C-009-84

 

4 de enero de 1984.

 

Señor

Ing. Horacio Zúñiga Chavarria

Gerente General

Consejo Nacional de Producción.

S.________O.

 

Estimado señor:

 

          Me refiero, con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, a su atento oficio GG-299-83/84 de 13 de diciembre del año último, mediante el cual solicita a la Procuraduría su criterio en relación con la solicitud para exportar carne presentada por la firma Beef Products Co Ltda.

 

La consulta plantea la necesidad de determinar cuáles son las normas jurídicas que regulan la exportación de carne de ganado vacuno.

 

Régimen Jurídico Aplicable a su Consulta.

 

a)   La competencia del Consejo Nacional de Producción

 

Lo relativo a la exportación de carme de ganado vacuno compete al Consejo Nacional de Producción, que para tal efecto será asesorado por la Comisión Asesora del Mercado de Carne, según lo dispone la Ley N° 6274 de 2 de mayo de 1978:

 

Art 1°: “La presente ley establece las normas referentes al abastecimiento de ganado vacuno para el consumo nacional y para la exportación, con el fin de proteger al consumidor y al productor de ganado”.

 

Art. 20: “El cumplimiento de estos finas queda confiado al Consejo Nacional de Producción que será asesorado por una Comisión Asesora del Mercado de Carne, conforme a las disposiciones legales vigentes y las que en la presente ley se promulga…”

 

Art 4°: “ La Comisión Asesora tendrá las atribuciones necesarias para cumplir las funciones que señala esta ley, conforme lo disponga el respectivo reglamento.

 

Corresponde a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción pronunciaras sobre las recomendaciones de la indicada Comisión”.

 

 

Entre las funciones de dicha Comisión tenemos:

 

Art 7°: “(…)

 

Asimismo, recomendará semestralmente los porcentajes de ganado vacuno hembra que ser destinado al sacrificio para el consumo interno y exportación, o a la exportación en pie. Esta recomendación podrá llegar hasta la suspensión total de las exportaciones cuando las condiciones del mercado lo hagan aconsejable”.

 

En consecuencia, corresponderá al Consejo Nacional de Producción, por medio de su Junta directiva, resolver las solicitudes de permiso de exportación de carne de ganado vacuno presentadas por los ganaderos o las plantas procesadoras.

 

b)          Condiciones por la exportación.

 

En cuanto a las para la exportación de carne de ganado vacuno la ley de anterior cita dispone:

 

Art. 8°: “Una vez determinada la cantidad necesaria para satisfacer el consumo interno, éste se abastecerá de la oferta que normalmente exista de ganado en pie en las diferentes plazas, más una cantidad proporcional de la carne destinada a la exportación, que los exportadores deberán dejar en el país por cada cien kilos que remiten al exterior. Esta cantidad proporcional, calculada por la Comisión Asesora y aprobada por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, tendrá por objeto regular el Mercado Nacional de la Carne, suministrando la cantidad necesaria para que no se sobrepasen los precios de las distintas calidades fijados por el Ministerio de Economía y Comercio.

 

A medida que los exportadores satisfagan este requisito de consumo local podrán exportar la carne de ganado de que dispongan para ese fin.

 

La Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción habrá oportunamente la fijación  de las cuotas respectivas”.

 

Art. 9°: “El Banco Central de Costa Rica, solamente otorgará licencia de exportación de carne a los solicitará licencia de exportación de carne a los solicitantes que presenten el documento expedido por el Consejo Nacional de Producción, en el cual se certifica que ha cumplido con la entrega del porcentaje correspondiente al consumo interno”.

 

Art 11°: “El Consejo Nacional de Producción, previamente al sacrificio, exigirá la inscripción de los contratos de compra-venta de ganado que procesen las plantas para exportación”.

 

Por su parte, el Decreto Ejecutivo N° 9088-A de 30 de agosto de 1978, Reglamento a la Ley Ganadera, dispone en lo conducente:

 

Art 25: “Las personas físicas o jurídicas que participen en la cría, desarrollo o engorde de ganado vacuno, deberán brindar al Consejo Nacional de Producción, con base en el cierre del año fiscal y a más tardar el día 30 de noviembre de cada año, los datos, declaraciones de inventario sellado por la Oficina correspondiente de Tributación Directa y otros informes que se les requieran, con el objeto de determinar las existencias de dicho ganado y las cantidades que puedan destinarse al destace en el año siguiente. Esta información deberá basarse en datos oficiales y tendrá fines estadísticos. Quienes no cumplan con estos requisitos o se les comprobase en la inspección oficial, datos falsos, no podrán participar en las cuotas de ganado destinado al sacrificio para exportación. En el caso de Asociaciones, Cooperativas y Cámaras, todas formadas por ganaderos y como personas jurídicas, sin la obligación de presentar declaraciones a la Tributación Directa, podrán suministrar los datos e informes al Consejo Nacional de Producción en una declaración global, para participar en las exportaciones en representación de sus asociados, adjuntando además la lista con los nombres completos de sus socios y su número de cédula. La cantidad de animales autorizados a exportar por cada uno de los socios catalogados como pequeños ganaderos, será hasta un máximo que la Comisión Asesora y el Consejo Nacional de Producción determinarán en su oportunidad”.

 

Art 27: “Determinada la cantidad necesaria para satisfacer el consumo interno, éste se abastecerá de la oferta que normalmente exista de ganado en pie en las diferentes plazas, más una cantidad proporcional de la carne o de ganado vacuno en pie, destinado a la exportadores deberán dejar en el país por cada cien kilos que permitan al exterior. Esta cantidad proporcional calculada por el Departamento de Ganadería en coordinación con la Comisión Asesora y aprobada por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción tendrá por objeto regular el Mercado Nacional de la Carne.

 

A medida que los exportadores satisfagan este requisito del consumo local, podrán exportar la carne o el ganado en pie de que dispongan para ese fin.

 

La junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, hará oportunamente la fijación de las cuotas para consumo interno y de exportación”.

 

Art 32: “Las Plantas Empacadoras solamente podrán procesar para exportación, el ganado perteneciente a ganaderos declarantes y que se encuentre debidamente contratado, de acuerdo a lo que establece los artículos 11 de la Ley y 30 de este Reglamento. Casa ganadero declarante solamente podrá vender para la exportación, hasta la cantidad de animales anotados en su respectiva declaración, con la salvedad de aquellos casos específicos que autorice el Consejo Nacional de Producción a solicitud del interesado, previa la investigación respectiva”.

 

a)               haber presentado la declaración ganadera a más tardar el 30 de noviembre, junto con el inventario respectivo, sellado por la Oficina correspondiente de la Tributación Directa, condición indispensable para poder participar en esta clase de exportaciones.

b)              Determinadas las cuotas para todos y cada uno de los ganadores declarantes, ellos individualmente podrán exportarla directamente, lo cual debe ser comunicado al Consejo Nacional de Producción, por lo menos con 8 días antes de la exportación, para la inspección del caso y trámite del permiso respectivo.

c)               Las Cámaras, Asociaciones y Cooperativas de Ganaderos, podrán negociar también directamente con los compradores, las cuotas conjuntas de sus asociaciones declarantes, para lo cual deberá existir un contrato debido ente estipulado, el cual necesariamente tendrá que ser aprobado por el Consejo Nacional de Producción. En estos casos la extensión del permiso respectivo de exportación y supervisión por parte del Consejo Nacional de la Producción, que se estipulará claramente en el contrato respectivo.

d)              Cuando la negociación se base en la totalidad de la cuota establecida por el Consejo Nacional de Producción, la contratación se podrá hacer a través de esa Institución, prorrateado la cuota exportable entre todos y cada uno de los ganaderos declarantes.

La extensión del permiso de exportación se hará previa inspección y supervisión por parte del Consejo Nacional de Producción, lo cual quedará debidamente estipulado en el documento contractual, así como todas demás condiciones que regirán la negociación de esa exportación.

e)                En cualquiera de estas clases de exportaciones, previa la extensión del permiso de exportación, el exportador deberá depositar en el Consejo Nacional de Producción, el dinero correspondiente para sufragar los gastos que esto le ocasione y que sepa determinado por la Institución en cada caso en particular.

f)               Determinada la conveniencia de la exportación de esta clase de ganado en pide y que sea el Consejo Nacional de Producción el encargado de llevarla a cabo, esta Institución negociará la cuota total para exportación, por medio de cotizaciones que se publicarán en los medios informativos de mayor circulación.

g)              La cuota de exportación de hembras que se fije, sólo tendrá vigencia por el año ganadero al cual se refiere”.

 

En consecuencia, constituyen requisitos y condiciones para exportar carne de ganado vacuno, entre otros:

 

a) el suministrar la cuota para consumo interno;

b) La inscripción de los contratos de compra-venta de ganado que procesen las plantas para exportación;

c) Presentar las declaraciones que establece el reglamento a la Ley Ganadera;

ch)               Comunicar al Consejo de Producción con ocho días de antelación la futura exportación y

d) Someterse a la inspección y fiscalización de los inspectores ganaderos; así como el pago de los gastos y tasas correspondientes.

 

 

c)   Establecimiento de plantas procesadoras

 

El establecimiento de plantas empacadoras es regulado por el Decreto Ejecutivo N° 3783-; EIG de 7 de mayo de 1974, en el cual se estableció:

 

Art 1°: “a partir de la vigencia de este decreto , los interesados en obtener permiso para instalar nuevas Plantas Empacadoras de Carne o ampliar las existencias, deberán llenar los siguientes requisitos:

 

       b) que una Comisión compuesta por un representante de cada una de las siguientes dependencias: Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Economía y Comercio, Ministerio de Planificación, Ministerio de Hacienda y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Consejo Nacional de Producción, Banco Central de Costa Rica, Banco del Estado, Federación de Cámaras de Ganaderos y Asociación de Industriales Pecuarios, aprueban la solicitud por votación no menor del 75% de la totalidad de sus miembros. En todo caso, antes de aprobar la solicitud deberá efectuarse un estudio con objeto de garantizar –hasta donde sea posible- que las Plantas instaladas funcionen durante todo el año a una capacidad no menos del 80%.

 

       (…)”.

 

Art. 5: “… En adelante toda solicitud relativa a instalación de nuevas Plantas Empacadoras de Carne, o ampliación de las ya existentes deberá tramitarse con arreglo a lo dispuesto en este decreto”.

 

Interesa destacar que dicho Reglamento regula la instalación de futuras empresas empacadoras, pero no se refiere –para establecer nuevos requisitos de funcionamiento- a las ocho plantas empacadoras existentes en el momento de emitirse el Decreto. Como lo señala claramente la norma reglamentaria, ésta rige a partir de su emisión y se aplica al establecimiento de nuevas plantas empacadoras, sin establecer ninguna disposición relativa al porcentaje o al permiso de exportación de carne.           

 

 

Asimismo, el Decreto mencionado crea una Comisión, a la que se atribuye el aprobar la solicitud para instalar nuevas plantas empacadoras de carne. Conviene destacar que el Reglamento no le otorga ninguna atribución en lo relativo a permisos para exportar carne de ganado vacuno. Su función es, entonces, conocer de los permisos de instalación de nuevas plantas, aprobándolos o denegándolos. En ejercicio de dicha función debe tomar en cuenta la capacidad de operación de las empresas empacadoras existentes al momento de conocer el permiso solicitado.

 

Por otra parte, considera este Organismo que las empresas empacadoras que cerraron después de 1974 y posteriormente desean reiniciar su actividad como empresas empacadoras deben someterse a los requisitos establecidos en el Decreto Ejecutivo N° 3783 de 7 de mayo de 1974; ello porque aún cuando permanezca vigente como objeto de la sociedad el procesamiento y exportación de carne, lo que importa son las actividades efectivamente realizadas y en especial, que opere la planta empacadora.

 

 

 

 

d)          Los Convenios Ganaderos

 

El convenio que regula las relaciones entre Productoras de Ganado de Carne y las Empresas procesadoras, como convenio que es, regula las relaciones entre las partes que los suscriben, entre las cuales se encuentran varias plantas empacadoras de carne. Además, el convenio establece los porcentajes a que la exportación de ganado vacuno, tendrá cada uno de las plantas firmantes del convenio.

 

Asimismo, la cláusula octava del Convenio establece:

 

“ La Comisión que establece el artículo primero del Decreto 3783 MEIC del 7 de mayo de 1974, no autorizará nuevas plantas empacadoras ni ampliación de las existentes durante la vigencia de este convenio, salvo que se esté operando con una utilización mayor del noventa por ciento de la capacidad instalada anual del conjunto de plantas que constituyen el presente convenio”.

 

Es decir, el Convenio modifica el porcentaje de capacidad instalada necesario para permitir la instalación de nuevas plantas empacadoras. Asimismo, dicho porcentaje deja de ser un parámetro para construir un factor rígido. Pro otra parte, de conformidad con el Decreto antes mencionado, el órgano competente para aprobar o improbar la solicitud de permiso de instalación de la empresa es el Poder Ejecutivo y no la comisión creada por el Decreto. No obstante, el Convenio que nos ocupa –que modifique un decreto anterior- no fue emitido mediante decreto o por medio de algún otro tipo de norma de alcance general.

 

Ahora bien, la cláusula décima del Convenio dispone:

 

“Con el fin de mantener el equilibrio y la equidad entre las partes de este convenio, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el Banco Central de Costa Rica y el Consejo Nacional de Producción, actuarán como factor regulador del mismo, dentro de las atribuciones que les confieren las respectivas leyes que los rigen, con la finalidad de garantizar la buena marcha del convenio en beneficio de toda actividad que compete al sector ganadero. A esos efectos y considerando los costos incurridos por las empresas para llegar a la racionalización de la capacidad instalada, el Consejo Nacional de Producción, como organismo encargado del cumplimiento de la Ley que regula el abastecimiento del mercado nacional de carnes y la exportación de carne vacuno, número 6.247 de 1978, solamente autorizará a las plantas firmantes de este convenio la exportación de carne, tanto en uso de la cuota o mercado norteamericano, como la que se vende a terceros mercados…” (El subrayado es nuestro).

 

Es decir, el CNP se compromete a no autorizar la exportación de carne de ganado vacuno por parte de empresas empacadoras o de ganaderos que no sean firmantes del Convenio en cuestión.

 

Resta indicar que la Comisión prevista en el Decreto N° 3783 se comprometió en escritorio de “compromiso” de 5 de abril de 1978, a no aprobar:

 

“solicitud de alguna para la instalación de nuevas plantas empacadoras de carne, o ampliación de las ya existentes, hasta tanto las plantas actualmente en operación instaladas en el país funcionen durante todo el año con una capacidad no menos al noventa por ciento de su capacidad instalada”.

 

 

e)          Ejercicio de la competencia por parte del CNP

 

Como se indicó la Ley Ganadera otorga al Consejo Nacional de Producción el regular los aspectos atinentes al abastecimiento de ganado vacuno para el consumo nacional y para la exportación. Le corresponde, pues, la potestad de otorgar o no los permisos de exportación de ganado vacuno. Quien no cuenta con el permiso indicado no podrá, entonces, exportar carne. Estamos ante una potestad pública.

 

Es necesario recordar que las potestades públicas, como potestades, no pueden ser enajenadas o renunciadas, aunque su ejercicio en un caso concreto está sujeto a caducidad. Al respecto, la Ley General de la Administración Pública dispone:

 

 

Art. 66°-

 

1.                       “Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intrasmisible e imprescriptibles.

2.                       Solo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.

3.                       El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes”. (El subrayado es nuestro).

 

La disposición legal es congruente con la doctrina que –en forma casi unánime- reconoce a las potestades si carácter intransmisible e irrenunciable. Así, indican García de Enterría:

 

  “Así explicado el mecanismo de las potestades, conviene insistir en su origen directo en   el ordenamiento y no en actos jurídicos determinados. La potestad es siempre una derivación de un status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma previa que, además de configuración, la atribuya en concreto.

 

Como consecuencia de este origen legal y no negocial, las potestades son inalienables, los intransmisibles e irrenunciables, justamente porque son indisponibles por el sujeto en cuanto a creación del Decreto objetivo supraordenado del mismo. El titular de la potestad puede ejercitarla o no, pero no puede trasferirla; la propia ley puede, a lo sumo, permitir su delegación de ejercicio. Las potestades son también imprescriptibles, aunque su ejercicio puede estar sometido a caducidad o decadencia. Las potestades son, en fin, inagotables e idénticas a través de su ejercicio, que más que consumirlas las confirma. Son también insusceptibles de modificación por el titular; sólo la Ley, en que tienen su origen, puede alterarlas o extinguirlas”. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo (Madrid: Editorial Civitas, 1975) pag. 259.

 

 

En virtud de lo anterior, el Consejo Nacional de Producción puede negar la autorización que solicita una empresa o un ganadero para exportar, pero no puede comprometerse a no conceder autorizaciones futuras, sea a las firmas con las cuales suscribió un convenio, el Consejo –en tanto la ley no disponga lo contrario- tiene la potestad de otorgar o degenerar nuevos permisos.

 

 

f) La Libertad de Comercio

 

El artículo 46 de la Constitución Política establece la libertad de comercio, industria y agricultura y prohíbe establecimiento de monopolios a favor de los particulares.

 

No obstante, la libertad de comercio no es irrestricta, sino que está sujeta a las limitaciones que imponga la ley. Una de esas limitaciones es, precisamente, la necesidad de un permiso para exportar carne. En ese sentido cabría afirmar que en tanto se otorgue el permiso y se cumplan los demás requisitos establecidos legal o reglamentariamente cualquier empresa empacadora o un ganadero podría exportar carne.

 

Si se estableciera que sólo determinadas empresas puedan exportar, se estaría creando a favor de ellas un monopolio de hecho, que es contrario al artículo 46 de la Constitución. En relación con lo anterior, cabe recalcar que las disposiciones legales y reglamentarias vigentes tienden a controlar la exportación y la instalación de nuevas empresas exportadoras de carne, pero las regulaciones que establecen estatuyen en vía general y no se refieren a determinadas empresas, de forma que a partir de dichas normas se fundamentará la imposibilidad de las firmas no suscriptoras del Convenio anterior cita, para exportar a Estados Unidos o a terceros mercados.

 

Al margen de la expuesto, considera este Organismo, que no nos compete determinar si la firma Beef Products Co Ltda., cumple o no con los requisitos legales y reglamentaciones exigidos para la exportación de carne. Asimismo, no nos corresponde comprobar si la citada firma se ha mantenido desde 1974 hasta la fecha como una empresa empacadora o procesadora de carne; o si al contrario interrumpió las operaciones en ese campo, caso en el cual tendrá que sujetarse a la regulación establecida en el Decreto 3783 de 1974.

 

Conclusión

 

Por lo antes expuesto, es criterio de este Organismo:

 

a)         La exportación de carne es regulada esencialmente por la Ley N°6247 de 2 de mayo de 1978 y su Reglamento.

b)         De acuerdo con dicha normativa, corresponde al Consejo Nacional de Producción autorizar la exportación de ganado vacuno, para lo cual contará con la asesoría de una Comisión Asesora del Mercado Nacional de la Carne.

c)         Las disposiciones normativas de anterior cita no prohíben que determinadas empresas exporten carne de ganado vacuno.

ch) Los Convenios que regulan las relaciones entre Productores de ganado de carne y las empresas procesadoras rigen para quienes son parte en ellas, pero no obligan a terceros.

d)         Asimismo, dichos convenios no tienen su base en ninguna disposición legal o reglamentaria, que impida la exportación por parte de determinadas empresas.

e)         El Consejo Nacional de Producción se encuentra facultado para denegar un permiso de exportación si considera que las condiciones del mercado interno o externo no favorecen dicha exportación o por razones relativas a la producción o industrialización de la carne de ganado vacuno. No obstante, el CNP no está facultado para convenir no otorgar permisos de exportación a otras empresas empacadoras o a ganaderos independientes. Conserva siempre la posibilidad de ejercer su competencia, autorización o denegando el permiso solicitado.

f)          El Decreto Ejecutivo N° 3783-MEIC de 7 de mayo de 1974 regula el establecimiento de nuevas plantas procesadoras y las condiciones bajo las cuales se podrá permitir su instalación y

g)         Dicho reglamento rige a partir de su vigencia y no afecta las empresas procesadoras existentes al momento de su emisión. No obstante, si una de dichas empresas hubieses dejado de operar como empresa empacadora tendrá que solicitar autorización para continuar operando, caso en el cual se aplican las disposiciones del Reglamento.

 

De ud., muy atentamente,

 

 

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Adjunta.

 

 

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