C-160-86

San José, 26 de junio de 1986.

Señora

Licda. Marietta Lizano M.

Dirección Asesoría Jurídica

Ministerio de Industria, Energía y Minas

Apartado 4725, San José.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su atento oficio DAJ-256-86 de 23 de mayo pasado, mediante el cual solicita adición y aclaración del dictamen C-330-85 de 20 de diciembre de 1985, suscrito por la Licda. Amira Suñol Ocampo, Procuradora Adjunta. Sobre el particular, permítame informarle:

            Del estudio del referido pronunciamiento, así como de su comunicación del 7 de febrero del presente año, antecedente obligado del oficio que ahora ocupa nuestra atención, se desprende que, en particular, son dos los párrafos del dictamen C-330-85 que han originado dudas e inquietudes en esa Dirección de Asesoría Jurídica, a saber:

“… Vistas las normas analizadas atrás, por el contrario, existen disposiciones concretas que afirman la obligación del concesionario a presentar un estudio de Impacto Ambiental, previo al inicio de la labor de explotación y aún cuando tuviera la concesión, normas vigente con anterioridad a  la resolución de estudio. En otras palabras, si se otorgó la concesión y se previno el EIA correspondiente al artículo 101 de repetida cita, conforme a su texto y el artículo 34 del Reglamento, deben detenerse las labores de explotación hasta tanto sea aprobado dicho estudio…

…2) En la aplicación del principio de legalidad y, si bien es cierto, no existe norma legal que autorice la suspensión de labores de explotación autorizadas con anterioridad al Código, si el concesionario se acoge al transitorio citado, debe cumplir con los requisitos del Código, y con ello con el artículo 101… (El subrayado no corresponde al texto original).

            En orden a lo anterior, y con ocasión del dictamen de mérito, conviene señalar –en primer término- que reiteradamente este Despacho ha indicado que se encuentra legalmente inhabilitado para pronunciarse acercarse de casos concretos pendientes de resolución por parte de la Administración activa de que se trate. Y ello así en consideración a la circunstancia de que los dictámenes de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, a tenor de lo preceptuado por el artículo 2° de la Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982. De este modo, recurriendo al expediente de consultar asuntos o casos concretos aún no resueltos, por vía de pronunciamientos de naturaleza vinculante, este órgano calificado por ley supra relacionada como “superior consultivo técnico-jurídico”- vendría en la práctica a resolver acerca de aspectos que corresponden a la administración activa, y no a la consultiva. En consecuencia, dentro de estos parámetros generales deben analizarse tanto el dictamen C-097-84, como el C-330-85 que ahora es objeto es objeto de análisis.

            De otra parte, es del caso hacer notar que la reconsideración inicialmente por usted solicita, según consta en su oficio DAJ-092-86 de 7 de febrero anterior, pretendía los efectos del artículo 6° de la ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982. De ahí que, al no presentarse su petición dentro de los supuestos establecidos en el citado numeral, obtuvo la respuesta negativa que consta en el oficio de 22 de abril del presente año, suscrito por los Procuradores Montero Poltronieri y Saravia Prado. Ello no obstante, debemos tener presente que la Ley supra citada indica en el artículo 3° inciso b) in fine que la Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos. De esta potestad se hará uso en el presente caso, como se verá oportunamente.

            Establecido lo anterior procederemos seguidamente a referirnos a los términos de su oficio DAJ-256-85 de 23 de mayo de 1986. Al respecto, y en orden al principio de legalidad, entendemos por éste un principio de regulación minima de la conducta de la Administración, de conformidad con el cual necesariamente deben encontrarse regulados por una norma (escrita o no escrita) los actos y actuaciones de  la Administración, en cuanto a sujeto y fin, y alternativamente en lo que hace al motivo o al contenido. Así, la Administración debe actuar sujeta a norma preexistente, y únicamente puede realizar los actos que le permite el ordenamiento jurídico (salvo casos de urgencia y necesidad). Este principio, como bien usted indica se encuentra regulado en nuestro medio –en forma especial- por el artículo II de la Ley General de la Administración Pública.

            Así las cosas, no vamos a extendernos en definiciones y explicaciones relacionadas con el principio de legalidad. Entendemos que la interrogante que sobre el particular se formula y que consta en su oficio al expresar “…1) Que se sirvan aclararnos qué entiende esa Procuraduría por “Principio de legalidad…”, guarda relación con los párrafos del pronunciamiento C-330-85 arriba transcritos, dado que su redacción ha motivado la duda de esa Dirección, principalmente en lo que hace al concepto que sobre el relacionado principio tiene este Despacho. Efectivamente, se señala en el primero que el ordenamiento positivo vigente faculta a la Administración para suspender las labores de explotación hasta tanto sea aprobado el estudio de impacto ambiental, mientras que en el segundo se indica, expresamente, que no existe norma legal que autorice la suspensión si bien se menciona el principio de legalidad.

            Siendo ello así, con el propósito de darle el curso correspondiente a su solicitud, debemos proceder a analizar lo dispuesto por el Código de Minería, a fin de realizar los ajustes pertinentes en punto al pronunciamiento C-330-85.

            Dicho Código, como es propio de toda normativa que tiene a modificar la de anterior vigencia, contiene un aparte sobre “Disposiciones Transitorias”. Estas normas –como es bien sabido tienen como propósito primordial aclarar que acontece con las situaciones regidas por ley que deja de aplicarse, el tiempo que establece regulaciones temporales para aspectos referentes a dichas situaciones (que venían observando las disposiciones que se derogan) de modo que dentro de un lapso –más o menos perentorio- se ajusten a la nueva legislación. En lo que aquí interesa, tenemos que el transitorio I reza textualmente:

“Los permisos y concesiones otorgados antes de la vigencia de esta ley se regirán, en cuanto a los derechos que confieren sobre áreas de exploración o de explotación y en cuanto al plazo de su vigencia, por la legislación anterior a esta ley. En todo lo demás el régimen aplicable será el que aquí se establece.

No obstante, si los interesados manifestaren su propósito de acogerse a las disposiciones de esta ley, en las materias a que se refiere la primera parte del párrafo anterior, podrán hacerlo dentro del año siguiente a su vigencia”

            Del texto legal arriba transcrito se desprende que, por voluntad del legislador, la regla general (que aparece por aspectos de redacción al final del párrafo primero) es la que los permisos y concesiones que habían sido otorgados con anterioridad a la vigencia del Código de Minería, deben necesariamente regirse por lo dispuesto en dicho cuerpo normativo. La excepción a esa regla viene a ser establecida en forma expresa al inicio del Transitorio que nos ocupa: únicamente se regirán por la legislación anterior a los permisos y concesiones otorgados antes de la vigencia del Código, en cuanto a los derechos que confieren sobre áreas de exploración o de explotación y en lo que se refiere al plazo de vigencia. Finalmente, el último párrafo confiere a quienes se encuentran dentro de los supuestos de excepción ya reseñados, la opción de acogerse a las nuevas disposiciones del Código de Minería, para lo cual se les concede el plazo de un año a partir de su vigencia. En definitiva, tenemos entonces que la regla general es la de que los permisos o concesiones otorgados con anterioridad a la promulgación de la nueva legislación se regularán por ésta –pueden ser renunciados por los interesados, dentro del plazo que se señala.

            Aclarado lo anterior, y en vista de que salvo los casos de excepción, el régimen aplicable a los permisos y concesiones otorgados con anterioridad a la vigencia del Código es el que éste establece, debemos proceder a analizar si existe en dicho cuerpo normativo alguna disposición que faculte expresamente a la Administración para ordenar la suspensión de las labores de que se trata hasta que el estudio de impacto ambiental sea aprobado, en el caso de quienes ya venían operando con antelación a la promulgación de la nueva normativa.

            Con relación al estudio sobre el impacto ambiental, éste se encuentra contemplado en varios artículos del Código que nos ocupa. Así, el artículo 3° nos confiere que corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, por medio de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, otorgar permisos exclusivos de exploración y concesiones de explotación, previo análisis y aprobación del estudio que haga el correspondiente organismo gubernamental de control sobre el impacto ambiental de tales actividades. Señala, asimismo, sanciones expresas (dentro de las cuales no se encuentra la suspensión de labores), para aquellos que realicen actividades de exploración o explotación sin la autorización correspondiente.

            En orden a los permisos de exploración, el artículo 24 inciso ch) obliga al titular a elaborar un estudio preliminar del impacto ambiental, previo a la exploración, en el que se especifiquen los alcances de la actividad (artículo 83) y a cumplir con las normas que regulan la contaminación ambiental y la protección de los recursos naturales renovables. En lo que a la concesión de explotación, el numeral 34 inciso ch) dispone que el interesado debe elaborar un estudio completo sobre el impacto ambiental del proceso de explotación, que cumpla con los requisitos especiales (artículo 97), al tiempo que le obliga cumplir con las normas que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.

            De otra parte, el artículo 97 señala que los titulares de un permiso de exploración o de una concesión de explotación, están obligados a cumplir con todas las normas y requisitos -legales y reglamentarios- sobre la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables y sobre las especificaciones y obligaciones relacionadas con la protección del ambiente, que se señalen en la resolución del otorgamiento y en propio Código de Minería.

            Finalmente, y en lo que aquí interesa, el artículo 101 expresa que los concesionarios deberán efectuar estudios de impacto ambiental de sus actividades, en forma previa y pública. Estos estudios deberán ser efectuados por personal técnico calificado, mediante las normas suministradas por el Estado, “y si los estudios de consideran deficientes podrán ser rechazados por el organismo gubernamental de control”.

            En punto a la sanción que origina según el caso (ya sea permiso de exploración o concesión de explotación) la inobservancia de lo preceptuado supra en orden a la protección del medio ambiente, el cuerpo normativo bajo análisis estatuye:

“Artículo 62.- Los permisos de explotación podrán ser cancelados si el titular no cumple con las obligaciones que se establecen en esta ley y su reglamento, en especial en los siguientes casos:

a)…, b)…, c) si el titular no hubiera presentado los informes a los cuales hace referencia el artículo 24 de esta ley.

Ch) si no se hubieren cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación de los recursos naturales renovables.

d) la caducidad se producirá igualmente en los casos de incumplimiento, por parte del concesionario, de las obligaciones que le impone esta ley, cuando no estuviere expresamente prevista la sanción…”

(* En el artículo 24 inciso ch) se alude, según se vio, al estudio sobre el impacto ambiental).

En tratándose de una concesión, el numeral 63 siguiente establece:

“La concesión de explotación podrá ser cancelada, si el titular no cumple con las condiciones estipuladas en la resolución de otorgamiento, de acuerdo con esta ley y su reglamento, en especial en los siguientes casos:

a)…; b) si no se hubieren presentado los informes a los cuales se hace referencia en el artículo 34 de esta ley.*

…ch) si no se hubieren cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.

d) la caducidad se producirá, igualmente, en los casos de incumplimiento, por parte del concesionario, de las obligaciones que le imponen esta ley, cuando no estuviere expresamente prevista esa sación…”.

(*En el artículo 34 inciso ch) se hace mención, según quedó dispuesto oportunamente, al estudio sobre el impacto ambiental).

            Como aspecto de importancia cabe resaltar que a tenor de lo preceptuado en los párrafos finales de ambos artículos (62 y 63), la cancelación no puede ser intempestiva. Se conceden plazos para cumplir con la omisión de que se trate, al tiempo que se fija un procedimiento especial que supone la notificación al interesado de la situación irregular en la que presumiblemente se encuentra, y –consecuentemente- su participación en el procedimiento respectivo (principio de audiencia previa o debido proceso). Expresamente, también se indica cuál es el órgano encargado, según el caso, para dictar el acto administrativo que ordene la cancelación.

            Así las cosas, y en orden concretamente al asunto que se investiga, sea la existencia de norma dentro del Código que expresamente autorice la suspensión de labores mientras se aprueba el estudio sobre el impacto ambiental, en los casos de que aquellas se hubieran iniciado con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa, cabe indicar que tal situación (materia de reserva de lay según lo dispuesto por el artículo 59.-1 de la Ley General de la Administración Pública) no se encuentra prevista dentro de sus regulaciones. En realidad, la legislación actual se ocupa de la sanción de caducidad (ya sea del permiso o de la concesión) mas es omisa en cuanto a suspensión entendiendo por tal la paralización temporal- de labores de exploración, con las labores de exploración y explotación, con las consecuencias legales que ello se derivan.

            En la forma dispuesta se aclara y modifica, en lo pertinente, el dictamen C-330-85 de 20 de diciembre de 1985.

De usted atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes

Procurador Constitucional

gcm