EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD

Lic. Fernando Albertazzi H.,

Procurador Contencioso Administrativo

DICTAMEN Nº C-008-82 de 18 de enero de 1982

CONSULTANTE: Director General de Servicio Civil

Se consulta si al declarar la Corte Suprema de Justicia inaplicable,

por inconstitucional, "...el párrafo sexto de la Norma General Centesimosétima

de la Ley de Presupuesto para 1980, debe tenerse igualmente inaplicable

por inconstitucional la Norma General Nº 66 de la Ley de Presupuesto..."

para el año en curso, la cual contiene una disposición similar

a aquélla.

"El artículo 8º, inciso 1º) de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece:

"No podrán los funcionarios que administran justicia: 1. Aplicar

leyes, decretos, acuerdos o resoluciones gubernativas que sean contrarios

a la Constitución, cuando la inconstitucionalidad haya sido declarada

por los Tribunales correspondientes, de acuerdo con lo que dispones

el Código de Procedimientos Civiles, de una manera especial o en casos

iguales al que estuviere para ser resuelto".

Nótese que dicha disposición prohibitiva se refiere concretamente a

los funcionarios que administran justicia, lo cual es perfectamente lógico si

consideramos que está ubicada dentro de la Ley Orgánica del Poder

Judicial. Sin embargo, por paridad de razón y con base en la más elemental

lógica, es preciso llegar a la conclusión de que igual impedimento existe

para todos los servidores públicos que, por cualquier motivo, tengan que

aplicar leyes, decretos, acuerdos o resoluciones gubernativas.

De ahí que para dar debida respuesta a su planteamiento, resulta

imprescindible examinara las consideraciones hechas por los señores Magistrados

como abono o sustento de la declaración de inconstitucionalidad,

para con base en ellas determinar si las normas sobre las que se consulta,

aunque no sean exactamente iguales en su redacción, pueden considerarse

equivalentes -jurídicamente hablando- en su contenido, alcances y propósito,

ya que de ser así indudablemente estarían afectadas por el vicio de

la inconstitucionalidad. En otras palabras: es preciso analizar los fundamentos

de la sentencia para determinar si los elementos de hecho y de

Derecho que en ellos se analizan, establecen una identidad de elementos

jurídicos de tales Normas Generales, de forma tal que permitan ampliar

válidamente a las posteriores la declaratoria de inconstitucionalidad que

se hizo en relación con la citada Centesimosétima.

Dicen -en lo que interesa al caso que se examina- las consideraciones

de dicho pronunciamiento de la Corte:

"...esas dos reglas también son de carácter presupuestario

dentro de la correspondiente institución... y la del párrafo sexto

porque impone a las instituciones descentralizadas la prohbición de

realizar gastos derivados de plazas nuevas, con lo cual la Asamblea

Legislativa emitió normas concretas que esas instituciones deben

cumplir en la formulación y ejecución de su presupuesto, sin que

la Constitución le permita a la Asamblea dictar ese género de reglas

en la Ley de Presupuesto. Nótese que la Asamblea actuó sin

la competencia que le otorga el artículo 121, inciso 11) de la Constitución,

pues esa regla se refiere únicamente a los presupuestos

ordinarios y extraordinarios "de la República", es decir, de la Administración

Central, no así de los entes descentralizados, cuyo presupuesto

se rige por otras normas, en primer término por el párrafo

segundo del artículo 176, en cuanto dispone que "las instituciones

autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos".

Por lo tanto, a la Asamblea corresponde dictar el presupuesto

de la República y a las instituciones descentralizadas el de

ellas, es obvio que el órgano legislativo no puede hacer uso de la

Ley de Presupuesto para imponer o restringir gastos en la órbita

presupuestaria de esas instituciones, pues la Constitución Política

estableció otros cánones en lo que concierne a esos entes, primero

al facultarlos para dictar sus presupuestos y luego al disponer, en

el artículo 184, inciso 2), que la Contraloría General de la República

es el órgano encargado de "examinar, aprobar o improbar los presupuestos

de las Municipalidades e instituciones autónomas..." (párrafo

VIII de las consideraciones);

"...De manera que la Norma Centesimosétima, párrafo primero,

es contraria a la autonomía administrativa del Banco de Costa

rica e infringe el artículo 188 de la Constitución Política. Lo mismo

hay que decir en cuanto a la regla del párrafo sexto, pues se trata

de una actividad típicamente administrativa: la de crear plazas

nuevas y llenar las que hubieren sido creadas con anterioridad a

la Ley de Presupuesto. Es comprensible el espíritu de esa regla,

pues ya se vio que responde a un plan general de reducción de

gastos en el sector público. Pero si ese género de economías -por

gastos de plazas nuevas en las instituciones autónomas- no pudiera

lograrse por la vía de la aprobación o improbación de los presupuestos

o por otros medios que no afecten la independencia administrativa

de esas instituciones, siempre existirá el impedimento

que dimana del artículo 188." (párrafo XIII).

"XVI.-Al estar enpugna con el artículo 188 de la Constitución

la Norma Centesimosétima, pareciera innecesario examinar si

también se contrapone al artículo 190 ibídem, el cual preceptúa que

"para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución

autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión

de aquélla". Pero el punto ha sido plantado en el recurso y la

Corte debe resolverlo. En realidad sí era indispensable la consulta,

pues el artículo 190 la orden sin excepción... Es indiferente que

la Norma dicha sea de carácter general, para un gran número de

entes descentralizados, pues lo mismo significa que afectará a uno

solo de ellos que a varios o a todos; y no hay dudad de que esa

afectación es directa, tanto al imponer una determinada inversión

de fondos como el impedir la creación de plazas...", y

"...Pero se sobreentiende (sin necesidad de expresarlo en la

parte dispositiva de esta resolución), que el pronunciamiento de la

Corte se hace sobre el caso especial del Banco de Costa Rica y

que regirá también "en casos iguales", según el artículo 8º, inciso 1º)

de la Ley Orgánica del Poder Judicial; es decir, en lo que concierne

a las instituciones autónomas, mas no en cuanto a los entes que

tengan otros grados de autonomía, pues los artículos 176 párrafo

segundo, 188 y 190, de la Constitución - en que se basa la declaratoria

de inconstitucionalidad- sólo amparan a aquellas instituciones

autónomas y no a otras. Situación similar ocurre en cuanto al

párrafo sexto de la Norma, pues de un modo expreso se refiere a

"todas las instituciones autónomas, semiautónomas y en general

las que se rigen por presupuestos no aprobados por la Asamblea

Legislativa"; y como la inaplicabilidad sólo podrá regir en cuanto

a las primeras (las instituciones autónomas), así conviene decirlo

y queda dicho en los dispositivo, en este caso sí en forma expresa."

(párrafo XV).

De acuerdo con los anteriores elementos de juicio, puede válidamente

afirmarse que la inconstitucionalidad declarada por la Corte Suprema

de Justicia resulta aplicable a la Norma General Nº 66 de la Ley de Presupuesto

para el año en curso, con la advertencia, eso sí, de que cuando

ésa se refiere a "organismos descentralizados" debe entenderse -para

efectos de aplicación de la inconstitucionalidad que se analiza en lo que

a su consulta incumbe- que tal frase hace alusión únicamente a aquellos

entes cuyo grado de descentralización los ubique en la categoría jurídica de

órganos y organismos autónomos."