San José, 25 de junio de 1986

C-154-86

Señores

Diputados Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimados señores Diputados:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al telegrama de fecha 19 de mayo de 1986 donde se requiere el criterio de nuestra Institución en relación al proyecto denominado "Ley del Defensor de los Habitantes de la República" publicado en la Gaceta N° 64 del 4 de abril de 1986.

La comisión Permanente de Gobierno y Administración no precisa qué aspectos del proyecto deben examinarse jurídicamente. Consecuentemente, y para efectos de claridad en la respuesta, el criterio de esa Institución se dividirá en tres partes. Una primera parte relativa a los artículos que a nuestro juicio ameritan un comentario; una segunda parte referente a observaciones; y finalmente una tercera parte destinada a conclusiones.

I. EXAMEN CRITICO DE LOS ARTÍCULOS DEL PROYECTO QUE REQUIEREN COMENTARIO.

El proyecto de ley consta de 32 artículos y de una disposición transitoria. Se analizarán los artículos 1,3,9,11,12 inciso 2,14,16 inciso "), 19 inciso 1 y 2, 20 y 23 y la disposición transitoria. Las demás normas no requieren de comentario y están, además, acordes con el ordenamiento jurídico.

A.- COMENTARIO DEL ARTÍCULO 1.

Esta norma establece la competencia general del Defensor de los Habitantes. La redacción de la norma parece indicar una competencia casi absoluta, con la sóla excepción de la función electoral. Expresa el artículo que el Defensor será el órgano encargado de proteger "los derechos" de los habitantes "para lo cual velará por el funcionamiento justo, legal, moral y eficiente de la actividad administrativa del Sector Público, con excepción de la electoral. También le corresponderá la promoción y protección de los derechos e intereses de la población consumidora".

De lo transcrito interesa destacar las expresiones "los derechos" y "Sector Público"; además resulta menester efectuar un comentario referente a la protección de los consumidores.

El proyecto no define los derechos humanos que serían objeto de protección: derechos individuales, derechos sociales, derechos civiles, derechos políticos, derechos económicos, derechos culturales.

La actual Ley de la Procuraduría General de la República (6815 de 27 de setiembre de 1982) al definir la competencia de la Procuraduría de Derechos Humanos dispone:

"Defender los derechos humanos de los habitantes de la República. Se entenderá por derechos humanos, para los efectos de estas disposiciones, los derechos y garantías individuales consagrados en la Constitución Política, así como los derechos civiles y políticos definidos en las convenciones que sobre derechos humanos tenga firmadas y ratificadas la Nación."

Por su parte la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo en España (N° 3/1981, de 6 de abril) al precisar la competencia de este funcionario expresa:

"ARTÍCULO 9.1. El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 188, 1, de la Constitución y el respeto debido a los Derechos proclamados en su Título primero".

Conviene consecuentemente que el proyecto precise los alcances de la competencia en cuanto a "los derechos" que serán objeto de protección.

Referente a la protección del consumidor , el proyecto debe explicitar los sujetos pasivos de la relación procesal administrativa incluyendo a las personas físicas y jurídicas (Existe una reforma a la ley de Protección al Consumidor N° 5665, publicado en la Gaceta N° 71 de 16 de abril de 1986, visible en el Expediente N° 101-98). Referente a "Sector Público" el proyecto debe definir si se trata del concepto amplio de Administración Pública que contiene el artículo 1 inciso 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Caso en el cual deberá consultarse a la Corte Suprema de Justicia a tenor de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política. Debe señalarse que el artículo 1 inciso 4 de la LRJCA no contempla la Contraloría General de la República ni al Tribunal Supremo de Elecciones. De manera que el proyecto debería tomar en consideración esta omisión. Si se amplía la competencia al TSE, a efecto de examinar las actuaciones a nivel administrativo de sus funcionarios (según la determinación de los sujetos pasivos de la relación procesal administrativa), el proyecto ( a pesar de que excluye el control sobre la función electoral) debe ser consultado al TSE conforme lo instituye el artículo 97 de la Constitución.

Una definición amplia de Administración pública adaptando el modelo establecido en el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativo podría ser la siguiente:

"Se entenderá por Administración Pública: 1. El Poder Ejecutivo; 2.  Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realicen, excepcionalmetne, función administrativa; 3. El Tribunal Supremo de Elecciones cuando efectúe función administrativa no electoral; 4. La Contraloría General de la República 5. Las Municipalidades; 6. Las Instituciones Autónomas; y 7. Los demás entes de Derecho Público".

B) COMENTARIO AL ARTÍCULO 3 INCISO 3. Debe aclararse el contenido de la norma indicándose que si a la tercera votación no se alcanza la mayoría calificada que se indica, entonces, en esa misma votación, se tendrá por electo quien alcanzare la mayoría absoluta que prescribe el artículo 119 de la Constitución.

C) COMENTARIO AL ARTÍCULO 9. En relación a las incompatibilidades y prohibiciones sería recomendable se permitiese al Defensor ejercer la docencia como es lo usual respecto de los funcionarios de los Supremos Poderes.

D) COMENTARIO AL ARTÍCULO 11 El proyecto debe especificar los órganos de que estará compuesta la Institución; de esta manera habrá una estructura legal protectora de su organización.

E) COMENTARIO AL ARTÍCULO 12:2. Es recomendable agregar luego de "podrían inspeccionar" la frase a cualquier hora del día o de la noche".

De esta manera el Defensor, el Defensor Adjunto o sus delegados contarán con las veinticuatro horas del días para cumplir con sus funciones.

Debe recordarse que determinados órganos -como los policiales- funcionan las veinticuatro horas y en cualquier momento podría justificarse la intervención del Defensor.

F) COMENTARIO AL ARTÍCULO 14:2. Es conveniente sustituir la frase:

"deberá recomendar o prevenir al órgano respectivo la enmienda correspondiente", por una frase que diga: "deberá recomendar o prevenir al órgano respectivo la enmienda correspondiente bajo los apercibimientos de la ley si fuese necesario".

G) COMENTARIO AL ARTÍCULO 17:2. La norma establece que la intervención del Defensor deberá darse dentro del plazo de un año, contado a partir del momento en que el interesado tuvo conocimiento de los hechos. Se recomienda que la norma expresa: "a partir del momento en que ocurrieron los hechos o de la cesación de los mismos". El resto de la norma se mantiene como está redactada.

H) COMENTARIO AL ARTÍCULO 19. Esta norma requiere una especial atención porque alcanza de alguna manera el funcionamiento del Poder Judicial .

Y debe aclararse, además el contenido de la expresión "plazos ... judiciales" indicándose que se refiere a aquellos que otorga el Odenamiento Jurídico para interponer una acción judicial.

El inciso 2 de esta norma dispone que el Defensor no podrá conocer de aquellas quejas sobre las cuales esté pendiente una resolución, el Defensor podrá avocarse al conocimiento del reclamo en relación con ella.

No obstante, seguidamente agrega que el Defensor "suspenderá su actuación si el interesado interpusiere, respecto del mismo objeto de la queja, demanda o recurso ante los Tribunales de Justicia". Y se termina la norma con una frase difícil de medir en sus alcances jurídicos: Ello no impedirá, sin embargo, la investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas. Significa, entonces, que las actuaciones "generales" en la función jurisdiccional que hayan sido motivo de queja ante el Defensor podrán ser objeto de investigación.

Por consiguiente, y con posterioridad al pronunciamiento judicial, el Defensor podrá analizarlo desde una perspectiva de lso derechos fundamentales y dictar la resolución pertinente.

Este inciso 1 y 2 pro su relación con el funcionamiento con el Poder Judicial debe ser consultados a la Corte Suprema de Justicia conforme lo manda el artículo 167 de la Constitución.

I. COMENTARIO DEL ARTÍCULO 20. Debe agregarse luego de "Admitida la queja", la frase siguiente: "y conforme a los principio del proceso debido"; lo demás igual. De esta manera se entiende que la parte denunciada podrá ejercer plenamente su defensa:

J) COMENTARIO A LA NORMA TRANSITORIA. Manifiesta esta norma: " El personal del Poder Ejecutivo actualmente dedicado a la protección de los derechos de los habitantes, pasará con todos los derechos adquiridos, al servicio de la Defensoría". Mejor sería esta redacción:

"El personal del Poder Ejecutivo actualmente dedicado a la protección de los derechos de los habitantes podrá pasar si asi lo expresa por escrito dentro del mes siguiente a la publicación de la ley- al servicio de la Defensoría, conservando todos sus derechos adquiridos. Caso contrario serán reubicados en la Procuraduría General de la República a la cual sirven".

II. OBSERVACIONES

Para efectos de claridad y complementaridad el proyecto deberá considerar los siguientes aspectos: el carácter vinculante de la resolución, los sujetos pasivos de la relación procesal administrativa, la labor humanitaria, la labor preventiva, la labor conciliatoria, lar recomendaciones y el cambio de nombre.

A. CARACTER VINCULANTE DE LA RESOLUCIÓN Es preciso indicar en el proyecto de ley las resoluciones emanadas del Defensor -y que declaran la violación de los derechos fundamentales son cinculantes para su destinatario bajo los apercibimientos de ley.

B. SUJETOS PASIVOS DE LA RELACIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA El proyecto de ley no define en ninguna de sus normas cuales servidores públicos podrán ser denunciados ante la Defensoría. Al efecto la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República dispone en su artículo 3 inciso

k):

"... la Procuraduría ... recibirá las denuncias hechas por cualquier persona contra funcionarios y autoridades administrativas o de policía".

La misma ley de la Procuraduría agrega una excepción de la misma norma citada:

"No se dará curso a las denuncias interpuestas contra los funcionarios que gozan de inmunidad, de conformidad con la Constitución Política".

La misma ley de la Procuraduría agrega una excepción de la misma norma citada.

"No se dara curso a las denuncias interpuestas contra los funcionarios que gozan de inmunidad, de conformidad con la Constitucion Política".

Por su parte la ley orgánica del Defensor del Pueblo (España) precisa los sujetos pasivos de la siguiente manera en el artículo 9:

"Artículo 9:1. El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103,1, de la Constitución y el respeto debido a los Derechos proclamados en su Título primero. 2. Las atribuciones del Defensor del Pueblo se extienden a las actividades de los ministros, autoridades administrativas, funcionarios y cualquier persona que actúe al servicio de las Administraciones públicas".

El proyecto de ley debe comprender un concepto amplio de "servidor público" como lo conceptúa el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública. Este concepto de "servidor público" debe extenderse a aquellos que hayan sido electos popularmente y que devienen simples depositarios de autoridad a tenor de lo prescrito en el artículo 11 de la Constitución Política.

En conclusión , el proyecto de lay debe señalar con toda precisión - cuáles servidores públicos pueden ser sujetos pasivos de la relación procesal administrativa, en lo que ayudaría tener presentes las disposiciones del artículo 3 inciso k) de la Procuraduría General de la República, según se indicó.

C) LABOR HUMANITARIA El Defensor de los Habitantes debe, además, realizar aquella labor humanitaria que -no siendo jurídica- se inscribe bien en la naturaleza de su competencia. Frecuentemente, algunas personas recurren a la Procuraduría de Derechos Humanos, no a interponer una denuncia, sino a solicitar una mediación para resolver un problema personal de repercusión social algunas veces.

Es el caso de quienes solicitan, por intermedio de la Procuraduría de Derechos Humanos, la protección policial de sus bienes o de su integridad física; o de quien solicita nuestra mediación para el conferimiento de una audiencia que podría ser denegada por el funcionario correspondiente.

Esa labor humanitaria debe inscribirse en el proyecto de ley.

D) LABOR PREVENTIVA El proyecto debe contener una referencia a la labor preventiva del Defensor. Este puede intervenir preventivamente para evitar daños de difícil o imposible reparación. Sería el caso de intervenir - sin que medie denuncia necesariamente para trasladar a interno de una etapa a otra o de un centro a otro, para evitar que se cumplan amenazas sobre su integridad física.

Igualmente puede establecerse en el proyecto que, en las resoluciones iniciales dictadas en juicios civiles, de familia y mercantiles a que se refiere el artículo 103 del Código de Procedimientos Civiles, debe conferirse audiencia al Defensor para que alegue posibles nulidades e inconveniencias. Esta adición debe consultarse a la Corte Suprema de Justicia según lo dispone el artículo 167 de la Constitución Política.

E) LABOR CONCILIATORIA En determinadas circunstancias debe existir la posibilidad de la conciliación como un medio para resolver un conflicto.

La conciliación podría evitar la interposición de la denuncia o lograr que la misma -una vez interpuesta- concluya en desistimiento en virtud de arreglo. Siempre y cuando, en este último caso, el Defensor esté de acuerdo por ser la mejor solución.

La conciliación en los términos planteados debe tambien aparecer en el texto de proyecto.

F) LAS RECOMENDACIONES EL proyecto de ley debe incluir imperativamente un aparte referente a las recomendaciones que el Defensor puede y debe hacer para mejorar el funcionamiento de la administración pública, o para corregir la conducta equivocada de los servidores públicos, incluidos aquellos que hayan sido electos popularmente. A través de las recomendaciones, el Defensor podría corregir la política de una institución a fin de disminuir el quebramiento de los derechos humanos.

G) EL CAMBIO DE NOMBRE Conviene cambiar de nombre de "DEFENSOR DE LOS HABITANTES DE LA REPUBLICA" por el de "DEFENSOR DE LOS DERECHOS HUMANOS".

Esto por cuanto existen sujetos de derecho que no tienen la condición de habitantes como las personas jurídicas.

III. CONCLUSIONES

El proyecto de ley denominado "Ley del Defensor de los Habitantes de la República" es importante. No obstante, debe reestructurarse tomando en consideración las observaciones que plantea la Procuraduría General de la República. Es menester reiterar, que el proyecto debe ser consultado –si aún no lo ha sido- a la Corte Suprema de Justicia y eventualmente al Tribunal Supremo de Elecciones (si se incluye al actividad administrativa no electoral de este órgano bajo el control del Defensor) a tenor de lo dispuesto en los artículos 167 y 97 de la Constitución Política. Esta consulta constitucional es necesaria porque el proyecto tiene relación con el funcionamiento del Poder Judicial y eventualmente con la actividad no electoral del Tribunal Supremo de Elecciones.

Aprovecho la oportunidad para reiterar a los señores Diputados miembros de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración el testimonio de mi consideración distinguida.

Odilón Méndez Ramírez

PROCURADOR DE DERECHOS HUMANOS

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