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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 035
 
  Dictamen : 035 del 17/03/1993   

C-035-93


San José, 17 de marzo de 1993


 


Sr.


Lic. Luis Paulino Salas Rodríguez


Director Asesoría Legal


Instituto Costarricense de Turismo


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DL-071-93 de 26 de enero del año en curso, mediante el cual, por acuerdo de la Junta Directiva del ICT, consulta a la Procuraduría General:


"1-. Si los aprobados (sic) antes del 3 de abril de 1992 tiene (sic) o no el derecho a gozar de los beneficios fiscales estipulados en la Ley 4812.


2-. En qué condición quedan aquellas personas que presentaron documentación completa antes del 3 de abril de 1992, pero que no fueron aprobados por Junta Directiva sino hasta después de esa fecha (03-4-92)".


La consulta pretende determinar si el régimen jurídico aplicable a los pensionados-rentistas fue modificado por la entrada en vigencia de la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes (N. 7293 de 31 de marzo de 1992).


De previo a rendir el informe correspondiente, es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, las consultas deben ser formuladas por el jerarca de la Administración de que se trate; en el caso del ICT por el Presidente Ejecutivo de la Institución. No corresponde a la Dirección Jurídica el solicitar el criterio de la Procuraduría, aun cuando sea por acuerdo del jerarca. Lo anterior constituye una disposición legal tendiente a mantener la buena administración, por una parte, y la necesaria independencia de criterio del asesor legal, por otra parte.


A-. CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL


En criterio de esa Asesoría, las personas que se encuentren en algunas de las situaciones indicadas tienen derecho a gozar de los beneficios fiscales a que hace referencia la Ley Nº 4812 de 28 de julio de 1971 y sus reformas, independientemente de lo dispuesto en la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992. Se señala al respecto que esta ley derogó los beneficios fiscales que otorgaba la condición migratoria de residente rentista o residente pensionado. No obstante lo cual, en virtud del principio de irretroactividad de las normas y del respeto a los derechos adquiridos, las "reglas jurídicas, legales y reglamentarias, que en su momento constituyeron el ordenamiento jurídico específico bajo el cual se peticionó por el administrado y se otorgó por la Administración Pública el correspondiente acto administrativo, continúen rigiendo las consecuencias o efectos que se desprendan de ese acto administrativo".


Por lo que, en su criterio, la Administración no puede negar las consecuencias jurídicas de lo acordado aunque la ley fuera modificada o derogada. Las personas físicas que obtuvieron de la Junta Directiva una condición migratoria, según las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en ese momento, cuentan en su haber con una situación jurídica consolidada constante tanto en el acto administrativo aprobatorio como en los restantes documentos que se suscriben para enviarse al Consejo Nacional de Migración y al Ministerio de Hacienda. Se afirma que los beneficios fiscales optables por el solicitante constituyen derechos que se han integrado a su patrimonio, pues únicamente requieren su materialización mediante gestiones específicas para concretar el beneficio.


En relación con las solicitudes pendientes de ser resueltas, concluye esa Asesoría que la situación jurídica correspondiente debe configurarse conforme lo dispuesto por las normas jurídicas vigente al momento de la presentación de la solicitud.


B-. LA VIGENCIA DE LOS BENEFICIOS FISCALES


De la interpretación de los artículos 1º y 2º de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, puede concluirse que esta ley deroga expresamente los beneficios fiscales contenidos en la Ley N. 4812 antes mencionada. El principio es, en efecto, la derogatoria de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, establecidas legalmente, de forma que sólo permanezcan vigentes aquéllas expresamente previstas en la nueva ley. Y como bien se señala en la consulta, los beneficios fiscales de la Ley N. 4812 no fueron siquiera contemplados o mencionados por el legislador. Puede, entonces, concluirse que a partir de la vigencia de la Ley N. 7293 el acto que otorga la condición de residente-rentista o residente-pensionado no puede conceder exenciones tributarias.


En virtud de los principios que rigen la aplicación de las normas en el tiempo, toda ley tiene la pretensión de regular los hechos que surjan durante la vigencia, así como los efectos en curso de ejecución, no producidos, de las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de leyes anteriores. En ese sentido, el pretender aplicar la ley anterior a hechos posteriores a su derogación, implicaría el incurir en una ultraactividad de ésta, anulando la aplicación inmediata de la nueva ley a los hechos producidos a partir de su vigencia.


Lo anterior es también válido en materia tributaria. El acaecimiento del hecho generador de un tributo determina la aplicación de la ley tributaria. Es por ello que la ley que modifica o suprime una exención, no tiene la posibilidad de afectar los hechos imponibles ya concluidos pero sí de regular los que se produzcan luego de su entrada en vigor. Estos hechos marcan el nacimiento de la exención y en caso de que se les elimine el carácter exonerador, producirán los efectos que la nueva ley les señale, normalmente la imposición tributaria. Bajo esos supuestos, no se está ante un fenómeno de retroactividad de la ley, sino de aplicación de los principios generales que alterarían sí se pretendiera o produjera el mantenimiento del régimen anterior de la exención, produciéndose, como se indicó, una situaicón de ultraactividad.


Al respecto, permitásenos la siguiente cita:


"Una tercera posibilidad (respecto de la relación: exención-ley derogatoria), en fin, reside en que la ley nueva entre en vigor antes de haberse verificado el hecho exento. Es indiscutible que si así ocurre no hay asomo alguno de irretroactividad. La ley nueva, aplicable a los hechos futuros, estará ya vigente en el momento en que se realice -o se hubiere realizado, si es que ha sido suprimido- el hecho exento. Por tanto, las consecuencias derivadas de éste –la exención- así como sus elementos estructurales y requisitos en general pertenecen al dominio de la ley nueva, ley en vigor en el momento de verificarse". C, LOZANO SERRANO: Exenciones tributarias y derechos adquiridos. Editorial Tecnos, Madrid, 1988, p. 80.


B-. PERMANENCIA DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO


La situación jurídica de exención no puede entenderse devengada de una vez al realizarse el hecho legitimador y por el conjunto de años a que se extiende, o indefinidamente como pudiera pretenderse en el caso en examen, ya que es el acaecimiento del hecho imponible el que da lugar al hecho exento. Todo lo cual permite cuestionar si el derecho a la exención continúa formando parte del régimen jurídico aplicable a quienes obtuvieron su condición de residentes-rentistas o pensionados-rentistas antes del 3 de abril de 1992.


Estas personas son destinatarias de un acto administrativo que concretiza el régimen jurídico de orden legal y reglamentario; un acto que configura, entonces, una situación jurídica concreta. La vigencia de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones se produce hacia el futuro, sin afectar la situaicón definida por el acto administrativo de otorgamiento de la condición migratoria y cuya eficacia es anterior a la vigencia de la Ley Reguladora. Si ese acto administrativo otorga al rentista o pensionado exenciones tributarias por un período determinado, constituye un acto concreto creador de derechos. Estos efectos son intangibles excepto en los casos en que el ordenamiento faculta el ejercicio de las potestades de anulación y de revocación.


El principio de intangibilidad de los actos concretos creadores de derechos constituye, así, un obstáculo a la aplicación inmedaita de la norma nueva a las situaciones en curso.


En aplicación de lo anterior, si el otorgamiento de la condición de rentista o de pensionado atribuye el derecho de ejercer una exención tributaria con carácter continuo, debe considerarse que la Ley Reguladora de todas las exenciones no surte sus efectos normales respecto de esa concreta exoneración.


C-. LOS "SOLICITANTES" DEL ESTATUTO NO SON TITULARES DE UNA SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA O DERECHO ADQUIRIDO A LA EXENCION.


Respecto de quienes no son titulares de una situación jurídica subjetiva, debe estarse al presupuesto de hecho sobre el que incide la norma derogatoria. La realización del hecho imponible o en su caso exento, constituye un hecho futuro o posterior a su entrada en vigor y sujeto a la ley vigente en el momento en que se produzca, es decir, la ley nueva.


La pretensión de que quienes presentaron su solicitud antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 disfruten de exoneraciones fiscales, la funda el ICT en la teoría de los "derechos adquiridos". Lo que significaría que de acuerdo con el régimen jurídico vigente antes del 3 de abril de 1992, el solicitante tenía un derecho adquirido a las exenciones por el solo hecho de presentar la documentación correspondiente. Empero, es preciso recordar que la condición de rentista o de pensionado es el fundamento de los beneficios fiscales.


Que esa condición no se adquiere por la presentación de los documentos, sino por el acto del ICT que otorga el estatuto correspondiente. El reglamento a la ley clarifica ese aspecto:


"Art. 13: El ICT es el único organismo encargado de calificar y aprobar el derecho de acogerse a la condición de residentes aquí reglamentada. Una vez firme el acuerdo que aprueba la condición de residente, se adquiere el derecho a las exenciones que la ley establece, previo cumplimiento de las demás disposiciones legales y administrativas que se emitan sobre la materia". (el subrayado no es del original).


Disposición que reafirma que es el acto de aprobación del estatuto, el que produce el derecho a las exenciones y la presentación de la solicitud. Resulta claro, además, que el otorgamiento de estos estatutos no es mecánico; es decir, la autoridad administrativa debe comprobar que se ha cumplido con los requisitos establecidos legalmente y que el solicitante es acreedor a que el Estado costarricense le otorgue una condición jurídica especial, derogatoria del régimen aplicable al resto de los extranjeros que ingresan y permanecen en el país. Si la sola presentación de los documentos correspondientes originare el derecho a la condición señalada, eso significaría que cualquier persona que las reúna puede considerarse rentista o pensionado y exigir su permanencia en el país y la internación de mercancías y de menaje de casa sin pago de tributo alguno, sin que la Administración pueda apreciar la conveniencia de otorgar esa condición y si concurren las condiciones para que operen las normas sobre exención.


En cuanto a los supuestos derechos adquiridos como límite de aplicación de la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones, cabe recordar que el derecho adquirido es aquél que ha ingresado definitivamente en el patrimonio de su titular. Permítasenos, al efecto, la siguiente transcripción:


"...puede sostenerse sin incurrir en exageraciones que el principio de respeto a los derechos adquiridos no es, como generalmente se ha entendido, una defensa frente a la retroactividad de las normas, sino que en materia de exenciones -como en otas- dicho principio se resuelve en unos casos en el mismo principio de irretroactividad, y en otros, en cambio, supone rechazar la aplicación de la ley no a hechos que la han antecedido, sino a hechos producidos durante su período de vigencia, posteriores a su entrada en vigor. Se provoca, en suma, una invasión por la ley vieja del dominio de la nueva, esto es, un pristino fenómeno de ultraactividad". C. LOZANO SERRANO: Loc. cit., p. 84-85.


Situación que se presenta con quienes no eran titulares de la condición de rentistas o pensionados al momento de la entrada en vigencia de la Ley Reguladora de las Exenciones. Tómese en cuenta, además, que tanto la situación legitimante de un tratamiento especial como el hecho generador que determina la aplicación de la ley acaecen, en el caso que nos ocupa, una vez derogados tácitamente las disposiciones sobre exención contenidas en la Ley N. 4812 de repetida cita. En igual sentido, cabe recordar que nadie puede pretender un derecho a que el ordenamiento no se modifique o que modificado, continúe aplicándose a hechos que no sucedieron durante su vigencia. Por lo que debe concluirse en la aplicación inmediata de la ley tributaria a los hechos imponibles.


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General que:


1-. Los extranjeros que ostenten al 3 de abril de 1992 la condición e residentes-rentistas o residentes-pensionados tienen derecho a gozar de los beneficios fiscales establecidos por la Ley N. 4812 de 28 de julio de 1971 y sus reformas.


2-. El acto administrativo que concede alguna de las condiciones antes referidas aplica el régimen previsto legalmente a los extranjeros en cuestión. Por lo que la inexistencia de ese acto al 3 de abril de 1992 determina la imposibilidad de otorgar los beneficios previstos originalmente en la Ley N. 4812 de 28 de julio de 1971 y sus reformas.


3-. Consecuentemente, puesto que a partir de la vigencia de la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones, el régimen de residente-rentista y de residente-pensionado no contiene beneficios fiscales, el Instituto Costarricense de Turismo resulta incompetente para acordar el disfrute de los beneficios fiscales ahora derogados.


De Ud. muy atentamente,


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


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