C -128-92

17 de agosto de 1992

Señor

Gilberto Muñoz Araya

Secretario

Junta de Educación de San José

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº 349-92 de fecha 29 de julio de 1992, mediante el cual solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General de la República con respecto a si las Juntas de Educación mantienen los beneficios exonerativos que le habían sido otorgados con anterioridad a la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones.

I- PROBLEMA PLANTEADO

El problema que se plantea, es determinar si de conformidad con el Código de Educación, Ley Fundamental de Educación y Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, las Juntas de Educación pueden considerarse -por los fines que persigue- incluidas dentro de los casos de excepción contenidos en el inciso 1) del artículo 2º de la Ley 7293 del 31 de marzo de 1992.

II- MARCO JURIDICO DE REFERENCIA

A. Ley 7293 del 31 de marzo de 1992:

Mediante el artículo 1º de la Ley 7293 fueron derogados todos aquellos regímenes exonerativos que excluían de la relación jurídica tributaria tanto a sujetos como a objetos, impidiendo su nacimiento por no serles atribuibles los supuestos fácticos del hecho imponible por disposición expresa del legislador. Sin embargo, la intención del legislador al introducir casos de excepción en el artículo 2º de la Ley y específicamente en el inciso 1), fue mantener los regímenes exonerativos otorgados con anterioridad en función de los fines que persiguen los beneficiarios de dichos regímenes. Al efecto dispone el artículo

2º:

"Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que:

...

1) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales."

B- Decreto Ejecutivo Nº. 7 de 26 de febrero de 1944 (CODIGO DE EDUCACION) (*NOTA SLV).

Mediante el Decreto Ejecutivo Nº. 7 se instauran las Juntas de Educación con funciones contraloras sobre las escuelas ubicadas en cada distrito escolar, nombradas por la municipalidad correspondiente y con plena personalidad jurídica para contratar y comparecer ante los Tribunales de Justicia. Al respecto dispone el artículo 9:

"Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito, funciones inspectivas sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. (...)" El subrayado no es del texto.

En cuanto refiere al nombramiento de las Juntas, el artículo 33 en lo que interesa establece:

"(...), el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de la Escuela. La Municipalidad deberá hacer el nombramiento..." El subrayado no es del texto.

Debe advertirse, que el Reglamento a la Ley Fundamental de Educación (Decreto Ejecutivo Nº 17763-E de 3 de setiembre de 1987) en su artículo 13 contiene igual disposición en cuanto al nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación.

C- Ley Nº 2160 de 25 de octubre de 1957, adicionada por Ley 2298 de 22 de noviembre de 1958 (LEY FUNDAMENTAL DE EDUCACION)

El artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación resume los preceptos contenidos en los artículos 9 y 33 del Código de Educación, veamos:

"En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del Cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán con el Personal Docente de la respectiva escuela."

Por su parte, el artículo 42 de la Ley Fundamental, define las Juntas de Educación desde tres perspectivas diferentes, y el artículo 45 la sujeta a la política educativa nacional. Al respecto dispone dichos artículos:

"Artículo 42: Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones municipales. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela." (El subrayado no es del texto)

Igual disposición contiene el artículo 1º del Reglamento a la Ley Fundamental.

"Artículo 45: La distribución e inversión de los dineros correspondientes a las Juntas de Educación... se hará de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental de Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos." (El subrayado no es del texto)

III- ANALISIS DE FONDO

Del análisis de las normas transcritas resulta difícil determinar la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación. Si bien el artículo 42 de la Ley Fundamental de Educación las define desde tres perspectivas distintas, a saber como delegaciones municipales, como organismos auxiliares de la administración, y como agencias para asegurar la integración de la comunidad a la escuela, para tal definición se consideraron aspectos puramente formales, como el nombramiento de los miembros de las Juntas por parte de la Municipalidad, lo que en sí le viene a dar el carácter de delegación municipal y consecuentemente a servir como enlace entre comunidad y escuela; o bien su función inspectiva sobre los circuitos escolares, lo que le viene a dar su carácter de auxiliar de la administración. Sin embargo, si nos atenemos a la verdadera función de las Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera:

Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia. Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela.

Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación.         

Debe advertirse también, que esta subordinación de las Juntas de Educación al Ministerio del ramo, no se da sólo en cuanto al sistema educativo, sino también en cuanto a su administración, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación a través de la Dirección Regional de Enseñanza la aprobación del presupuesto de ingresos y egresos de las Juntas, ello por cuanto a la luz de los artículos 44 y 45 del Reglamento a la Ley Fundamental de Educación los gastos e inversiones de las Juntas de Educación deben estar estrechamente vinculados con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense, de suerte, que al estar los bienes y recursos de las Juntas afectos al servicio educativo nacional, deben someterse al control de la Auditoría Interna de las Juntas, creada para tal efecto como una dependencia del Ministerio de Educación Pública.

IV.- CONCLUSIONES

A- Por todo lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que con fundamento en el Código de Educación y Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, las Juntas de Educación por su funcionamiento, regulación y fines que persigue, constituyen órganos de la Administración Pública subordinados al Ministerio de Educación Pública a cuyo cargo se encuentra la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y de la cultura.

B- Que las Juntas de Educación mantienen vigentes las exenciones otorgadas con anterioridad a la promulgación de la Ley 7293 del 31 de marzo de 1992 en virtud de lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 2º de dicha ley, por cuanto se desprende de dicho inciso que la intención del legislador fue mantener vigentes los regímenes exonerativos otorgados al Estado y demás entes que constituyen la Administración Pública en función de los fines que persigue; y tal como se ha expuesto, las Juntas de Educación funcionan bajo la órbita del Ministerio de Educación Pública, lo que les da el carácter de organismos subordinados a dicho Ministerio.

Debe advertirse, que de conformidad con el artículo 50 de la Ley 7293 que modificó el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los beneficios exonerativos no se extienden a los tributos establecidos con posterioridad a la ley que los creó.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR

JLMS/fmc.e

(*NOTA SLV) En el Sistema aparece relacionado con la Ley 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación).