Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 041 del 27/01/1984
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 041
 
  Dictamen : 041 del 27/01/1984   

C-041-84


 


San José, 27 de enero de 1984.


 


Señor


Luis F. Castro Jiménez


Gerente de Administración y


Mercadeo de Ferrocarriles de Costa Rica S.A.


Apartado N° 1 F.E. al P. Zona 3


San José


 


Estimado señor:


 


Con  la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su Oficio N° 0065 del 16 de enero en curso, en el cual hace una serie de consideraciones en cuanto al marco jurídico de Fecosa, concluyendo su estimable consulta con la formulación de las siguientes preguntas:


 


a)             Es Fecosa una subsidiaria de Codesa para todos los efectos que se derivan de esas situación


b)            Son vinculantes y de acatamiento obligatorio para Fecosa las directrices de la Autoridad Presupuestaria?


c)             La Comisión General de Ferrocarriles puede dictar instrucciones o Fecosa sobre materia técnica o administrativa de su gestión o, en su caso improbar o modificar decisiones suyas dadas en su carácter de interventora? Y


d)            Fecosa es una entidad de derecho público o privado. La cubren las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública o no?


 


Para una mayor inteligencia en cuanto a las interrogantes que nos han sido formuladas, pasaremos a darle respuesta en el mismo orden en que las mismas han sido consignadas.


 


a)      Como se indica en la consulta, y al tenor del Reglamento Operativo para las Compañías Subsidiarias de Codesa (aprobado en Sesión N° 582/83. Artículo N° 8 del 16 de enero de 1983), Fecosa es una empresa subsidiaria de la Corporación Costarricense de Desarrollo, al darse la circunstancia de que ésta tiene más de cincuenta por ciento del capital social de Fecosa (99% de capital).


 


Así las cosas, Ferrocarriles de Costa Rica S.A., en su condición de tal, está sujeta a las disposiciones que sobre el particular se estatuyen en el Reglamento a que antes se hizo referencia, y a las políticas que, en materia de subsidiaria dicta Codesa.


 


Además, y esto lo agregamos nosotros, como empresa pública Fecosa está sujeta a las leyes y reglamentos que para ese tipo de Instituciones se promulgan dentro de nuestro ordenamiento jurídico.


 


 


b)      Como es de su estimable conocimiento, con la promulgación de la Ley N° 6821 de 19 de octubre de 1982 se creo “La autoridad Presupuestaria”, comisión ésta que tiene las siguientes funciones: a) la formulación de directrices relativas a la política presupuestaria del Sector Público, incluso en lo que atañe a aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios b) la vigilancia en la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno; y c) Controlar la eficiencia en la ejecución de los presupuestos de las Instalaciones del Sector Público. (artículo 1° de la Ley N° 6821 de 19 de octubre de 1982).


 


 


Y, por su parte el artículo 2° de la referida ley, hace una clasificación institucional del Sector Público, a los afectos de la correcta aplicación de las normativas que en ella se estatuyen con la finalidad de regular, eficientemente, el campo de aplicación y facultades otorgadas por el legislador a la Comisión que configura la Autoridad Presupuestaria.


 


En efecto, al Sector Público se le clasifica institucionalmente entres sectores que se denominan: Sector Financiero Bancario: Sector Financiero no Bancario y Sector no financiero.


 


Pues bien, dentro del Sector no Financiero se incluye “los organismos e instituciones descentralizadas y las empresas estatales e instituciones de esa naturaleza, como Ferrocarriles de Costa Rica S.A. (Fecosa) y demás instrucciones que se crearen en el futuro. (Artículo 2° inciso c de la supracitada ley).


 


Quiere ello decir, que las instituciones del Sector Público incluidas dentro del campo de acción de la Autoridad Presupuestaria, deben acatar las directrices dadas por ésta en el ampo de sus atribuciones, sea “en todo lo tocante a la política presupuestaria incluyendo, clara está, le referente a régimen salarial y crediticio, éste último en materia de financiamiento externo, con excepción a lo tocante a la política monetaria y crediticia de las Instituciones del Sector Público Financiero Bancario”.


 


Así las cosas, Fecosa está obligada como entidad pública integrante del Sector no Financiero a acatar las directrices dadas por la Autoridad Presupuestaria, y a cumplir con las normativas que le sean aplicables, en su condición de tal, dentro del contexto de la Ley N° 6821 de 19 de octubre de 1982.


 


 


c)      Mediante Decreto Ejecutivo N° 6686 MOP de 12 de enero de 1977, publicado en el Alcance N° 6 de la Gaceta N° 8 del 13 de enero de 1977, se declararon intervenidos temporalmente las empresas ferroviarias nacionales (ferrocarril al Pacífico y Ferrocarril Nacional al Atlántico). Y, en ese mismo Decreto Ejecutivo, se dispuso que: “mientras dure la intervención… el Gobierno y Administración de ambos ferrocarriles lo asumirá Ferrocarriles de Costa Rica S.A. entidad que tendrá a cargo la Intervención General de los Ferrocarriles del Estado con amplios poderes”.


 


“Ferrocarriles de Costa Rica S.A. actuará a través de un representante nombrado por dicha empresa con el carácter de Interventor General, con amplias facultades para desempeñar su cometido”.


 


Acorde con lo anterior, “Las actuales Gerencias y Juntas o Consejos Directivos de las Instituciones intervenidas continuarán funcionando normalmente conforme a sus facultades y procedimientos administrativos usuales, en todo los aspectos que no se refieren concretamente a la actividad ferrocarrilera. En cuanto a ésta, cualquier actividad de las Gerencias estará sometida directamente a las órdenes y decisiones del Interventor General”.


 


Mientras dura la intervención, las referidas Juntas o Consejos quedan temporalmente y mientras dure la intervención, relevadas de la administración de las respectivas empresas ferrocarriles, debiendo, sin embargo, cooperar en todo lo que sea necesario con las disposiciones de la interventora General, a fin de lograr los propósitos de bien nacional que se persiguen mediante el presente decreto (Artículo 2° y 3° del Derecho Ejecutivo N° 6886 MOPT).


 


Por otra parte, mediante el Decreto Ejecutivo N° 14846-T de 16 de setiembre de 1983, publicado en la Gaceta del 29 de ese mismo mes y año, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes por medio de la Dirección de Ferrocarriles “ejercerá por el plazo de un año a partir de la publicación del presente decreto”, un control inmediato y directo sobre la gestión de la intervención que tiene a su cargo Ferrocarriles de Costa Rica S.A. (Artículo 1° del supracitado Decreto Ejecutivo).


 


Y, de conformidad con el artículo 2° del Decreto Ejecutivo en cuestión “se mantiene la interventoría operativa a cargo del Ferrocarriles de Costa Rica S. A: quien desarrollará las funciones de acuerdo con el decreto de intervención N° 6686 MOPT de 13 de enero de 1977 … gestión de carácter temporal que concluirá cuando se alcancen los objetivos que le dieron origen”.


 


Cabe indicar, a su vez, que la Dirección de Ferrocarriles fue creada mediante Decreto Ejecutivo N° 13069 de 29 de octubre de 1981, como dependencia de la División de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


En el artículo 4° de dicho Decreto Ejecutivo, se le dan a la referida Dirección una serie de facultades y atribuciones, directas e indirectas, en materia de ferrocarriles, las cuales, a nuestro juicio, deben entenderse en el tanto y en el cuanto existan operando normalmente los ferrocarriles.


 


Sin embargo, y para el caso que ahora nos ocupa, en el inciso t) del artículo 4 en cuestión se dispone que, en caso de intervención de un ferrocarril se le dará una “participación en representación” al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


En efecto, dispone el inciso t) del artículo 4 que:


 


“Artículo 4°.- Son atribuciones y funciones de la Dirección General de Ferrocarriles:


……


t) Participar en representación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en todo lo concerniente a la intervención temporal de un ferrocarril por razones de emergencia nacional, huelga o paro, o por cualquiera otros motivos de caducidad señalados en el artículo 21 de la Ley General de Ferrocarriles, cuando se trate de concesiones; dicha intervención deberá ser acordada por el Poder Ejecutivo”:


 


Ahora bien, de conformidad con el texto de su consulta se infiere que podría presentarse una dualidad de mano en la toma de decisiones y políticas en todo lo relativo a la actividad ferrocarrilera, así como en los fines y metas que inspiraron la intervención de los ferrocarriles nacionales.


 


            Sin embargo, a nuestro juicio, ello no es así por las siguientes razones:


 


1)      El artículo 2° del Decreto Ejecutivo N° 14846 T, a que antes se hizo referencia, indica en forma expresa que se mantiene la interventora a cargo de Fecosa, quien llevará a cabo sus funciones de acuerdo con las facultades que se le dieron en el Decreto Ejecutivo de Intervención N° 6686 MOPT de 13 de enero de 1977:


2)      En consecuencia, Fecosa sigue gozando de plenos poderes en su carácter de Intervención General de los Ferrocarriles del Estado, función que ejercerá a través de su representantes quien ostenta el cargo de “Interventor General”; siendo los plenos poderes, obviamente, en relación con Tida la problemática de la actividad ferrocarrilera (Artículo 3° y 5° del supracitado Decreto Ejecutivo);


3)      El control que llevará a cabo, en forma inmediata y directa sobre la gestión de interventoría el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio de la Dirección General de Ferrocarriles, como órgano de la Administración Central regente de la materia ferroviaria, debe entenderse como una labor de inspección, de fiscalización y de intervención coadyuvante o de cooperación para el lograr maximizar la eficiente en las funciones encomendadas a Fecosa, las cuales se detallan en el artículo 5° del Decreto Ejecutivo N° 6686 MOPT, de repetida cita.


4)      Para lograr los fines encomendados a Fecosa en su función interventora, ésta podrá contar con participación, cooperación, asesoría técnica e incluso con recursos (humanos y financieros) que le brindará la Dirección General de Ferrocarriles.


5)      La Dirección General de Ferrocarriles no viene a sustituir a Fecosa como entidad interventora general, sino que viene a coadyuvar, mediante una acción más directa de parte del Estado, en el cumplimiento de los fines y metas que inspiraron la intervención de los ferrocarriles nacionales, intervención ésta que, por demás está decirlo, constituye el ejercicio de potestades estatales que le son propias en materia de un servicio público.


6)      La Dirección General de Ferrocarriles no es un órgano no es un órgano superior jerárquico de Fecosa, de allí que no tiene facultades para darle órdenes en lo que se refiere propiamente a sus funciones de Interventora General. Por las mismas razones, no puede desaprobar las gestiones que, dentro del marco de sus atribuciones, lleva a cabo Fecosa.


 


De conformidad con lo anteriormente expuesto, debe concluirse que la Comisión General de Ferrocarriles puede asesorar, e incluso recomendar medidas en materias técnicas o administrativas, a Fecosa en el cumplimiento de su gestión. Sin embargo, no tiene capacidad para improbar o modificar decisiones suyas dadas en su carácter de Interventora General, toda vez que, para esos aspectos, Fecosa cuenta con plenos poderes.


 


e)      De previo a dar respuesta a su pregunta, diremos que la temática relativa a las entidades de derecho público y de derecho privado ha sido objeto de grandes controversias dentro de la doctrina del Derecho Administrativo, e incluso en estrados judiciales.


 


Históricamente puede apreciarse como el Estado, cada vez en mayor grado, ha incursionado en las actividades comerciales, en algunos casos creando entidades cuyo objetivo principal y exclusivo es el desarrollo de una actividad comercial y/o industrial; en otros adquiriendo la totalidad o mayoría de acciones de algunas sociedades anónimas.


 


La problemática que ahora nos ocupa, no sólo ha sido cuestionada por la doctrina europea (Francia, Italia, España), sino también ha sido objeto de análisis de autores latinoamericanos.


 


Por ejemplo Enrique Sayaguez Lazo manifiesta en el Tomo I de su tratado de Derecho Administrativo, pág 175 y sgts, que la distinción entre personas públicas y privadas no se puede hacer en consideración a su calidad estatal o no estatal, sino en razón del régimen jurídico en que se mueven: si se regulan por el derecho público en todo en parte, deberá de considerárseles como personas públicas, si exclusivamente por el derecho privado, serán personas privadas. Concluye en que para determinar la naturaleza de una entidad debemos estar en primer lugar a la voluntad del legislador, y que solo cuando no se resuelva por la ley es que deberá examinarse el conjunto de disposiciones relativas a su origen, organización y funcionamiento de la entidad, especialmente las normas que establecen los fines que persiguen, la existencia de potestades o privilegios típicos del derecho público y la naturaleza contralora a que se encuentre sometida.


 


Por su parte, Fernando Garrido Falla en su tratado de Derecho Administrativo considera que el criterio fundamental para considerar a una persona jurídica como de Derecho Público es “… su encuadramiento en la organización estatal” y manifiesta “… Por otra parte, aún admitiendo la existencia de casos dudosos no es imposible determinar cuándo un ente y organismo está encuadrado en la organización administrativa estatal… Bastará el examen de la naturaleza de las relaciones o vínculos que le ligan a la Administración Pública de que se trate: si éstos son de naturaleza jerárquica o de los que la doctrina conoce con el nombre de tutela, estamos en presencia de un ente encuadrado en la organización estatal”. (Op. Cit/pag 331).


 


Ahora bien, la jurisprudencia de nuestros tribunales de justicia se ha inclinado en reconocer que las empresas estatales, versión costarricense como Codesa, son entes públicos descentralizados cuyo capital constituye en la especie “fondos públicos”, además de que el fin que persiguen lo es también público.


Y, finalmente, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico la Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos; y en cuanto a las empresas públicas o estatales, no obstante que su actividad se regula por el derecho privado, su organización está sujeta a normas de Derecho Público. (artículos 1°, 2° y 3° de la Ley General de la Administración Pública).


 


De conformidad con lo anteriormente expuesto, la respuesta que ahora nos ocupa lo es en sentido afirmativo. Ello por cuanto, a nuestro juicio, Fecosa es una entidad de derecho público y, por ende, sujeta en cuanto a su organización y control de sus recursos a la Ley General de Administración Pública, y demás normas que regulan y controlan los aspectos relativos a la administración y disposición de recursos públicos.


 


Atentamente,


 


Lic. Fernando Chinchilla Cooper


Procurador Civil


 


 


FCHC : apam