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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 090
 
  Dictamen : 090 del 24/04/1986   

C-090-86


24 de abril de 1986.


 


Dirección General de Presupuesto


            Se solicita el criterio de esta Procuraduría en lo que respecta al asidero legal que se puede ofrecer, para que ASBANA S.A. firme por primera vez una convención colectiva, el Decreto Ejecutivo Nº 111 de 13 de junio de 1985 (sic) que fuera promulgado con el fin de atender la emergencia producida por los vientos huracanados que afectaron las plantaciones bananeras el 11 de mayo del año próximo pasado.


            Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente:


 


I. LA SUSCRIPCION DE CONVENCIONES COLECTIVAS EN RELACION CON LOS ENTES COMERCIALES E INDUSTRIALES DEL ESTADO (EMPRESAS PÚBLICAS)


            En lo tocante a la posibilidad de que puedan suscribirse convenciones colectivas de parte de los entes comerciales e industriales del Estado (Empresas Públicas), clasificación dentro de la cual en forma precisa se debe ubicar a la Asociación Bananera Nacional S.A. (ASBANA, S.A.) esta Procuraduría ya se ha pronunciado con anterioridad. Así, en el año de 1983, en dictamen Nº 087-83, remitido al señor Sidney Brautigam Jiménez, Director General de Servicio Civil, se dijo:


"Resulta de rigor concluis, que el INVU al igual que los demás entes públicos, no puede celebrar una convención colectiva del trabajo con sus servidores, por no permitirlo el ordenamiento jurídico vigente.


De otra parte, conviene hacer notar que lo anterior no es de aplicación en punto a las relaciones de servicio de los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los cuales no se consideran servidores públicos y se rigen por lo dispuesto por el derecho laboral o mercantil, según los casos, todo a tenor de lo preceptuado por los artículos 111.-3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública".


            También, recientemente, en el dictamen C-218-85 del 17 de setiembre de 1985, en lo atinente, se estableció:


"En lo tocante a la opinión legal emitida por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es necesario indicar que las directrices dictadas por el señor Presidente de la República y aprobadas por el Consejo de Gobierno en el año de 1980, que se encaminaron a regular la celebración de convenciones colectivas de trabajo en el Sector Público, no son de aplicación en el caso sub-examine, toda vez que en éste nos encontramos en presencia de una empresa estatal, mientras que las limitaciones contenidas en las citadas directrices se formularon concretamente para el Estado y sus instituciones".


            Así las cosas, es claro que si bien las citadas directrices aprobadas por el Consejo de Gobierno se aplican al Estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones) y a la mayoría de los entes menores, es lo cierto, también, como ya lo ha establecido reiteradamente esta Procuraduría, que tales directrices no le son aplicables a los entes comerciales e industriales del Estado o empresas públicas.


 


II.- LIMITACIONES ACTUALES PARA LA SUSCRIPCION DE CONVENCIONES COLECTIVAS EN LAS EMPRESAS PÚBLICAS.


            Si de conformidad con lo dicho en el párrafo anterior, esta Procuraduría ha admitido que, por no estar cubiertas por las precitadas directrices, en la actualidad las empresas públicas pueden celebrar convenciones colectivas con sus servidores, a ello hay que agregar que tal posibilidad no se da en forma irrestricta, pues, tal y como lo estableció nuestra Corte Plena, en el laudo de 16 horas del 14 de junio de 1984, emitido en el juicio arbitral seguido entre el Poder Ejecutivo, el Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicato de Empleados de ese Banco (SEBANA), las convenciones que se realicen en forma posterior a la promulgación de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, Nº 6821 de 19 de octubre de 1982, deben sujetarse a las normas de esta ley y a los lineamientos que con base en ella formule este organismo.


            Tal criterio de nuestra Corte ha sido plenamente acogido por este Despacho, para el único reducto del sector público para el que ha admitido la posibilidad de suscribir convenciones colectivas, ha constituido precisamente por las empresas públicas.


            Así, ese criterio compartido por esta Procuraduría en lo que a tales empresas se refiere, se ha plasmado en los dictámenes C-218-85 del 17 de setiembre de 1985 y C-05-86 del 2 de enero del presente año, (este último relativo a prórrogas de convenciones) en los cuales se afirma que las convenciones colectivas que se celebren en las empresas públicas ,con posterioridad a la vigencia de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, y, por consiguiente, también las prórrogas de convenciones ya existentes, deben ajustarse y no violar en modo alguna dicha ley, los lineamientos de dicho organismo, ni las otras disposiciones legales y reglamentarias que regulan las actividades de dichas empresas y restringen el uso indiscriminado de sus fondos.


 


III.- DE LA SUSCRIPCION DE UNA CONVENCION COLECTIVA POR PARTE DE ASBANA S.A.


            Si bien son claros los pronunciamientos de esta Procuraduría en relación con la suscripción de convenciones colectivas por parte de las empresas públicas, tal y como ha quedado expuesto anteriormente, el caso que se nos consulta, relativo a ASBANA, es necesario analizarlo con más detenimiento, en virtud de la existencia del Decreto Ejecutivo al que usted hace referencia, que en realidad es el Nº 16305-P-MAG de 27 de mayo de 1985.


            En relación con tal decreto, hay que advertir primeramente, que este órgano frente a una consulta planteada por dicha empresa, se pronunció en el sentido de que el mismo se encuentra plenamente vigente. (Dictamen Nº C-277-85 de 19 de setiembre de 1985). Tal vigencia, además, fue ratificada por el Decreto Ejecutivo Nº 16858-MAG de seis de febrero del año en curso, en su artículo 14.


            De aquel instrumento normativo, de acuerdo con el planteamiento que se hace en su consulta, interesa analizar, fundamentalmente, el artículo 4º, que dice:


"Artículo 4º.-Durante la emergencia a que se refiere este Decreto ASBANA queda dispensada de las regulaciones de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público".


            Como puede notarse, con tal amplia disposición, ASBANA quedará fuera de los lineamientos y directrices de política presupuestaria, relativos a endeudamiento, inversión y salarios, así como de otras disposiciones de la referida Ley Nº 6821, y exenta de los obstáculos que, para superar la emergencia, se supone que presentaba la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.


            Ahora bien, en virtud de tal disposición, puede ASBANA suscribir convenciones colectivas irrestrictamente? Para responder al presente interrogante, se deben abarcar dos puntos fundamentales, el primero relativo a la forma en que se ha de interpretar la norma antes transcrita, y, el segundo, referente a la vigencia de la misma.


            Recordemos, en primer lugar, que la mayoría de las situaciones de urgencia que se presentan en nuestro país o que se han presentado, son atípicas. Ello porque las normas jurídicas no las contemplan con un grado suficiente de precisión como supuestos constitutivos de urgencia, así como tampoco contemplan el efecto o contenido que habrán de tener las medidas que se tomen; sino que dichas situaciones deben ser asumidas mediante un acto cuyo motivo está definido con gran imprecisión, y que puede consistir en el hecho puro y simple de una necesidad apremiante, previsto sin ulterior especificación ni cualidad, y en el cual el contenido del acto se deja en blanco para que la autoridad lo cubra y lo determine, caso por caso, dentro de una gama amplia de posibilidades.


            Así, en la urgencia y en la urgencia atípica, fundamentalmente, la autoridad administrativa actúa frente a casos no previstos, o por medios diversos de los previstos, cuando hay un estado de necesidad pública que exige la actuación rápida de la Administración. Esta necesidad pública, según la doctrina, justifica no sólo la actuación en ausencia de ley, sino también, contra la ley existente, con inobservancia de normas adjetivas (que regulan el sujeto, el procedimiento y la forma) y sustanciales (que regulan el motivo, el contenido y el fin) de la conducta administrativa. (ORTIZ ORTIZ, Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo, Publicación de la Facultad de Derecho U. de C.R., T.I., Tesis VI, p.20 mineografo.).


            En ese sentido, tanto nuestra Constitución Política, como la Ley Nacional de Emergencia, en realidad lo que contemplan es un tipo de urgencia atípica, pues, la establecen en forma muy genérica, y en muy pocos casos se prevén supuestos constitutivos de urgencia y medidas concretas a tomar.


            La urgencia que se plantea en el Derecho supra citado, no es otra que atípica, por las mismas características de dicho acto.


            Ahora bien, si las situaciones de urgencia, en general, se tienden a superar con una serie de medidas de carácter discrecional, ello sucede mayormente en la urgencia atípica. Así, la urgencia atípica conlleva una serie de medidas o normas que se toman discrecionalmente y que también en su contenido llevan ínsita una gran discrecionalidad para su ejecución.


            Participando esas normas de esa nota de la discrecionalidad, en el doble aspecto ya mencionado, difícilmente, en relación con ellas se puede practicar una forma de interpretación que tienda a restringirlas, si las mismas no dan base para ello.


            La norma de análisis, por su parte, ostenta el carácter de ser de urgencia, y siendo muy amplia, como en efecto lo es, sin que su letra dé lugar a restringirla en algún sentido, no se puede arribar a otra conclusión, de que el espíritu de su redactor no fue otro que el de abrir un gran espacio de discrecionalidad a ASBANA, atinente a lograr la superación del estado de urgencia.


            En la amplitud de esa norma no se aprecia ausencia, ni insuficiencia de disposición, ni indeterminación de las palabras, o complejidad en el entendimiento de la misma raíz de su literalidad, que nos permitan, mediante la hermenéutica, restringirla.


            A mayor abundamiento, en la interpretación de dicha regla, como ante cualquier otra norma jurídica, debemos atenernos a los principios generales de interpretación, como lo son los principios latinos que rezan: "Lex ubi voluit, dexit; ubit no luit, tacuit" (La ley cuando quiso habló; cuando no quiso calló) y "Ubi lex non distinguir, Nec non distinguiere debemus" (donde la ley no distingue, tampoco debemos distinguir nosotros).


            Asimismo, en relación con el punto, conveniente es citar el principio general de interpretación que afirma que "cuando la ley está concebida claramente, hay que estar a su letra y no desnaturalizarla pretextando penetrar su espíritu", con base en el cual tampoco vemos posibilidad de restringir el ámbito de aplicación de la tan amplia norma de examen.


            Puntualizando lo anterior, de acuerdo con el contenido que encierra la literalidad de la norma, sí cabe la posibilidad de que se suscriba una convención colectiva en ASBANA; pero, queda por verse cuáles serán las vicisitudes de tal opción, frente al argumento que se esboza en la consulta, referente a la vigencia temporal de la precitada disposición.


            Al respecto debe considerarse que, en cuanto a su vigencia, los decretos de urgencia, en realidad no se diferencian, en modo alguno, de las también normas temporales de otra naturaleza que nacen con un plazo predeterminado de duración.


            Estas últimas normas nacen a la vida jurídica, producen sus efectos, y, un día, al cumplirse el plazo por el cual fueron emitidas, pierden su vigencia. Por su parte, los decretos de urgencia, llamados en nuestra legislación "de emergencia", son creados también con un carácter temporal, pues contienen una normativa excepcional, que incluso llega a contraponerse a la legislación ordinaria, y cuando se supone superada la emergencia, el Poder Ejecutivo debe cesarlos formalmente mediante la respectiva derogación (artículo 3º de la Ley Nacional de Emergencia, Nº 4374 de 14 de agosto de 1969 y sus reformas).


            Ahora bien, el hecho de que ambos tipos de normas pierdan vigencia, no quiere decir que lo actuado bajo sus prescripciones posteriormente debe reputarse como inválido o ineficaz, o que cesa frente a una legislación preexistente, ante la cual dichas normas en algún modo se contraponían, toda vez que dispusieron en forma diferente a ellas, y de este modo excluyeron de su aplicación, ciertos actos o situaciones jurídicas.


            El conflicto en el tiempo que se puede suscitar entre las normas temporales y las normas de mayor permanencia, preexistentes, no hay otro modo de asumirlo, más que aplicándo los principios relativos a las relaciones entre normas nuevas y antiguas. De dichos principios se desprende que la norma preexistente que entra a regir nuevamente frente a la cesación de la temporal, debe reputarse como una norma nueva, para el ámbito en que dejó de aplicarse, por cuanto, si bien es cierto que prevalece para la posteridad sobre la temporal, es también certero que no puede aplicarse al tiempo anterior en que se aplicó esta última, es decir, no afecta retroactivamente las situaciones creadas por la disposición temporal.


            En esta forma, los efectos jurídicos causados con la norma temporal, las situaciones y actos jurídicos acaecidos y realizados a la luz de la misma, jamás podrán ser eliminados por la norma preexistente que entra a regir nuevamente.


            Lo anterior es especialmente claro en lo relativo a las normas de urgencia, pues éstas, como se dijo, temporales y excepcionales como lo son, muchas veces se contraponen a normas preexistentes y vigentes, y a raíz de las mismas surgen situaciones que lógicamente, también llegan a consolidarse en forma diversa de lo dispuesto por aquella legislación preexistente.


            Consolidadas tales situaciones, una vez que entran a regir nuevamente las normas preexistentes, si se negara validez a esos hechos causados a la luz de la normativa temporal cesada, no se estaría haciendo otra cosa que, negando toda la vigencia pasada de esta última, y, desde este punto de vista, se podría deshacer todo lo actuado a su amparo, lo cual contravendría los principios lógico-jurídicos.


            Los decretos de urgencia, por otra parte, tienden a restablecer la normalidad de las situaciones y a que tal normalidad perdure en el tiempo, frente a lo cual, la nueva aplicación de las normas preexistentes no puede borrar lo actuado, porque entonces se desnaturalizaría el sentido de las normas de urgencia.


            En el caso que nos ocupa, referente a las cláusulas de una convención colectiva, pactadas a la luz de una norma de urgencia de contenido muy amplio, que establece en forma genérica la exclusión de ASBANA de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, es necesario establecer que la realización de tal acto colectivo, frente al conflicto que se podría suscitar entre norma temporal y norma preexistente, ya mencionado, viene a tener dos momentos o aspectos dignos de análisis.


            El primer aspecto es el acto de formación -en el cual incluimos lo relativo a la suscripción, depósito y homologación- que según se asume en su consulta se realizaría, lógicamente, estando vigentes las normas de urgencia.


            El segundo aspecto estaría constituido por los efectos posteriores de las cláusulas suscritas que, si bien pueden darse estando vigentes tales normas temporales, podría presentarse el caso de que tales efectos, de acuerdo con el plazo de vigencia de la convención, se proyectaren para un tiempo posterior a la cesación de las normas temporales y, entonces, pudiera sobrevenir el hecho de que en ese momento aparezcan como situaciones contrarias a las normas preexistentes puestas nuevamente en vigencia, lo cual sucedería en este caso frente a las normas de las supra-citadas leyes.


            En cuanto al primer aspecto hay que aseverar que en el momento en que entre a regir nuevamente la norma preexistente, ésta no puede aplicarse a hechos pasados y consumados al tenor de otras normas, no obstante que estas últimas hayan tenido una vigencia temporal. Lo contrario sería desconocer la eficacia de la norma anterior y de los hechos ya verificados a la luz de tal norma. Así, en el asunto de estudio, el acto de formación de una convención colectiva y los efectos causados por este acto bajo la vigencia de una norma temporal, no pueden ser eliminados al aplicarse nuevamente las normas preexistentes, que sí se seguirán aplicando para la posterioridad al ámbito jurídico que había sido excluido de ellas.


            El segundo aspecto encuentra solución en la doctrina de los hechos pasados (falta pretérita) de acuerdo con la cual, a las consecuencias de los hechos pasados y consumados a la luz de normas ya eliminadas, se les debe aplicar la norma nueva, en nuestro caso norma preexistente, que entre a regir nuevamente, siempre que dichas consecuencias o efectos puedan ser considerados en sí mismos y se pueda prescindir de la valoración del hecho consumado; o sea, siempre que no se haga necesario asumir el hecho consumado como presupuesto de tales efectos o consecuencias. Tal tesis consideramos que es la más correcta ya que establece un sano equilibrio en la vida jurídica.


            En el caso de comentario, no cabe duda de que el desconocimiento que posteriormente se pretendiera hacer de los efectos de las cláusulas convencionales pactadas durante la vigencia del decreto precitado, conllevaría al desconocimiento del acto de formación de la convención, que al entrar nuevamente en vigencia la normativa preexistente, sería ya un hecho consumado.


            Así, en la especie las consecuencias del acto consumado no se pueden valorar independientemente de éste, y proceder a su eliminación, porque con ello se le estaría negando validez y existencia al hecho pasado, y dándole un efecto retroactivo a la legislación preexistente, que entra nuevamente en vigencia para el determinado ámbito de la vida jurídica que temporalmente le había sido excluido.


            En forma concordante con lo precedente, en síntesis, hay que aseverar que en el caso que nos ocupa, es claro que, una vez que sean cesadas las referidas normas de emergencia y entren a regir nuevamente las normas preexistentes de repetida cita, los efectos o consecuencias de las cláusulas pactadas en el acto de formación de la convención colectiva que ya se hubieren consumado, no podrían valorarse independientemente de ese acto, que necesariamente, hasta que acaeciere el término de su vigencia, será el presupuesto de tales consecuencias.


            Como último punto de este apartado, hay que agregar que el acto de la convención colectiva que se consumare en el caso de comentario, bajo una norma temporal como la referida, de acuerdo con el artículo 62 de nuestra Carta Fundamental, tendría fuerza de ley y, por tanto, sus efectos posteriormente, al entrar en vigencia la mencionada legislación preexistente, no podrían ser modificados, como no fueron variados por la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, los efectos de las cláusulas convencionales que se habían pactado con anterioridad a ellas.


 


III.- CONCLUSION


            De acuerdo con lo expuesto, este Despacho concluye que ASBANA S.A., está jurídicamente facultada para suscribir una convención colectiva de trabajo, toda vez que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo así lo ha establecido. Ello, independientemente de la dispensa de la observancia de las leyes de Creación de la Autoridad Presupuestaria y Para el Equilibrio Financiero del Sector Público, que le confiere el Decreto Ejecutivo Nº 16305-P-MAG de 27 de mayo de 1985.


            Finalmente, ha de advertirse que de llegarse a suscribir tal instrumento, éste tendría vigencia solamente hasta que venciere su plazo de expiración.


 


 


Lic. Ricardo Vargas Vásquez


Procurador de Relaciones de Servicio