DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMAS DIVERSOS

LAS REFORMAS A LOS REGLAMENTOS INTERNOS

DEBEN PUBLICARSE EN EL DIARIO OFICIAL

Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada,

Procurador General de la República

DICTAMEN: C-042-83 de 17 de febrero de 1983.

CONSULTANTE: Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

Se consultó a la Procuraduría General de la República, para definir si

la reforma a los reglamentos internos (que tienen relación con terceros)

tienen también que enviarse al Diario Oficial (para su publicación).

"I. PROBLEMAS PLANTEADOS EN SU CONSULTA O DERIVADOS

DE ELLA.

Tanto la publicidad de la Ley como la publicidad de los reglamentos

en tanto que normas jurídicas, responde a la necesidad de que los

particulares es decir, los ciudadanos conozcan el marco jurídico en que

deben desenvolverse: en un problema directamente relacionado con la

seguridad pública. Como dice Garrido Falla, legislar en secreto no tiene

sentido. Constitucionalmente está consagrado este precepto de la

publicidad de la ley, y tiene especial relevancia en cuanto se fijan

deberes y derechos para los cuidadanos y en general en cuanto see afecta

a los particulares.

Un reglamento interno, como dice el Lic. Eduardo Ortiz. O., es una

norma aunque no una ley, y a pesar de que su finalidad principal sea

actuar al interior de la Administración, ya sean como reglamento autónomo

de organización o como reglamento de servicio, también indice sobre la

esfera jurídica del particular. El Lic. Eduardo Ortiz al respecto dice:

"Finalmente, cabe advertir que un reglamento autónomo puede

regular la forma en qu un órgano o jerarca debe ejercer sus funciones

externas, de efecto inmediato sobre la esfera jurídica del

particular... Estos reglamentos regulan una conducta de relación

entre la autoridad y el particular y podrían considerarse, desde este

punto de vista, como de objeto externo, ya que determinan indirectamente

los límites posibles a todos esos derechos de libertad,

reunión, comercio, etc."

(ORTIZ O., EDUARDO. Tesis de Derecho Administrativo, Facultad

de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1979, 349 págs, poligrafiadas,

tesis VII, pág. 6).

Desde este punto de vista se ve la necesidad, similar a la de la

ley, de que los reglamentos internos, en cuanto afectan a particulares,

sean debidamente publicados en el Diario Oficial Es por ello que la ley,

como lo veremos más adelante, exige la publicación de los actos

administrativos incluyendo a los reglamentos, ya que la Ley General de la

Administración Pública los considera como un tipo de acto administrativo.

Por su parte el Lic. Eduardo Ortiz dice claramente que los reglamentos

son actos administrativos por cuanto su régimen formal es el mismo que el

de los actos administrativos comunes. (Ortiz E. Tesis de Derecho

Administrativo, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica, 1979,

349 págs. poligrafiadas, tesis VII, pág. 17).

La publicidad de los actos administrativos se requisito de eficacia

de estos. El Lic. Eduardo Ortiz dice al respecto "Cuando el acto es una

norma o está dirigido a un grupo de personas indeterminado requiere de

la publicación para adquirir obligatoriedad y ejecutoriedad". (Ortiz E.

Tesis de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho. Universidad de

Costa Rica, 1979, 349 págs. poligrafiadas, tesis XVII, pág. 11).

El reglamento interno como acto administrativo es, siguiendo la

clasificación que la Ley General de la Administración Pública hace en sus

artículos 120 y siguientes, un decreto reglamentario -Art. 121, inciso

2)- que puede ser válido mientras no se publique, pero ineficaz. A este

respecto Gordillo dice: "El acto administrativo productor de efectos

jurídicos inmediatos solo puede ser el acto administrativo dada a

publicidad. En otros términos, el acto que no ha sido aún publicado, no

produce efectos jurídicos". (GORDILLO, Agustín. El Acto Administrativo,

Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 2da. edición, 1969, 471 págs.,

pág 322). Y además agrega: "La publicación es la especie de publicidad

requerida para los reglamentos y se efectúa mediante la inserción de la

declaración en un boletín oficial..." (GORDILLO, Agustín. El Acto

Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 2da. edición,

1969, 471 págs., pág. 324).

Ahora bien, refiriéndose a las reformas que modifican los reglamentos

internos, estas deben seguir, en cuanto a la publicidad, el destino

de aquellos, sin no fuese así se estaría abriendo la posibilidad de que se

falsee el principio de seguridad jurídica que informa nuestro derecho, ya

que un reglamento interno, y consecuentemente también una modificación

al mismo, pueden afectar derechos e intereses de articulares, aunque

su ámbito esencial de desenvolvimiento sea al interior de la Administración.

Una reforma puede venir a fijar, aunque sea indirectamente, una limitación

a libertad de comercio, de reunión, etc. y por lo tanto para que sean

conocido por quienes puede llegar a afectar debe ser publicada al igual

que el reglamento.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la modificación a un

reglamento interno constituye en sí misma un acto administrativo de al

canse normativo, esto es, un decreto reglamentario y como todo acto

administrativo debe ser debidamente publicado para que surta efectos.

Siguiendo a Gordillo, la modificación de un acto, válido se conoce como

reforma, y puede ser una extinción parcial o la creación de un nuevo acto

en la parte modificada. (GORDILLO, A. El Acto Administrativo, Buenos

Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 2da. Edición, 1969, 471 p., pág. 388).

En consecuencia, al acto que modifica un reglamento interno le es

aplicable todo.

Ello dicho en cuanto a la necesidad de publicidad de los actos

administrativos. La publicidad del acto es, al decir de Marienhoff, un

aspecto de la forma que se relaciona directamente en con la eficacia del

mismo; se trata, más específicamente, de una formalidad que se da

posterior a la emisión del acto. (MARIENHOFF, Miguel. Tratado de

Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 1975, 803

págs., pág. 338).

II. ANALISIS DE LAS NORMAS APLICABLES AL CASO.

En primer lugar tenemos que el artículo 140 de la Ley General de

la Administración Pública establece que: "Art. 140.-El acto administrativo

produciría efecto después de comunicado al administrado, excepto si

le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se

adopté".

Al respecto el Lic. Eduardo Ortiz dice que el reglamento o el acto

general dirigido a miembros desconocidos que no ha sido publicado puede

surtir efectos para la Administración y ésta tomar actos con base en el

mismo, pero siempre que sean favorables al particular, caso contrario,

este no está obligado a obedecerlo y la Administración puede derivar

responsabilidades por su ejecución. (ORTIZ, E. Tesis de Derecho Administrativo,

Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1979, 349, págs.

poligrafiadas, tesis XVII, pág. 11).

Se consigna en el artículo citado lo que ya habíamos dicho en

cuanto a la ineficacia de los actos administrativos no publicados. Y un acto

administrativo ineficaz en principio no es, como lo establece el inciso 1)

del artículo 141 de la Ley General de la Administración Pública, susceptible

de impugnación, además de que los términos para ésta corren a

partir de su comunicación. "Art. 141, inciso 1). Para ser impugnable,

administrativa o jurisdiccionalmente, el acto deberá se eficaz. En todo

caso, la debida comunicación será punto de partida para los términos de

impugnación del acto administrativo."

Este artículo viene a reforzar la tesis de la publicación de las reformas

a los reglamentos internos, puesto que de no publicarse no serían

eficaces, lo cual dificultaría su impugnación por parte de los particulares

aunque no lo impediría del todo, puesto que el inciso 2) del mismo artículo

contempla la situación del acto indebidamente puesto en ejecución antes

de ser eficaz o de ser comunicado al respecto dice al artículo 141, inciso

2): "Si el acto es indebidamente puesto en ejecución ates de ser

eficaz o de ser comunicado, el administrado podrá optar por considerarlo

impugnable desde que tome conocimiento del inicio de la ejecución". Pero

se trata justamente de la hipótesis de que el acto se INDEBIDAMENTE

puesto en ejecución, lo que significa que para su correcta ejecución, debe

ser comunicado al administrado, requisito que se extiende a las reformas

de los reglamentos para que sean debidamente ejecutados.

Por otra parte, tenemos que el artículo 334 de la Ley General de la

Administración Pública dice que la comunicación al administrado es requisito:

de eficacia del acto administrativo. Al respecto el citado artículo

dice "Art. 334: Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida

comunicación al administrado, para que sea oponible a éste.

Aplicando lo que este artículo dispone, para que una reforma a un

reglamento pueda en algún momento ser oponible a un particular, debe ser

debidamente comunicado al administrado, y tal comunicación se da por

medio de la publicación en el Diario Oficial. El artículo 240, inciso 1)

de la Ley General de la Administración Pública al respecto dice: Art.

240, inciso 1): "Se comunicarán por publicación los actos generales y por

notificación los concretos".

Artículo que si bien se refiere a la comunicación de los actos de

procedimiento es aplicable al acto final, toda vez que el artículo 336 de la

precitada ley dispone: "Art. 336: Son aplicables a la comunicación del

acto final, en lo procedente, las mismas normas que rigen la comunicación

de los actos de procedimiento, previos o posteriores a aquél:. Además en

la interpretación auténtica que la Asamblea Legislativa hace en la ley

Nº 4191 del 17 de setiembre de 1968, del artículo 37.1, incisos a) y b) de

la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dice lo

siguiente: "Art. 1º, inciso a): La publicación procederá cuando se trate de

comunicar reglamentos".

CONCLUSION

Con base en todo lo anteriormente expuesto, es criterio de esta

Procuraduría que las reformas a los reglamentos internos deban ser, al

igual que los reglamentos, debidamente publicados en el Diario Oficial."