Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 127 del 02/05/1983
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 127
 
  Dictamen : 127 del 02/05/1983   

CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS OBTENIDOS POR LA


DIRECCION GENERAL DE ESTADISTICA Y CENSOS


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Adjunta


DICTAMEN: C-127-83 de 2 de mayo de 1983


CONSULTANTE: Ministerio de Economía y Comercio


Se consultó lo siguiente: a) Si los documentos obtenidos por la


Dirección General de Estadística y Censos son de carácter confidencial y


b) En caso afirmativo, si dicha confidencialidad es oponible frente al Ministro


y Viceministro de Economía y Comercio.


"La consulta plantea dos problemas fundamentales: a) La confidencialidad


de los documentos suministrados a la Dirección de Estadística


y Censos y b) La naturaleza jurídica de esa Dirección.


I. LA CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS:


1º.-Documentos confidenciales


Respecto de la confidencialidad de los documentos, la Constitución


Política dispone:


Artículo 24: "Son inviolables los documentos privados y las


comunicaciones escritas u orales de los habitantes de la República.


Sin embargo, la ley fijará los casos en que los tribunales de justicia


podrán ordenar el secuestro, registro o examen de documentos privados,


cuando ello sea absolutamente indispensable para esclarecer


asuntos sometidos a su conocimiento.


Igualmente la ley fijará los casos en que los funcionarios competentes


podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos, como


medida indispensable para fines fiscales".


Interesa resaltar que la inviolabilidad se establece únicamente respecto


de los documentos privados. Respecto de los documentos públicos,


la regla es la publicidad:


Artículo 30: "Se garantiza el libre acceso a los departamentos


administrativos con propósito de información sobre asuntos de


interés público.


Quedan a salvo los secretos de Estado".


Con fundamento en dicha disposición, todo individuo tiene derecho


de consultar documentos públicos y de informarse sobre datos de interés


público, excepto si se trata de un secreto de Estado. Por documento público


se entiende según el Código Civil:


Artículo 732: "Son documentos públicos todos aquellos que


han sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según


las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.


Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter


que este artículo establece, si el funcionario correspondiente


de la oficina que las autoriza, certifica en ellas la razón de que son


copias fieles de los originales y cancela con el sello de la oficina,


las especies fiscales de ley".


De allí que, en principio, cabe afirmar que serán documentos confidenciales


los de carácter privado y aquéllos públicos pero con contienen


secretos de Estado.


2. La confidencialidad de los datos estadísticos:


La Ley General de Estadística establece la obligación de suministro


documentos con fines estadísticos:


Artículo 3º: "Todas las dependencias de la Administración Pública,


las Instituciones Autónomas y Semiautónomas, los organismos


internacionales que mediante acuerdo o convenio realicen en


el país trabajos de naturaleza estadística, y en general, toda persona


natural o jurídica, están obligados a suministrar los datos que sean


necesarios para la elaboración de las estadísticas nacionales. La


calificación de carácter de estadística nacional corresponderá al Consejo


Consultivo de Estadística".


Pero, además, la Ley calificó los datos obtenidos como confidenciales:


Artículo 4º: "Los datos obtenidos con arreglo a lo previsto


en el artículo anterior, serán estrictamente confidenciales, No podrán


ser suministrados ni publicados en forma individual sino como


parte de cifras globales, salvo con la previa autorización del interesado.


Para este efecto se considerarán como cifras globales las


que corresponden a tres o más personas físicas o jurídicas. Tampoco


podrán ser suministrados esos datos con propósito fiscales, de


investigación judicial, o de cualquier otra índole que no sea de


carácter estadístico".


De dicho artículo se desprende: 1) La confidencialidad de los datos


suministrados para la elaboración de las estadísticas nacionales. Confidencialidad


entendida como una prohibición de suministrar al público


o publicar los datos en forma individual; en efecto, los datos deben suministrarse


al público en forma global, de manera que expresen los datos


correspondientes a tres o más personas físicas o jurídicas. Lo importante


es que de la información no se desprenda la persona o empresa a quien se


refiere el dato suministrado.


2) La información información obtenida no puede ser utilizada, por ningún


órgano, para fines distintos de los estadísticos.


La confidencialidad de los documentos suministrados para la elaboración


de las estadísticas presenta problemas derivados: a) del carácter


estatal de la función atinente a las estadísticas y b) la naturaleza jurídica


de la Dirección General de Estadística y Censos.


II. LA ELABORACION DE ESTADISTICA ES UNA FUNCION ESTATAL:


La elaboración de las estadísticas nacionales constituye una función


estatal. Dicha función se realiza con el objeto de lograr el éxito de la


política económica, administrativa, social, así como el desarrollo económico


y la eficiencia en el uso de los recursos del país. Congruente con dicho


objetivo, la Ley General de Estadística dispone:


Artículo 1º: "La presente Ley General de Estadística se emite


con el propósito de lograr la mayor eficiencia y coordinación de las


estadísticas que elaboren todas las dependencias del Estado".


Artículo 2º: "El Estado mantendrá un servicio permanente de


estadística general, cuyos trabajos se declaran de utilidad nacional".


El servicio de estadística constituye, pues, un servicio de utilidad


pública que es realizado por diversos órganos del Estado. Para el cumplimiento


de los objetivos antes indicados, el Estado se obliga a mantener


un servicio permanente de estadística general o nacional.


La coordinación de ese servicio está a cargo de la Dirección General


de Estadística y Censos, según lo dispuesto por la Ley de repetida cita:


Artículo 5º: "Centralizase en la Dirección General de Estadística


y Censos la coordinación técnica de las estadísticas nacionales,


de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente".


Artículo 6º: "La Dirección General sugerirá a aquellos organismos


del Estado que elaboren estadísticas, las normas que crea


convenientes o que hayan sido objeto de recomendación por parte


del Consejo Consultivo o de organismos internacionales reconocidos".


A tenor de dicha norma, la Dirección General de Estadística y


Censos coordina, desde el punto de vista técnico, la elaboración de las


estadísticas nacionales. En cumplimiento de dicha función, la Dirección


está facultada para sugerir a otros organismos públicos las normas de


elaboración de estadísticas que crea conveniente. Cabe cuestionarse si


en su función, ese órgano es independiente del Ministerio de Economía y


Comercio.


III. LA NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION:


Para determinar el grado de independencia que ostenta la Dirección


General de Estadística y Censos corresponde señalar cuáles son sus funciones


y su pertenencia a un determinado órgano.


1) Pertenencia al Ministerio de Economía y Comercio:


La Dirección General de Estadística y Censos se constituyó como


un órgano dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, según lo


dispuesto por la Ley General de Estadística:


Artículo 13: "La dirección General de Estadística y Censos


funcionará como un departamento técnico especializado, dentro de


la organización del Ministerio de Economía y Hacienda".


Como es de público conocimiento, el Ministerio de Economía y


Hacienda se dividió en Ministerio de Economía y Ministerio de Hacienda,


sin que se definiera jurídicamente a qué Ministerio pertenecía la Dirección


General de Estadística y Censos. Al emitirse la Ley Orgánica del


Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Ley Nº 6054 de 14 de


junio de 1977, no se estableció la organización interna del Ministerio ni


las funciones que corresponderían a cada Departamento. La Ley señaló


únicamente las funciones del Ministro y de los Viceministros, los que, en


principio, son los órganos de administración activa del Ministerio. Respecto


de los otros órganos se indicó:


Artículo 6º: "Corresponderá al Poder Ejecutivo determinar la


organización interna del Ministerio, que comprende la asignación


de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos


de coordinación interna y externa".


En aplicación de dicha disposición, el Poder Ejecutivo emitió el


Decreto Ejecutivo Nº 7694-MEIC de 20 de setiembre de 1977, Reglamento


Ejecutivo a la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.


En el artículo 20 de dicho Reglamento se señalan las funciones


que la Dirección General de Estadística y Censos tendrá como unidad administrativa


de ese Ministerio. En consecuencia, la Dirección es una dependencia


del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, hoy Ministerio


de Economía y Comercio.


2) Funciones de la Dirección de Estadística y Censos


La Dirección de Estadística y Censos tiene las siguientes funciones:


Artículo 14: "Son funciones de Dirección General:


a) Recomendar las líneas generales de orientación de toda actividad


estadística nacional;


b) Procurar la coordinación de las estadísticas nacionales para


evitar duplicaciones y obtener mejores resultados en al producción


de las mismas;


c) Pronunciarse en cuanto al establecimiento de nuevos servicios


de estadística, a la supresión o traslado de los ya existentes, y a


la realización de investigaciones estadísticas especiales por parte


de organismos gubernamentales;


d) Dictar las normas que en cuanto a métodos y procedimientos


deben seguirse, así como aprobar los cuestionarios que han de


usarse, en las nuevas investigaciones estadísticas de carácter


gubernamental;


e) Autorizar o no la realización de investigaciones que bajo el


nombre de censo quieran llevarse a cabo en el país;


f) Fomentar el desarrollo de la ciencia estadística y el entrenamiento


de personal técnico mediante la organización de seminarios,


cursos especiales, y de todos aquellos medios tendientes


a la consecución de tales propósitos;


g) Cuidar de las relaciones internacionales en materia de estadística;


h) Asesorar en la elaboración y ratificación de los convenios internacionales


de carácter estadístico, así como en la contratación


de técnicos que el país requiera en este campo;


i) Recomendar o no la adopción parcial o total de los métodos,


estándares y recomendaciones estadísticas que emanen de los


organismos técnicos internacionales con los que Costa Rica


mantenga relaciones en virtud de convenios vigentes;


j) Recolectar, procesar, analizar, interpretar y publicar las estadísticas


continuas que no estén específicamente encomendadas


a otras dependencias del Estado;


K) La realización desde el planeamiento hasta su publicación de


los censos a que se refiere el artículo 16 de esta ley;


l) Operar como Centro de Información Estadística; y


m) Asumir por decreto ejecutivo cualquier otra función que sea


compatible con la naturaleza técnica que esta ley le confiere".


Las funciones de la Dirección son, pues de coordinación y de


asesoría, lo que permite dar recomendaciones a otros órganos públicos. No


obstante, la Dirección no constituye el órgano consultivo superior. Dispone


el artículo 7º de la Ley General de Estadística:


"Créase con carácter permanente el Consejo Consultivo de Estadística


como organismo superior de consulta en materia estadística".


En consecuencia, la Dirección está sujeta a los criterios que establezca


el Consejo Consultivo al contestar las consultas que se le forme;


consultas que podrían provenir de la propia Dirección General de Estadística


y Censos, según lo previsto por el artículo 11 de la citada ley.


Ahora bien, del estudio de las normas contenidas en la Ley General


de Estadística no es posible deducir la existencia de una competencia de


carácter decisoria y exclusiva en favor de dicha Dirección. Dado que


carece de potestades decisorias y con potestad para actuar ante terceros,


no es competente para agotar la vía administrativa en caso de conflicto.


Interesa resaltar que la Dirección, más que un órgano decisorio constituye


un órgano de coordinación técnica, con competencia prevalente en materia


de emisión de normas y recomendaciones de carácter estadísticas, lo


que no impide que, por disposición de ley, en materia de consultas deba


sujetarse a lo dispuesto por el Consejo Consultivo de Estadística. Además,


cabe recalcar que la Dirección no es competente para agotar la vía administrativa


respecto de cierto tipo de actos. Por lo anterior cabe señalar


que la Dirección no constituye un órgano desconcentrado del Ministerio


de Economía y Comercio. En consecuencia, dicho órgano está sujeto a


relación jerárquica respecto del Ministro y Viceministro de Economía y


Comercio.


3) La relación jerárquica


Existe relación jerárquica plena cuando dos órganos pertenecientes


a un mismo ente desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia


del superior abarque la del inferior por razón del territorio y de


la materia. Esa relación es de principio, salvo norma expresa en contraria;


al efecto, señala la Ley General de la Administración Pública:


Artículo 83.-1. "Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente


subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo


desconcentración operada por ley o por reglamento.


2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no


pueda:


a) Avocar competencias del inferior; y


b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia


de parte.


3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté


sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.


4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior


hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.


5. Las normas que crear la desconcentración mínima serán de


aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado


y las que crean la desconcentración máxima serán de


aplicación extensiva en su favor".


La Dirección General de Estadística y Censos no estaría sujeta a


relación jerárquica si fuera un órgano desconcentrado. En el presente


caso, no podemos hablar de una desconcentración por cuanto la Dirección,


repetimos, no es competente para agotar la vía administrativa ante


gestiones formuladas ante ella sin posibilidad de recurso ante el Ministro.


Una vez establecido que la Dirección no constituye un órgano desconcentrado,


corresponde señalar las potestades a que está sujeta; al


efecto, dispone el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública:


"El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:


a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el


modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto


en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad,


sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;


b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y


conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles


para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;


c) Ejercer la potestad disciplinaria;


d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del


inferior, a la ley a la buena administración, revocándola, anulándola


o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;


e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así


como sustituirlos en casos de incercia culpable, o subrogarse a


él ocupado temporalmente su plaza mientras no regrese o


no sea nombrado nuevo titular, todo dentro de los límites


y condiciones señalados por esta ley; y


f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra


índole que se produzcan entre órganos inferiores".


Además, el artículo 105 establece:


Artículo 105.-1. "La potestad de ordenar y dirigirla conducta


del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será


necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica,


salvo limitaciones expresas del ordenamiento".


Ordenes que está obligado a obedecer el inferior:


Artículo 107.-"Todo servidor público estará obligado a obedecer


las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior,


con las limitaciones que establece este Capítulo".


En consecuencia, la Dirección General de Estadística y Censos estaría


obligada a suministrar los documentos a que alude el artículo 4º de


la Ley General de Estadística cuando éstos sean solicitados por sus superiores


jerárquicos. No puede olvidarse al respecto que la elaboración


de las estadísticas nacionales constituye una función estatal; función muy


importante por su incidencia en la formulación de las políticas en materia


económica, salud, población y otros y que el Estado podría, por medio


de una ley, otorgar dicha función a otro órgano dentro de la Administración


Pública. Asimismo, cabe recordar que aún cuando hubiere una competencia


exclusiva en favor de la Dirección respecto de la coordinación y


elaboración de estadísticas, ese órgano estaría sujeto a las órdenes, instrucciones


y circulares del superior que limitarían su discrecionalidad en


el desempeño de su competencia exclusiva.


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que: a) en


virtud de la relación jerárquica a que está sujeta, la Dirección General


de Estadística y Censos no puede negar a sus superiores jerárquicos el


acceso a los datos suministrados para la elaboración de las estadísticas


nacionales. b) No obstante, esos superiores jerárquicos -incluyendo el


Ministro y el Viceministro- no podrán suministrar ni publicar en forma


individual, los datos de carácter confidencial suministrados, salvo previa


autorización del interesado. Es decir, la confidencialidad no opera respecto


de los superiores jerárquicos de la Dirección pero sí frente a otros órganos


de la Administración y frente a particulares. c) Los datos sólo podrán


suministrarse para fines estadísticos y nunca para propósitos fiscales, de


investigación judicial o administrativa o para cualquier otro fin, como


podría ser la investigación de una competencia desleal entre industriales."