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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 076 del 15/03/1983
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Texto Dictamen 076
 
  Dictamen : 076 del 15/03/1983   
( RECONSIDERA )  

NATURALEZA JURIDICA DEL COLEGIO DE GEOLOGOS Y OTRAS


CONSIDERACIONES EN TORNO A ESE COLEGIO


Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada


Procurador General de la República


DICTAMEN: C-076-83 de 15 de marzo de 1983.


CONSULTANTE: Colegio de Geólogos.


Se consultó lo siguiente:


a) Si es legítima la condición de miembro del Colegio de Geólogos


respecto de las personas que por se miembros de la Asociación de


Geólogos de Costa Rica, se incorporaron al Colegio antes citado, sin cumplir


con los requisitos necesarios para estar en una o en otra agrupación;


b) Si las Juntas Directivas del Colegio que fungieron anteriormente, incurrieron


en falta grave por cuanto conociendo el problema no le buscaron


solución; c) Si el Colegio puede impedir el ejercicio profesional a quienes


se nieguen a presentar los documentos que la Junta requiere para probar


la condición de profesional en geología; ch) Si como consecuencia de lo


anterior, "el haber llegado a tener la membrecía del Colegio sin haber


presentado su condición de geólogo, faculta a ejercer en áreas restringidas


a quienes la ostenten" y si el Colegio puede otorgar membrecía a personas


que no son geólogos; d) Si el Colegio puede cobrar una cuota de inscripción


por los contratos, por las firmas consultoras y entes que dediquen


a labores geológicas, similar a la del Colegio Federado de Ingenieros y


de Arquitectos. Si dicha inscripción sería obligatoria para el ejercicio de la


actividad; e) Si el Colegio tiene facultades para dictar un Reglamento sobre


consultoría o si por contrario dicho Reglamento debe ser emitido por el


Poder Ejecutivo y f) Si el pronunciamiento de este Organismo es de acatamiento


obligatorio para el Colegio.


"La consulta plantea varios problemas: 1) la condición de miembro


del Colegio de Geólogos; 2) la competencia de la Junta Directiva para


regular la inscripción de sus colegiados; 3) el establecimiento de cuotas;


4) la potestad reglamentaria del Colegio y 5) la obligación de acatar los


dictámenes de esta Procuraduría.


Antes de entrar a contestar cada aspecto, conviene recordar que,


de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría, toda consulta


debe acompañarse del criterio fundado del asesor legal de la Institución.


I. LA CONDICION DE MIEMBRO DEL COLEGIO DE GEOLOGOS.


La Ley Orgánica del Colegio de Geólogos de Costa Rica, ley Nº 5230


de 25 de junio de 1973, establece en su artículo 3º quiénes integran la citada


Corporación de Derecho Público. Entre dichos integrantes tenemos a


los miembros de la Asociación de Geólogos de Costa Rica.


1º) Los miembros de la Asociación de Geólogos:


El artículo 3º de la Ley antes citada dispone:


"Forman parte del Colegio:


a) Los Geólogos graduados en la Universidad de Costa Rica;


b) Los profesionales costarricenses graduados en ciencias geológicas


en universidades extranjeras que sean incorporados por la


Universidad de Costa Rica, de acuerdo con las leyes y tratados


vigentes; c) Los profesionales extranjeros en ciencias geológicas,


graduados en Costa Rica, o en el extranjero, con cuyos países de


origen existe mutuo reconocimiento de títulos y libre ejercicio de


la profesión, que tengan un mínimo de residencia continua en Cota


Rica después de graduados y que cumplan con los requisitos de


reconocimiento de títulos establecidos por la Universidad y con los


trámites de incorporación del Colegio; y d) Las personas que; a la


fecha de la promulgación de la presente ley, sea miembros de la


Asociación de Geólogos de Costa Rica, estén al día con el pago de


sus cuotas y que, dentro del término de noventa días a partir de la


fecha de promulgación de esta ley, hagan solicitud de ingreso al


Colegio."


Obsérvese que la ley estableció diferente requisitos para la inscripción


de los miembros del citado Colegio. La regulación que establece


la ley depende de la situación en que se encuentre el candidato a colegiarse.


En efecto, los primeros incisos contemplan la condición de profesional


graduado en geología, ya sea que dicho profesional, nacional o


extranjero, haya obtenido el título profesional en el país o en el exterior.


En esos casos, el común denominador es el ser profesional graduado en


geología. Diferente es la situación respecto de quienes formaban parte


de la Asociación de Geólogos. Al respecto, tenemos que el inciso d) antes


transcrito, solo hace referencia a la condición de miembro de la Asociación,


sin requerir par colegiarse un título profesional. la inscripción en el


Colegio derivada de la pertenencia a la Asociación estaba sujeta a un


plazo de caducidad; en efecto, la solicitud de ingreso debía presentarse


en el plazo de 90 días contados a partir de la fecha de promulgación de


la Ley que nos ocupa. Ante dicha solicitud de inscripción, la Junta Directiva


del citado Colegio solo podía cuestionarse: a) si el solicitante era


miembro de la Asociación al momento de promulgarse la ley; si dicho asociado


estaba al día en el pago de sus cuotas y si la solicitud se planteaba


en término. Cabe recalcar que la ley solo protegía a quienes fuesen miembros


de la Asociación en el momento de promulgarse la ley y a quienes


presentaran su solicitud en el plazo señalado. A dichas personas, se les


considera miembros fundadores del Colegio. En efecto, el Transitorio I


de la Ley señala:


"Se considerarán miembros fundadores del Colegio los que demuestren


hallarse en las condiciones del artículo 3º dentro del término


de 90 días a partir de la promulgación de esta ley, a la Junta


Directiva de la Asociación de Geólogos de Costa Rica. Vencido este


término esta Junta Directiva convocará a una Asamblea de instalación


del Colegio a todos los que hayan acreditado su derecho a


integrar el Colegio."


La condición de miembro fundador se justificó en que la Asociación


agrupaba a los geólogos nacionales y extranjeros que al momento existían


en el país y, además, en que dicha Asociación propulsó la creación del


Colegio de Geólogos, según consta en el expediente legislativo correspondiente.


Ahora bien, en criterio de esta Procuraduría, respecto de los "miembros


fundadores"el derecho a colegiarse dependía del cumplimiento del


plazo antes señalado, del pago de las cuotas y, fundamentalmente, de la


pertenencia a la Asociación de repetida cita. En consecuencia, la Junta


Directiva del Colegio no puede entrar a examinar si el asociado era o no


profesional, por cuanto su condición de miembro del Colegio fue otorgada


por ley y dicha condición se deriva de la pertenencia a la Asociación.


2º) Los requisitos para ser asociado:


Esa Fiscalía consulta si es legítima la calidad de miembro del


Colegio respecto de aquellos asociados que no siendo profesionales se


incorporaron al Colegio. Conforme con lo dicho en el párrafo anterior, el


legislador puso como una condición para colegiarse el ser miembro de la


Asociación en el momento en que se promulgó la ley. La Ley no distinguió


entre asociado profesional o no profesional para efectos de inscripción,


lo que implica que las Juntas Directivas del Colegio (la actual y las anteriores)


no están facultadas para distinguir entre el asociado profesional y


el no profesional con el objeto de analizar su condición de colegiado y


regular su ejercicio profesional.


En cuanto a la responsabilidad de las Juntas Directivas de la Asociación


de Geólogos, es criterio de esta Procuraduría que, de conformidad


con la cláusula cuarta del Acta Constitutiva de la Asociación de Geólogos,


dichas Juntas Directivas no estaban facultadas para inscribir como geólogos


a quienes no fuesen profesionales en geología. En efecto, dicha cláusula


establecía como requisito la inscripción "ser geólogo debidamente


acreditado por el título universitario respectivo". En consecuencia, quien


deseara ser miembro de la Asociación debía ser profesional, y presentar,


como prueba de esa condición, el título universitario correspondiente. Las


juntas directivas de la Asociación podían denegar la solicitud de afiliación


de quien no ostentase título universitario en geología. Es decir, correspondía


a la junta Directiva de la Asociación examinar el cumplimiento de


los requisitos exigidos. Ahora bien, del hecho de que la Junta Directiva


de la Asociación tuviese esa facultad no se deriva que la Junta Directiva


del Colegio de Geólogos tenga competencia para entrar a examinar si los


miembros de la Asociación tenían o no título profesional; así como tampoco


faculta a la Junta Directiva del Colegio para responsabilizar en vía


administrativa a las Juntas Directivas de la Asociación.


Cabe hacer la observación de que la calidad de las personas que


comparecieron a formar la Asociación de Geólogos es incuestionable, por


cuanto al concurrir a dicha formación quedó claro que no todas esas personas


eran profesionales en geología. Esa situación se aprecia observando


la lista de miembros fundadores de la Asociación: en su mayoría eran


graduados en Agronomía, aunque con conocimiento en geología. por su


carácter de miembros fundadores y por constar en el acta constitutiva que


no eran profesionales en geología, mal podía exigírseles esa condición para


permanecer como miembro de la Asociación y, posteriormente, para ingresar


el Colegio.


3º) El ejercicio profesional de los colegiados no "geólogos":


Pregunta usted si el Colegio puede impedir el ejercicio de la profesión


a quienes se nieguen a presentar los documentos que la Junta Directiva


requiere para comprobar la condición de profesional en geología. Al respecto,


resulta obvio que si un candidato a colegiarse se niega a demostrar


su condición profesional, la Junta Directiva del Colegio no está facultada


para inscribirlo como miembro de dicha Corporación. Distinta es la situación


respecto de los miembros antiguos afiliados a la Asociación de Geólogos,


ya que dichas personas tienen la condición de miembro del Colegio


por disposición de ley. Además, la ley al referirse a dichos asociados no


diferenció entre asociados profesionales y no profesionales, lo que implica


que la Junta Directiva del Colegio no puede negar la condición de colegiado


a quienes ingresaron al Colegio por ser miembros de la Asociación y aun


si no son geólogos. Asimismo, dicha Junta no puede impedir o restringir


el ejercicio de la profesión a dichos colegiados que se nieguen o no puedan


presentar el título universitario que acredite su condición de geólogos.


Respecto al ejercicio restringido de la profesión, cabe recalcar que


la Ley Orgánica de repetida cita no establece diversas categorías de miembros


del Colegio que podrían fundamentar un diferente tratamiento en


cuanto a los derechos derivados de la colegiatura y, específicamente, respecto


del ejercicio profesional. Por lo anterior y tomando en cuenta que


las limitaciones para el ejercicio profesional deben imponerse por vía legal,


es criterio de esta procuraduría que la Junta Directiva del Colegio de


Geólogos carece de competencia para delimitar los ámbitos dentro de los


cuales el colegiado no profesional en geología puede ejercer la profesión


de geólogo. De lo contrario, se establecerá una diferencia en cuanto a


la autorización para el ejercicio profesional, diferencia que aunque badana


en la ausencia de un título profesional, no encuentra amparo en la Ley


Orgánica del Colegio. Al respecto, dispone de ley antes indicada:


Art. 7º: "Ante las autoridades de la República solo tendrán el


carácter de geólogos los que estuvieren incorporados en el Colegio".


Art. 8º: "Las actividades profesionales del geólogo comprenden:


a) estudios petrográficos;


b) determinaciones mineralógicas;


c) prospección y evaluación de aguas subterráneas;


d) estudios geológicos para carreteras, represas y demás obras de


ingeniería civil;


e) estudios geofísicos y


f) proyección y control de túneles y perforaciones destinadas a investigaciones


geológicas, minerales y petroleras."


Art. 9º: "Las personas que ejerzan la profesión de geólogos deben


ser miembros del Colegio".


Art. 10: "Las funciones públicas o privadas para las cuales la


ley exija la calidad de geólogos, solo podrán ser desempeñadas por


miembros activos del Colegio".


En las normas antes transcritas, la ley exige la condición de miembro


del colegio para ejercer la profesión, sin hacer referencia a categorías


de miembros. El establecimiento de áreas restringidas en las cuales un


grupo de colegiados puede desempeñar la profesión de geólogo, implica


una limitación para el ejercicio profesional, limitación que solo puede ser


impuesta por ley.


Respecto a la posibilidad de que el Colegio otorgue "membrecía"


a personas que no sean geólogos, es criterio de esta procuraduría que una


vez transcurrido el plazo de 90 días contados desde la fecha de promulgación


de la Ley Nº 5230, el Colegio no puede inscribir a quienes no sean


profesionales en geología. Diferente es la situación respecto de los afiliados


a la Asociación, a quienes, repetimos, indiferentemente de su condición


o no de profesionales en geología, la Ley les otorgó la condición de


miembros del Colegio, sin limitar en ningún sentido la actividad profesional


a la que se dedicarían ni la protección que el Colegio debe darles.


II. LAS CUOTAS DE INSCRIPCION:


Consulta usted si el Colegio, está facultado para cobrar una cuota


por la inscripción de contratos, de firmas consultoras y entes dedicados


a labores geológicas.


Respecto de la citada inscripción dispone el Reglamento Ejecutivo


de la Ley Orgánica del Colegio de Geólogos: Decreto Ejecutivo Nº 6419-


MEIC de 18 de noviembre de 1976.


Art. 27: "Dentro de las funciones señaladas en la Ley Orgánica,


la Junta Directiva del Colegio tiene las siguientes obligaciones:


6) Llevar libros de inscripción de contratos, firmas consultoras


y entidades dedicadas a labores geológicas, así como los libros de


registros mencionados en este Reglamento".


No obstante, ni en la Ley ni en el citado Reglamento encontramos


una disposición que, en forma expresa, obligue a la inscripción de los


contratos y empresas relacionados con labores geológicas. La inscripción


tiene como objeto permitir al Colegio una fiscalización respecto de las


empresas dedicadas a labores geológicas pero dicha inscripción en cuanto


restringe el ámbito de actividad de la empresa debe ser impuesta por ley.


En cuanto al cobro de una cuota de inscripción, es criterio de este


Organismo que dicha cuota constituye una especie de tributo y que el


Colegio de Geólogos carece de competencia para imponerla. En efecto, la


cuota de inscripción constituye una contribución por una actividad realizada


por la Administración, contribución catalogada de "especial" por el


Código Tributario, artículo 4º, último párrafo:


"Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como


hecho generador beneficios derivados de la realización de obras


públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada


o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la


financiación de las obras o de las actividades que constituyen la


razón de ser de la obligación."


En tanto contribuciones especiales, las cuotas deben ser establecidas


por el legislador, según lo dispone el artículo 5º del mismo cuerpo


normativo:


"En cuestiones tributarias solo la ley puede:


a) crear, modificar o suprimir tributos..."


Es decir, existe una reserva de ley que impide al Colegio:


1) Otorgarse la facultad de establecer por sí mismo el cobro de


una cuota de inscripción.


III. COMPETENCIA PARA EMITIR REGLAMENTO SOBRE CONSULTORIA:


Consulta usted si el Colegio tiene competencia para dictar un


Reglamento sobre Consultoría o si por el contrario, dicho Reglamento debe


ser emitido por el Poder Ejecutivo.


El Reglamento sobre Consultoría tendría como objeto regular la


prestación de los servicios de consultoría en el campo geológico, ya sea


que el servicio lo preste un consultor individual o bien una firma consultora.


Se trata, pues, de regular el ejercicio profesional, en el campo de la


consultoría en geología. El Colegio fue creado para la regulación y fiscalización


del ejercicio profesional; por lo que pose competencia para emitir


los reglamentos correspondientes. En consecuencia, independientemente


de que la ley establezca la obligatoriedad de la inscripción de las firmas


consultoras, el Colegio puede emitir un reglamento específico para regular


su actividad.


En cuanto a la potestad reglamentaria del Colegio dispone su Ley


Orgánica:


Art. 17: "Son atribuciones de la Asamblea General:


a) Dictar los reglamentos necesarios para que el Colegio realice


sus fines:.


Uno de dichos fines es, repetimos, la regulación y fiscalización del


ejercicio profesional.


Además, el artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública


reconoce la competencia del Colegio de Geólogos como ente descentralizado,


para emitir reglamentos en el ámbito de su competencia:


Art. 6º: 1) "La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico


administrativo se sujetará al siguiente orden:


e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los


reglamentos de los entes descentralizados".


IV. OBLIGATORIEDAD DEL DICTAMEN EMITIDO POR LA PROCURADURIA:


Consulta usted si el dictamen emitido por esta Procuraduría es


vinculante para dicho Colegio.


El carácter vinculante de nuestros dictámenes está establecido en


el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,


que al efecto dice:


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General


constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento


obligatorio para la Administración Pública."


Corresponde, en consecuencia, determinar si un Colegio Profesional


es una Administración Pública.


1) EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA.


Existe en nuestra legislación y en doctrina diversas concepciones


del término "Administración Pública".


a) Criterio Legal:


La Ley Orgánica de la Procuraduría parte del criterio de administración


Pública que contiene la Ley General de la Administración Pública.


Esta ley señala:


Art. 1º: "La Administración Pública estará constituida por el


Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica


y capacidad de derecho público y privado".


Si bien se critica a la Ley porque identifica al Estado -persona


jurídica -con la Administración Pública, es lo cierto que la Ley señala


en forma clara y precisa que la Administración Pública está integra no


solo por la Administración Central sino también por los entes públicos


menores. Será Administración Pública el ente público menor, con personalidad


jurídica distinta del Estado y con capacidad tanto de derecho público


como de derecho privado. La capacidad de derecho público alude a la


posibilidad de emitir actos administrativos, lo que no sería posible si se


tratara de una Administración "no pública".


El término "demás entes públicos" es muy amplio: comprende entes


de carácter institucional como corporativo, de carácter estatal o no estatal.


Interesa recordar que un ente público será considerado como Administración


Pública en el tanto en que realice preponderadamente actividad


jurídicamente relevante para el Derecho Administrativo; es decir, deber realizar


función administrativa.


b) Criterios Doctrinales:


Respecto del término "Administración Pública", señala Ortíz Ortíz:


"La Administración es fundamentalmente el sujeto de la actividad


regulada por el Derecho Administrativo. Entiéndese por Administración


el conjunto total de centros de acción que desarrollan


actividad jurídicamente relevante para el derecho administrativo


y eventualmente para el derecho aplicable a esos mismos centros."


ORTIZ ORTIZ, Eduardo: Los sujetos de Derecho Administrativo.


(San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica,


s.f.,) pág. 1. (El subrayado es nuestro).


Respecto al concepto de Administración en sentido orgánico y Administración


en sentido material, señala el citado autor:


"Podemos dar un concepto final de la Administración en sentido


objetivo, que abarque no solo la actividad imperativa, sino también


a su actividad material y contractual, diciendo que "es la actividad


del poder ejecutivo (y la interna del Legislativo y Judicial) regulada


por el derecho público, mediante el conferimiento de privilegios


o la imposición de sujeciones especiales, según un régimen legal


imperativo. Administración en sentido subjetivo, como Poder u organización,


sería el conjunto de órganos encargados de la Administración


en sentido objetivo, es decir, el Poder Ejecutivo y los demás


entes públicos constitucionalmente equiparados a éste para administrar."


(El subrayado es nuestro). ORTIZ ORTIZ, Eduardo: Tesis


de Derecho Administrativo. (San José: Facultad de Derecho. Universidad


de Costa Rica, Tesis I, pág. 19).


En el mismo orden de ideas, señala Renato Alessi:


"El sujeto activo de la función administrativa es precisamente


la Administración Pública en cuanto que como se ha señalado en


la introducción, Administración Pública es el conjunto de centros


de la función administrativa; es decir, de órganos estatales a los


que está atribuida en forma normal y característica el desarrollo de


dicha función; en una palabra, el aparato administrativo. La noción


de Administración Pública es, no obstante, un tanto compleja, Si


puede ser definida sintética pero burdamente como la expresión


del Estado actuando en concreto para la satisfacción de sus fines


de conservación, bienestar y progreso de la colectividad, necesitamos,


por otra parte, observar que en este caso, hablando de Estado


no se quiere aludir a lo que es la persona jurídica Estado strictu


sensu. Sino más bien a lo que constituye la organización jurídica


de la colectividad, que comprende tanto el Estado en sentido estricto,


como las entidades jurídicas públicas menores que al lado de aquel


desarrollan también funciones administrativas. Por lo tanto, en la


noción de Administración Pública deben comprenderse no solamente


los auténticos y propios órganos administrativos del Estado strictu


sensu, que constituyen lo que se llama la administración directa


del Estado, sino también las personas jurídicas públicas menores


que constituyen la llamada Administración Indirecta, las cuales se


presentan al igual que aquél, como sujetos activos de la función administración,


y precisamente como sujetos auxiliares del Estado,


denominándose también por esto entes auxiliares." ALESSI, Renato;


Instituciones de Derecho Administrativo (Barcelona: Casa Editorial


Bosch, 1970, Tomo I), pág. 38. (El subrayado es nuestro).


Respecto a la integración de la Administración Pública señala el


mismo autor:


"Hemos ya afirmado anteriormente que las personas jurídicas


forman parte de la Administración Pública, por lo tanto, más que


un único criterio distintivo entre entidad pública y privada, lo que


hay que buscar es cuáles son los signos, los índices reveladores de


tal "encuadramiento" de la persona dentro de la Administración


Pública.


Estos índices de la publicidad pueden ser más de uno, pudiendo


bastar para la segura individualización de la personalidad pública,


la presencia de uno sólo de dichos índices, sin que sea necesaria


la coexistencia de todos ellos:


a) está ante todo el disfrute de la potestad de imperio atribuida


directamente por el Estado, y con ello, el ejercicio de tal potestad


en nombre propio del ente. No existe duda de que tal característica


es el signo distintivo más claro de la publicidad, ya


que no puede considerarse no encuadrada en la Administración


Pública aquella persona que presente lo que constituye precisamente


la más destacada característica de dicha Administración:


el ejercicio en nombre propio de potestades públicas...Bastará,


por tanto, comprobar, a la vista del Derecho Positivo, que


la entidad en cuestión pueda ordenar o prohibir un acto determinado,


imponer obligaciones, establecer limitaciones para las


personas o los bienes dictar disposiciones reglamentarias, para


que se pueda, sin más, aceptar su carácter público.


b) En segundo lugar, está la constitución de la persona por iniciativa


directa del Estado; porque si el origen de la entidad es


elemento insuficiente para proporcionar un único criterio distintivo


entre entidad pública y privada es, sin embargo, un


índice inequívoco de publicidad cuando se trata de entidades


creadas directamente por el Estado, ya que esto significa que


el Estado considera como propia la función encomendada a la


entidad, función que se confía a la misma por considerarse


más conveniente el que sea desenvuelta por un sujeto autónomo


en vez de directamente por los órganos del Estado.


c) Y está, por último, la obligación hacia el Estado de cumplir


su propio fin en conexión con el control del Estado dirigido a


asegurar tal cumplimiento..." (Ibid. págs. 45-47).


En sus comentarios al artículo 1º de la Ley General de la Administración


Pública, Brewer Carías indica:


"La Ley General, así, parece contraponer al Estado, que goza de


personalidad jurídica frente a "los demás públicos:, también


con personalidad jurídica, y que formarían la administración descentralizada.


En primer lugar, por qué la Ley utilizó el término "Estado"


para definir una parte de la Administración Pública? En realidad


parecería que lo exacto es lo contrario: la Administración Pública,


como complejo orgánico, es una parte del Estado, el cual tiene otros


órganos políticamente separados: los órganos legislativos y los Tribunales.


Todos forman el Estado y participan de su sola y única


personalidad.


En realidad, parecería que la Ley quiso insistir en que la Administración


Pública, a la cual se aplica, no sólo está constituida por


la "Administración Descentralizada, constituida por los otros


bien por la Administración Descentralizada, constituida por los otros


entes públicos con personalidad jurídica propia, distinta de la del


Estado. Para ello, debió contraponer la Administración Nacional


Central frente a la Administración Descentralizada, y no al "Estado"


frente a los otros entes públicos."


BREWER CARIAS, Allan R.: "Comentarios sobre los Principios


Generales de la Ley General de la Administración Pública en


Costa Rica". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo.


Colegio de Abogados, 1981, págs. 35-36.


En cuanto el ámbito de aplicación de la Ley agrega:


"Por otra parte, la ley establece un sistema de normas destinadas


a regular exclusivamente a los sujetos de derecho sometidos


a sus regulaciones en la siguiente forma: las normas que regulan


la actividad administrativa del Estado sólo se aplican supletoriamente


a los entes descentralizados; y las que regulan estos entes, no


se aplican a la administración del Estado."


De la lectura de este artículo (2º) parece necesario formular


de inmediato una precisión: En realidad, la Ley General regula directamente


la actividad administrativa del Estado, y no la "actividad


del Estado", como dice el artículo 2º. Si esto es cierto, habría que


hacer otra precisión: ciertamente, que la actividad administrativa


del Estado, normalmente, se realiza por la Administración Pública


como complejo orgánico, definida en el artículo 1º de la Ley que ya


hemos comentado. Sin embargo, los otros entes del Estado (tribunales


o Consejos Legislativos) también realizan ocasionalmente,


actividad administrativa; actividad administrativa que, aun realizada


por órganos judiciales o legislativos, también estaría sometida a las


prescripciones de la Ley.


Esta norma de la Ley General, por otra parte, no sugiere


una observación fundamental en el derecho administrativo; la distinción


entre la Administración-órgano, que precisa el artículo 1º


y la Administración-activad que se deduce del artículo 2º. La Ley


así, en primer lugar, se aplicaría a la Administración Pública Central


o Descentralizada considerada como complejo orgánico: y en segundo


lugar, se aplicaría también a la actividad administrativa del Estado,


con presidencia de los órganos que la realizan". (Ibid. págs. 39-40).


(El subrayado es nuestro).


La opinión de Brewer Carias nos interesa porque destaca que la


"administración pública" está integrada no sólo por la Administración


Central sino también por otros entes públicos, con personalidad propia,


Esos entes públicos en tanto realicen actividad administrativa estarán sujetos


a la Ley de repetida cita. De acuerdo con lo antes expuesto, podríamos


decir que el Colegio Profesional será Administración Pública si constituye


un ente público con personalidad jurídica propia y, además, si realiza


función administrativa. Con ello recalcamos que no basta que un ente


sea público sino que es necesario la realización de actividad administrativa.


c) Los Entes Públicos no Estatales:


Cabría cuestionarse si los entes públicos no estatales integran la


Administración Pública. Pues bien, como señalamos en el acápite anterior,


el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública contiene una


definición de Administración Pública muy amplia; la Administración Pública


está integrada por la Administración del Estado y por "los demás


entes públicos". En dicha redacción no se hace diferencia alguna entre


ente estatal y no estatal. De allí que, los entes públicos calificados por la


doctrina sudamericana como "no estatales" constituyen en Costa Rica


Administración Pública, a menos que se concluya que no son entes públicos


distintos del Estado.


Al respecto señala la Lic. Valverde Kopper:


"Entes públicos no estatales: Esta figura de origen sudamericano,


se encuentra representada en nuestra realidad jurídica por


los Colegios Profesionales, lo cuales, creados y organizados bajo


el signo corporativo, asumen por disposición estatal varios cometidos


de índole pública, que explican su sumisión al régimen de


derecho público pese a su origen de iniciativa privada. Como ya


advertimos, no obstante estar incluidos dentro del engranaje administrativo


del país, por virtud tanto de la Ley de la jurisdicción


Contencioso Administraba como de la Ley General de la Administración


Pública, no les alcanzan las disposiciones de la Ley de la


administración Financiera, por ser no estatales."


VALVERDE KOPPER, Mercedes: "Las Administraciones Públicas".


En Revista de la Procuraduría General de la República.


(Año IX, Nº 13, 1980) pág. 112.


En el mismo sentido se pronuncia el Lic. Mauro Murillo:


"En cuanto a los entes públicos menores, debe observarse que


en el artículo primero (de la Ley General) se incluyen todos, de


donde entonces queda, como integrantes de la Administración Pública,


también los entes públicos no estatales."


MURILLO, Mauro: "Concepto de Administración Pública en


la Ley General de la Administración Pública". En Revista de la


Contraloría General de la República. (San José, Imprenta Trejos,


Nº 27-1979), pág. 15.


2) LA NATURALEZA JURIDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.


En derecho Administrativo reconoce diversas clasificaciones de los


entes públicos. Una de dichas clasificaciones atañe a la diferencia entre


entes institucionales y entes corporativos. Esta clasificación importa porque


la doctrina es conteste en calificar a los Colegios Profesionales como Corporaciones


de Derecho Público: criterio que está presente en las leyes


orgánicas de dichos Colegios, entre ellas la Ley Orgánica del Colegio de


Geólogos.


a) Criterio de la Procuraduría.


Sobre este punto, la Procuraduría ha señalado:


"Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados


por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato


es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que


concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las


Asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de


una cualidad objetiva y es de carácter impulsiva. En efecto, para


ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés


común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o


profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter


compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación


permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la


satisfacción del interés común. En doctrina, el ejemplo típico de


las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios


Profesionales. En consecuencia, los Colegios Profesionales son corporaciones


de Derecho Público, de afiliación obligatoria para quienes


deseen ejercer una determinada profesión. Hay un interés público


en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las


funciones que desempeñan..." (Oficio Nº 328-82 de 30 de noviembre


de 1982).


b) Criterios doctrinales.


El carácter de ente público de los Colegios Profesionales y su


naturaleza corporativa es ampliamente reconocida por la doctrina.


Al respecto, cabe citar a Dromi quien indica:


"Son (las Corporaciones) Asociaciones compulsivamente creadas


por el Estado para cumplir determinados objetivos públicos y


sometidos a un régimen de derecho público, particularmente en lo


que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de la Corporación


sobre sus asociados; por ejemplo, los colegios profesionales..."


DROMI, José Roberto: "Instituciones de Derecho Administrativo"


(Editorial Astrea de Rodolfo Depalma y Hnos., Buenos Aires,


1973), pág. 443


El mismo autor señala:


"Las personas públicas pueden no ser estatales, es decir no


pertenecer al Estado no integrar la Administración Pública, orgánicamente


hablando, aun cuando ejerzan función administrativa. Tales


entidades no estatales tienen personalidad jurídica propia reconocida,


aceptada u otorgada (concedida) por el Estado y, en todo o


en parte, ser regulan por normas de Derecho Público; el ejemplo


típico de esa clase lo constituyen la Iglesia Católica (con personalidad


jurídica reconocida) y los Colegios Profesionales cuando han


sido creados y organizados por ley o acto estatal (con personalidad


jurídica concedida)." Y agrega Dromi: "Como dijimos esas


personas públicas no integran la estructura orgánica estatal, no


figuran en su presupuesto, pero ejercen técnicamente función administrativa,


tienen cometidos y organización semejante en muchos


aspectos a los entes públicos estatales. De allí, pus, que tales entidades,


cuando son creadas por el Estado, que les otorga personalidad


jurídica, deben considerarse descentralizadas, en tanto se le


reconocen poderes y competencias a estos cuerpos intermedios, reservándose


el Estado su papel de árbitro y coordinador."


DROMI José Roberto: Proceso Administrativo Provincial. Buenos


Aires: (Editorial Astrea, Ediciones Idenriun, 1977), págs. 80


y 81.


Y respecto de su carácter de Administrativo Pública recalca:


"Si bien indicamos que las personas públicas no estatales no


integran los cuadros orgánicamente del Estado ni son técnicamente


la "Administración del Estado", lo que es correcto, también cabe


reiterar que ejercen función administrativa: en tanto han recibido


del poder público un conjunto específico de competencias que tienen


el derecho y el deber de ejecutar, como entes gestores de las mismas.


Los entes descentralizados no estatales (personas públicas no estatales)


no son la especie "Administración del Estado, pero integran


el género "Administración Pública", concibiendo a esta en sentido


objetivo.


Las personas públicas no estatales forman parte de la Administración


Pública, ejercen función administrativa y desarrollan una


actividad colateral subsidiaria a la del Estado, contribuyendo por


lo tanto a la consecución de sus fines. Por ello, en suma, las personas


públicas no estatales son también "entes descentralizados',


pero caracterizados como administración indirecta del Estado". (Ibid.


pág. 85). (El subrayado no es del original).


En el mismo sentido Garrido Falla afirma:


"Lo característico (en las Corporaciones) entonces, resulta ser


la existencia de un núcleo de intereses propios de los miembros


de esas colectividades, que no pueden confundirse ni con los intereses


particulares de los miembros de la corporación, pero ni


tampoco con el interés del Estado, porque se trata de intereses


diferentes e intermedios entre ambos. Estamos en presencia,


consiguientemente, de unas personas jurídicas que podríamos calificar


simultáneamente como "públicas" pero "no estatales". Cabría


pensar en si sea contradictorio el pensar de unas determinadas


personas jurídicas que son simultáneamente "públicas" pero "no


estatales", puesto que en la definición inicial que hacíamos nosotros


sobre las personas jurídicas públicas, señalamos como dato


definitivo, el dato del encuadramiento en la organización estatal.


Sin embargo, pienso que no hay ninguna contradicción. el encuadramiento


en la organización estatal, en estos casos, se produce


por un fenómeno de absorción de fines de esas comunidades de


parte del Estado; o, si quieren ustedes, vista la cuestión d otro


ángulo, por un fenómeno de atribución a esas entidades de ciertas


prerrogativas que originariamente son estatales y que respalda el


Estado con su ordenamiento jurídico y que, como contrapartida de


tal delegación o transferencia de potestades, estas corporaciones


quedan en cierta medida, asumidas en la organización estatal. ¿Poderes


exorbitantes? Están claros. La obligación por ejemplo, en


cuanto a la calidad de miembros, el poder disciplinario que a estas


entidades se confiere, el monopolio en cuanto a la representación


de los intereses de quienes constituyen la corporación. A cambio


de eso, la concesión por parte del Estado, el reconocimiento por


parte del Estado del encuadramiento en la organización estatal.


Y agrega: "En nuestro Derecho, el derecho de las Corporaciones,


el derecho de estas entidades, a pesar de la existencia de estos intereses


perfectamente diferenciables del Estado, no deja de ser una


parcela, una zona del Derecho Administrativo. Y también es ésta la


solución del Derecho francés..."


GARRIDO FALLA, Fernando: La Descentralización administrativa


en Costa Rica. (San José: Publicaciones de la Universidad


de Costa Rica. 1967, págs. 55-56).


El carácter corporativo de los Colegios Profesionales es afirmado,


también, por Ortíz Ortíz:


"La Corporación es un ente cuya dirección suprema está en


una comunidad o asamblea general de personas, unidas por la pertenencia


a una profesión común, o por lo participación de un interés


común (aunque no profesional), personas que están obligadas a


pertenecer a esa entidad para ejercer la profesión o satisfacer el


interés común. el aspecto saliente de la Corporación es que, por la


coincidencia entre interés y voluntad, no sólo el gobierno sino


también la administración del ente es representativa y democrática,


con normal contraposición frente al interés del Estado. Esta reputa


a la corporación como un centro autónomo de acción, que funciona


principalmente en beneficio de un grupo y al que debe garantizar


normalmente un radio de libertad mayor que a los otros tipos de


entes públicos (institucionales). Ello no obstante se sirve de dichas


corporaciones para sentar en ellas mismas el centro de regulación


y vigilancia de la actividad de sus miembros que están siempre


sometidos a los actos de policía de la profesión u ocupación, así


como disciplinarios, que dichas corporaciones realizan. Es el caso


de todos nuestros Colegios Profesionales. Su relativa independencia


frente al Estado, por razón del interés autónomo que persiguen, no


los priva de su carácter de entes públicos, los que son al mismo


tiempo, pues están invertidos de importantes potestades públicas


de regulación y policía de la actividad administrativa. ORTIZ ORTIZ,


Eduardo. Los sujetos del Derecho Administrativo., Publicaciones


de la Universidad de Costa Rica, págs. 56-67.


De lo anterior se concluye que los Colegios Profesionales son entes


públicos no estatales, de carácter corporativo y que forman parte de la


Administración Pública, tal como es definida por el artículo 1º de la Ley


General de la Administración Pública.


3) LAS FUNCIONES PUBLICAS DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.


El ámbito de aplicación de la Ley General de la Administración


Pública está determinado no sólo por un concepto orgánico de Administración,


sino también por una concepción sustantiva o material. En efecto,


la ley tiende a regular la actividad administrativa de los entes públicos.


Hemos afirmado que los Colegios Profesionales son entes públicos; toca


ahora cuestionarse si ejercen función administrativa.


Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados


por el Estado. Para el cumplimiento de esos fines, el Estado dota


a la Corporaciones de funciones de regulación y de policía; funciones


que normalmente pertenecen y son ejercidas por el Estado. Dentro de las


funciones administrativas desempeñadas por los Colegios tenemos, las


de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional,


lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegiados.


Los Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de


sus miembros, entre ellas la autorización para el ejercicio profesional:


esas potestades se ejercen a través de actos administrativos. La función


administrativa que estos entes desarrollan reafirma su condición de Administración


Pública.


Ahora bien, el que una entidad diferente del Estado, no encuadra


dentro de su organización, ejerza función administrativa no es extraña a


nuestra Constitución, la que antes bien, prevé mecanismos de control


respecto de la función administrativa desempeñada por dichos entes. Dispone


el artículo 49 de la Constitución Política:


"Establécese la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como


atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad


de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y


de toda otra entidad de derecho público."


Dentro del concepto "otra entidad de derecho público" están comprendidos


los Colegios Profesionales. En desarrollo de la normativa constitucional


establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:


"Art. 1º.-1. Por la presente ley se regula la Jurisdicción Contencioso-


Administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución


Política, encargada de conocer de las pretensiones que se


deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposición de


la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo".


4. Para los efectos del párrafo 1º se entenderá por Administración


Pública:


"c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las


demás entidades de Derecho Público".


Respecto de las funciones de los Colegios Profesionales nuestra


jurisprudencia ha señalado:


"Como al Estado le interesa que el ejercicio de las profesiones


liberales sea eficiente, para garantía de la comunidad, con tal fin


existen los Colegios Profesionales universitarios, los cuales se constituyen


como entes de utilidad pública por la forma y los fines de


interés público que persiguen; de ahí que para protegerse y vigilar


a sus miembros y mantener el decoro y dignidad profesionales se


les ha atribuido a sus órganos potestad disciplinaria para corregir


las faltas de sus integrantes, delegándose de esta manera una parte


del poder de policía o de vigilancia que es facultad propia del Estado."


(1970, Sala de Casación, 15 hrs. de 17 de julio de 1979,


Sala de Casación Nº 186 de 9,30 hrs. de 14 de noviembre).


"Los Colegios Profesionales cumplen, amén de una función


gremial (en lo interno del grupo y de éste en sus relaciones con


los poderes y los demás competentes sociales), una importante


tarea frente a la comunidad. Que el Estado precisamente, la ha


confiado a los Colegios Profesionales, ya que en aquélla se encuentra


comprometido el interés público. Nos referimos a la tutela que


ejercen los colegios profesionales con relación a sus integrantes, a


fin de completar y disciplinar que el ejercicio profesional se efectúe


dentro de determinado código de ética y de manera eficaz. Y con


respecto al ingreso al Colegio, salvo que la Ley expresamente lo


exceptúa, debe velar por la comprobación de la idoneidad de graduado


universitario para el ejercicio de la profesión de que se trate,


como garante de la comunidad. Ese Colegio, en cumplimiento de


sus funciones de control y vigilancia, habilita para el ejercicio a


un profesional, calificando su ingreso, a través del cumplimiento de


ciertos requisitos."


(1982: Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo,


Nº 5667, de 17,25 hrs. 30 de julio).


"...Todo lo dicho, entonces, nos permite inferir, que en el


fondo, con la creación de los Colegios Profesionales, lo que existe


es una verdadera descentralización institucional. Pues la competencia


originaria del Estado se diluye en una serie de organismos específicos,


creados por el mismo Estado, y los cuales no son otros


que aquellos denominados por la doctrina como organismos autárquicos.


Y el cometido propuesto de cada uno de aquéllos es administrar


y cubrir un determinado y especial servicio de interés público,


en forma descentralizada." (1970, Sala Primera Civil, 10,10 hrs. de


24 de julio).


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría que el Colegio


de Geólogos es una entidad pública, de naturaleza corporativa, que realiza


función administrativa, por lo que constituye una Administración Pública


para los efectos del artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública.


En consecuencia, los dictámenes que la Procuraduría emita dentro del


ámbito de su competencia obligan al Colegio de Geólogos.'


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto, es criterio de este Organismo que:


a) La Ley Orgánica del Colegio de Geólogos confirió a los asociados


de la Asociación de Geólogos el carácter de miembros del Colegio


de Geólogos, independientemente de que fuesen o no profesionales


en geología. En consecuencia, la Junta Directiva carece de competencia


para negar la condición de miembro a quien se colegió por


pertenecer a la antigua Asociación de Geólogos.


b) El Colegio de Geólogos carece de competencia para impedir o limitar


el ejercicio profesional de los colegiados no profesionales en geología


que fueron inscritos en el Colegio por disposición de ley. Lo


anterior por cuanto la Ley Orgánica del Colegio no establece categorías


de miembros del Colegio, que permitan un diferente tratamiento


en cuanto a los derechos derivados de la colegiatura.


c) El Colegio de Geólogos no está facultado para cobrar una cuota por


inscripción de contratos, firmas consultoras y empresas dedicadas a


labores geológicas.


ch) El Colegio puede dictar las normas correspondientes para regular


la actividad de las empresas dedicadas a labores geológicas y firmas


consultoras en el campo de la geología. En consecuencia, el Colegio


tiene potestad para dictar reglamentos que regulen el ejercicio


profesional en el campo de la consultoría en geología.


d) Los dictámenes que emita la Procuraduría General de la República


son vinculantes para el Colegio de Geólogos, por cuanto este ente


es una Administración Pública, de carácter corporativo.


De esa forma se modifica el pronunciamiento Nº C-318-82 de 24


de noviembre de 1982, emitido por la Asamblea de Procuradores."