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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 129
 
  Dictamen : 129 del 08/05/1983   
( RECONSIDERA )  

LA REGULACION DE LA ACTIVIDAD DE LOS ENTES PUBLICOS


MENORES POR LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION PUBLICA


Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada


Procurador General de la República


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Adjunta


DICTAMEN: C-129-83 de 8 de mayo de 1983.


CONSULTANTE: Ministro de Justicia y Ministro de Planificación y Política


Económica.


La consulta plantea la necesidad de determinar: a) si los entes


públicos no estatales constituyen o no Administración Pública y b) si las


leyes especiales que rigen la actividad de los entes públicos menores han


sido modificados por la Ley General de la Administración Pública.


"I. RESPECTO A LOS ENTES PUBLICOS NO ESTATALES.


En relación con el carácter de Administración de los entes públicos


no estatales esta Procuraduría vertió su criterio en dictamen C-Nº 076-83


de 15 de marzo último.


II. LA REGULACION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.


La nota de referencia solicita una interpretación del artículo 2º


de la Ley General de la Administración Pública. Al efecto, se sostiene


que dicha ley contiene tres tipos de normas;


a) Aquellas que regulan la actividad del Estado;


b) Las que regulan la actividad de los entes públicos menores, y


c) Las que regulan indiferentemente la actividad de toda la Administración


Pública. Se agrega, además, que el artículo 2º de la citada


Ley define el ámbito de aplicación del "derecho especial de la Administración


Central" a la Administración Descentralizada y la aplicación


del derecho especial de esta última a la Administración


Central. En consecuencia, corresponde analizar cuál es el ámbito de


aplicación de la Ley General de la Administración Pública y qué


se debe entender por normas de actividad.


1) Los objetivos de la Ley:


Al interpretar la Ley General de la Administración Pública debe


tomarse en cuenta su objetivo fundamental: uniformar el régimen jurídico


aplicable a la Administración Pública. La Administración Pública, de


acuerdo con el artículo 1º de la Ley, comprende tanto la Administración


Central como la Descentralizada. En ese sentido, la Ley pretende establecer


principios y reglas que uniformen la acción de la Administración


la ley constituye un intento de establecer una unidad normativa que regule


la acción administrativa.


Cabe recordar que, al presentar el proyecto de ley a la Asamblea


Legislativa el Lic. Ortíz Ortiz afirmó:


"...Había dicho que en realidad la situación a que el proyecto


atiende, la necesidad que trata de llenar ha sido urgentemente sentida


porque se trata de una carencia de ordenamiento en relación


con la Administración Publica generadora de múltiples problemas


tanto de la eficiencia como de arbitrariedad. Aunque esto no significa


una imputación naturalmente a la conducta de los poderes


públicos, sobre todo de la administración, es indudable que la carencia


de principios y reglas claras que uniformaran la acción administrativa,


fue el origen y sigue siendo, de una gran cantidad de ilegalidades,


las menos dolosas, muchas involuntarias, pero en todo


caso graves en contra de los intereses y derechos del administrado,


del ciudadano y a la larga entorpecedora de la eficiencia, de la


celeridad de la Administración Pública. ¿Este problema en que consiste?


Fundamentalmente yo diría que el problema consiste en


dos grandes ausencias o carencia de perfección en nuestro Derecho


Público: 1) La falta total de unidad en el Derecho que guía la acción


de la Administración Pública en Costa Rica. Esta falta de unidad


que impide verdaderamente el conocimiento del derecho que


regula la Administración Pública y, consecuentemente, el manejo


adecuado de la acción administrativa por parte del administrador


de los problemas planteados con la Administración por parte del


ciudadano, deriva de dos hechos que son notarios para todos; la


ausencia de un cuerpo de principios y reglas generales, orgánicamente


reunidas que permiten saber cuáles son las normas elementales


mínimas indispensables de acción que la administración


ha de seguir en todo caso cuando actúa...entonces el primer objeto


de este Código es crear ese cuerpo de reglas y principios uniformes


para toda la Administración Pública, fácilmente elegibles


en un solo cuerpo de leyes y a su vez perfectamente armonizados


entre sí que permitan enfrentarse la Administración o participar


en ella en forma coherente, en forma eficaz, en forma adecuada.


Luego, la ausencia de reglas uniformes, armónicas, es la primera


necesidad que este Código o ley trata de llenar..." Actas de la


Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Asamblea Legislativa.


Acta Nº 93, de 6 de marzo de 1970, págs. 3-4). (El subrayado


es nuestro).


Congruentemente con dicho objetivo, la Ley establece:


Artículo 364.-1) "Esta ley es de orden público y deroga las


que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen


en los artículos siguientes:


2) En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre


los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.


3) Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento


jurídico administrativo del país".


Artículo 365.-1) "El Libro Primero se aplicará a toda la Administración,


desde que entre en vigencia esta ley, siempre que esa


aplicación no produzca efecto retroactivo.


2) Los principios generales del mismo Libro Primero prevalecerán


en todo caso". (El subrayado es nuestro).


Ahora bien, cabría preguntarse si la ley pretende regular, en forma


exclusiva y con derogación de otras normas, la actividad de los entes


públicos menores.


2) Las reglas sobre actividad:


El Artículo 2 de la Ley General de la Administración Pública dispone:


"1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado


se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma


especial para éstos.


2. Las reglas que regulan a los otros entes públicos no se aplicarán


al Estado, salvo que la naturaleza de la situación requiera lo


contrario."


La Interpretación de esta norma debe tomar en cuenta los princios


que inspiran la ley y los artículos 364 y 365 antes transcritos.


a) El concepto de actividad.


Dado de que se trata de determinar el ámbito de aplicación de la


Ley en cuanto a la actividad administrativa, corresponde analizar el concepto


de actividad de la Administración; el que está íntimamente ligado al


concepto de función administrativa. Al respecto, señala Sayaguéz Laso:


"...Definimos la función administrativa como la actividad estatal


que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales


en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos


-que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos-condición- y


operaciones materiales."


(SAYAGUES LASO, Enrique: "Tratado de Derecho Administrativo",


Montevideo: Editorial Martín Bianhi Altuna, 1953, I, pág.


46).


En cuanto al contenido de dicha actividad, agrega el citado autor.


"Quiere decir que el contenido de la administrativa


es doble: por un lado, declaraciones de voluntad destinadas a producir


efectos jurídicos; por otro, lado, realización de hechos. unos


y otros originan relaciones jurídicas administrativas, es decir, vínculos


jurídicos en los cuales la administración es una de las partes."


(Ibid., pág. 381).


Las declaraciones de voluntad encaminadas a producir efectos jurídicos


son los actos administrativos.


En el mismo orden de ideas señala ORTIZ ORTIZ:


"Llámase función a la actividad desarrollada por el Estado y


los otros entes públicos menores para el cumplimiento de sus cometidos.


Esa actividad proviene del ejercicio de una potestad, entendida


como la autorización dada por el orden jurídico para actuar


sobre la comunidad y los individuos, ordenando su conducta a la


consecución de un bien común. Del ejercicio de las potestades,


nacen los actos jurídicos y materiales que, en definitiva, satisfacen


la necesidad social y realizan el fin público. Es por ello que la


función puede analizarse, en sus elementos, y en consecuencia, a


través del acto jurídico y de la actividad material. podría decirse


que la función es el conjunto típico o clasificado de actos jurídicos


y actividades materiales que sirven para el cumplimiento de los


fines públicos encargado al Estado y entes menores." (ORTIZ


ORTIZ, Eduardo: "Tesis de Derecho Administrativo", Universidad


de Costa Rica, San José, 1976, I, pág. 2).


Podemos afirmar que las normas jurídicas a que se refiere el artículo


2º de la Ley de repetida cita, son aquéllas que regulan tanto el acto


administrativo como la actividad material de la Administración. Regulación


que se encuentra, fundamentalmente, en el Libro Primero de la Ley


que nos ocupa. cabe recordar que el procedimiento de emisión del acto


administrativo está regulado en el Libro Segundo de la Ley, y que, por


disposición de la misma Ley, las normas correspondientes no se aplican


a todos los procedimientos administrativos.


Ahora bien, cabe preguntarse si las normas de actividad del Libro


Primero se aplican sólo a la Administración Central o también a la Administración


Descentralizada.


b) Las "normas especiales" y generales respecto de la actividad.


En la consulta que nos ocupa se afirma que la redacción del artículo


2º, inciso 1) antes transcrito, permite sostener la existencia en la Ley General


de la Administración Pública de varias clases de normas reguladoras


de la actividad administrativa: unas referidas a la actividad del Estado,


otras referidas a la actividad de los entes públicos menores y otras que


se aplican, indistintamente, tanto a la Administración Central como a la


Descentralizada. En criterio de este Organismo, la existencia de esta clase


de normas tendría que demostrarse del análisis concreto de los artículos


que en la Ley regulan la actividad administrativa. De allí que las normas


especiales referidas a la actividad de los entes públicos menores tendrían


que estar contenidas en la Ley General de la Administración Pública.


Pero, es lo cierto que del Libro Primero de la citada Ley no es posible


deducir la existencia de normas dirigidas a regular únicamente la actividad


de los entes públicos menores. Ello sería cierto si en la Ley existiera un


capítulo dirigido a regular la organización y el funcionamiento de los entes


públicos menores, o bien, si existieran normas que, por su particularidad,


sólo puedan aplicarse a dichos entes. Al contrario, en tanto la Ley otorga


competencias en favor del poder Ejecutivo, cabe afirmar que la Ley sí


contiene normas dirigidas a regular exclusivamente la actividad de la Administración


Central. En virtud del artículo 2º de repetida cita y de los


principios que informan la Ley General, las normas que regulan la actividad


de la Administración Central podrían ser aplicables a los entes


públicos menores, en ausencia de norma especial para éstos. Normas especiales


que, repetimos, deberían estar contenidas en la Ley General de


la Administración. Dado que en dicha ley no existe esa regulación, podría


cuestionarse si las leyes orgánicas de los entes públicos menores contienen


normas especiales sobre actividad y, en caso afirmativo, cuál es su ámbito


de aplicación; a este aspecto nos referiremos más adelante.


Ahora bien, las normas que no están dirigidas exclusivamente a


regular la actividad de la Administración Central, regirán indistintamente


a ésta y a los entes descentralizados. Ello es así porque dichas normas


establecen principios generales en orden al ejercicio de las competencias,


a la concreta actuación de las potestades públicas, a la emisión de los actos


administrativos, su perfección, validez y eficacia, así como a la responsabilidad


del Estado derivad de su actividad. Sobre este punto afirmó Breweer


Carías:


"...el artículo 2º, al definir el ámbito de aplicación de la Ley


General señala su aplicación directa a la actividad administrativa


del Estado, y en ausencia de normas especiales, se aplica también


a los entes públicos descentralizados. En cambio las reglas especiales


que regulan estos entes públicos, no se aplican a la actividad


administrativa del Estado "salvo que la naturaleza de la situación"


requiera lo contrario. En relación con esta fórmula legal, en todo


caso, creo que debe hacerse una precisión general: la Ley General,


en realidad, no define en este artículo un ámbito sustantivo de


aplicación. La ley se aplica a la actividad administrativa del Estado


y a los entes descentralizados. En relación con las normas "ESPECIFICAS"


que regulan la actividad administrativa del Estado, éstas


se aplican a los entes descentralizados "en ausencia de normas


especiales para estos" por lo que si hay tales normas especiales, no


se les aplican las reglas de la ley que regulan la actividad (administrativa)


del Estado. En cuanto a estas normas especiales destinadas


a los entes descentralizados, las mismas no se aplican a la


Administración del Estado, "salvo que la naturaleza de la situación


requiera lo contrario", lo cual en definitiva será el juez contencioso


administrativo, quien lo determinará" (BREWER CARIAS, Allan R.:


"Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la


Administración Pública de Costa Rica." Revista del Seminario Internacional


de Derecho Administrativo. Colegio de Abogados, 1981,


pág. 40). (El subrayado es nuestro).


Además, en la Exposición de Motivos de la Ley se indicó:


"...Se prescribe en el artículo que las disposiciones de esta


ley para el Estado serán aplicables a los otros entes públicos, pero


no a la inversa, dada la necesidad de un régimen jurídico supletorio


para todo el sector público, que solo puede ser el del Estado, por


tratarse del único ordenamiento supremo y general, y también del


más desarrollado dentro de dicho sector, y con ellos se toma partido


contra recientes doctrinas que sostienen como normal la incompatibilidad


entre el derecho para el Estado y el derecho particulares


para los otros entes públicos." (Exposición de Motivos de la Ley


General de la Administración Pública. "Revista de la Contraloría


General de la República". San José, Nº 9, p.14).


Es decir, las normas que específicamente regulan la actividad de


la Administración Central serán de aplicación supletoria para los entes


descentralizados. A contrario sensu, si las normas no rigen la actividad


de la Administración, rigen indistintamente para los entes menores.


c) En cuanto a las leyes especiales de los entes descentralizados:


En cuanto a las leyes especiales que regulan los entes públicos menores,


debe tomarse en cuenta que dichas leyes establecen, fundamentalmente,


la organización, fines y atribuciones de dichos entes; en ese sentido,


confieren medios e instrumentos jurídicos para el cumplimiento de los


fines públicos asignados. Pero, dichas leyes no regulan el aspecto jurídico


de la manifestación de las competencias públicas i los requisitos para su


concreto ejercicio, tal como lo hace la ley de repetida cita. Repetimos,


se establecen competencias pero no su concreta actuación. En esos aspectos,


la Ley General de la Administración Pública complementa las leyes especiales


de los entes públicos menores; no hay, pues, una oposición entre


esas leyes, sino una complementación.


No obstante, si las leyes especiales contuvieran normas sobre actividad


contrarias a lo dispuesto en la Ley General de la Administración


Pública, prevalece lo dispuesto en esta última. Esa prevalencia encuentra


fundamento en los principios que informan la ley y en sus artículos 364 y


365, antes transcritos, según los cuales la Ley General de la Administración


deroga las leyes anteriores que se le opongan. Cabe resaltar que dicha


prevalencia garantiza que la manifestación de la actividad administrativa


sea uniforme y genérica en toda la Administración Pública.


Por otra parte, si en las leyes especiales hay normas sobre actividad


que no se oponen a la Ley General de la Administración Pública, dichas


normas serán de aplicación obligatoria para el ente público correspondiente.


De esta forma, se modifican los dictamen números C-262-79 de


7 de noviembre de 1979, C-272-79 de 9 de noviembre de 1979, 101-80 de


13 de mayo de 1980 aclarado por dictamen Nº 123-80 de 2 de junio del


mismo año emitidos por la Procuraduría.


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto, es criterio de este Organismo que: a) respecto


de las normas de la Ley General de la Administración Pública que


regulan la actividad administrativa, es necesario diferenciar si son normas


específicas, aplicables únicamente a la Administración Central o bien,


si son normas de aplicación indiferenciada tanto para la administración


Central como para la Descentralizada, b) Al no existir en la Ley General


de la Administración Pública, normas especiales para los entes públicos


menores se aplicarán supletoriamente las normas dirigidas a regular la


actividad de la Administración Central, c) Si las leyes especiales de los


entes públicos menores contemplan normas de actividad opuestas a lo


establecido en la Ley General de la Administración Pública, prevalece lo


dispuesto por esta última, d) Las leyes especiales pueden contener normas


de actividad no contrarias a la Ley General de la Administración Pública,


en cuyo caso serán de aplicación obligatoria para el ente correspondiente."