C-401-84

26 de diciembre de 1984

Licenciado

Gabriel Gallegos Valdés

Jefe del Departamento Legal

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio N° 000507 de fecha 6 del mes en curso, mediante el cual solicita reconsideración del pronunciamiento de este Despacho C-343-84 de fecha 6 de noviembre último, remitido a la Directora de Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

            En forma atenta damos curso a su gestión. Sin embargo, es preciso hacer las siguientes manifestaciones previas:

1. Su planteamiento no constituye, stricto sensu, un caso de reconsideración, en vista de que –de acuerdo con nuestra Ley Orgánica- ella (la reconsideración) sólo procede: a) cuando es planteada por el propio órgano consultante, como requisito indispensable para una eventual dispensa de la obligatoriedad del dictamen acordada por el Consejo de Gobierno (párrafo segundo del artículo 6°), y b) en os casos en que esta misma Procuraduría General la haga de oficio (inciso b), in fine, del articulo 3°). Ello significa que, legalmente, un órgano de la Administración Pública distinto del consultante se halla inhibido para solicitar reconsideración de un dictamen de este Despacho. No obstante, según lo manifestamos supra, damos curso a su gestión, pero no en carácter de reconsideración, sino como aclaración o adición del dictamen de mérito.

2. El artículo 36 a que se refiere el susodicho dictamen C-343-84 lo es de la Ley N° 6.963, y no de la N° 6.939 como se cita dos veces en el párrafo segundo de su gestión; y

3. Es bastante usual de los Procuradores tengamos reuniones con servidores públicos –especialmente con quienes laboran en los departamentos legales de los diferentes organismos estatales- en las cuáles se tratan en aspectos jurídicos diversos. Algunas de estas reuniones son formales, sea, con agenda previa (para dar oportunidad de estudiar los puntos a tratar) y de lo discutido y acordado se levanta acta. Otras, por el contrario, son de carácter informal, con el propósito de intercambiar criterios sobre distintas y variadas cuestiones.

En el segundo de los casos generalmente viene luego una consulta  por escrito, para que los criterios externados “prima facie” y sin un estudio previo detenido, sean concienzudamente analizados y se vierta un  dictamen formal en relación con ellos, el cual será vinculante de acuerdo con los términos de nuestra Ley Orgánica. La reunión a que hace referencia su oficio realmente se efectúo, pero tuvo las anteriores características de informalidad, con el agravante de que luego no hubo consulta escrita. De ahí que la afirmación atinente al “acuerdo” al cuál se llegó –por supuesto sin dudar en absoluto de que el señor Regidor Mattey lo que afirma lo hace con absoluta buena fe- careció de carácter vinculante de los dictámenes de este Despacho, pues en la especie lo que existió fue una conversación en la cuál se tocó, entre otros, el caso de la inclusión de servidores de tres nuevas instituciones (Ministerio s de Agricultura y Trabajo y Dirección General de Servicio Civil) en el Régimen de Pensiones de Hacienda mediante una norma presupuestaria que –dicho sea de paso- fue luego derogada.

Siendo ello así, como en efecto lo es, la primera declaración jurídica formal que sobre este tema de la personas incluidas en el referido régimen de pensiones (ahora por el articulo 36 de la ley N° 6.963 de 30 de julio de 1984), es la que contiene el citado dictamen C-343-84 remitido a la Directora de Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, sea, el que se aclara y adiciona mediante el presente pronunciamiento.

            Para tales efectos, en primer lugar debe consignarse que dicho artículo 36 –por disposición expresa- fue adicionado al artículo 14 de la Ley de pensiones de Hacienda, según el siguiente texto: “Agregase un nuevo párrafo al artículo 14 de la Ley de Pensiones de Hacienda, N° 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, que dirá así: “Igualmente podrán acogerse a los beneficios de esta ley, los empleados y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Dirección General de Servicio Civil y de la Imprenta Nacional”.

En vista de tal norma – y con el fin de otorgarle su verdadero sentido y alcances- debe necesariamente analizársela dentro del contexto del referido artículo 14, para poder darle su interpretación cabal. El texto vigente del numeral de cita (14 de la Ley de Pensiones de Hacienda) es el siguiente:

“Articulo 14.- También estarán protegidos por lo dispuesto en esta Ley y sus reformas, los Contralores y Subcontralores Generales de la República, los funcionarios y empleados del Ministerio de Hacienda excluidos de sus beneficios, que fueron nombrados y laboraron antes de 1947 y que continuaron posteriormente al servicio de la Administración Pública. (Este párrafo es el que subsiste de la ley N° 4.156 de 19 de julio de 1968, que fue la que adiciono el articulo 14 a esta ley).

Igualmente lo estarán los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda, nombrados antes del 14 de septiembre de 1969. También estarán comprendidos, en las disposiciones de esta ley, los funcionarios y empleados de la Asamblea Legislativa, de la Contraloría General d la República y del Ministerio de Hacienda, nombrados en cualquier dependencia del Estado antes de la fecha indicada. (Texto actual de este párrafo segundo, de acuerdo con la Norma General N° 48 de la ley N° 6.700 de 23 de diciembre de 1981, que es la Ley de Presupuesto para 1982.)

Los funcionarios o empleados que hayan cotizado para este régimen podrán seguir cotizando, acogiéndose a esta ley, aunque hayan cesado en el ejercicio de sus funciones. (Este párrafo quedó como consecuencia de la reforma introducida por la Ley N° 5.207 de 23 de julio de 1973).

Podrán acogerse a los beneficios de esta ley las personas que hubieren desempeñado el cargo de diputado, con anterioridad a su promulgación el 23 de agosto de 1943, en proporción al número de años servidos al Estado. (Párrafo adicionado por ley N° 5.716 de 18 de julio de 1975).

Igualmente podrán acogerse a los beneficios de esta ley, los empleados y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Dirección General de Servicio Civil y de la Imprenta Nacional. (Párrafo agregado por el articulo N° 36 de la ley N° 6.963 de 30 de julio de 1984).

Podrán acogerse al régimen de pensiones de Hacienda los funcionarios y empleados de la Asamblea Legislativa, nombrados antes del 14 de septiembre de 1979.

Los funcionarios y empleados que ingresaron al régimen de Pensiones de Hacienda, amparados a la Ley N° 4156 del 19 de julio de 1968 y que desde entonces estuvieren cotizando para ese régimen en forma interrumpida, podrán acogerse a la pensión al momento de cumplir treinta años de servicio, independientemente de su edad. (El párrafo anterior y este corresponden a los artículos 43 y 44, por su orden, de la ley N° 6.975 de 30 de noviembre de 1984).

La ley N° 4.504 de 16 de diciembre de 1969 contiene la siguiente interpretación : “Se interpreta el artículo 14 de la Ley N° 148 de 23 de agosto de 1943, reformado por la ley N° 4156 de 19 de julio de 1968, en el sentido de que están comprendidos en este artículo los funcionarios y empleados de la antigua Oficina del Impuesto Cedular de Ingresos de la Tributación Directa, que pasaron con las mismas funciones, primero al Tribunal Nacional Electoral y después al Tribunal Supremo de Elecciones”.

Nótese que este es un artículo formado a base de reformas y adiciones, mediante las cuales se extiende la protección del Régimen de Pensiones de Hacienda a diversas personas, pero sin que tales normas modificativas guarden la uniformidad y coherencia que necesariamente es de desear en una norma legal para efectos de claridad. De tal situación resulta que el artículo trascrito no posee unidad conceptual, sino que para interpretarlo correctamente es necesario realizar el siguiente análisis de sus párrafos principales, haciendo la advertencia de que para que una mayor facilidad tanto en la exposición como en la comprensión solo nos referiremos a un grupo de servidores de los que el texto enumera, y para ello tomaremos como prototipo a los funcionarios y empleados del Ministerio de Hacienda.

De acuerdo con tal procedimiento, encontramos los siguientes casos:

1.     Están protegidos por la ley de Pensiones de Hacienda los empleados y funcionarios del Ministerio de Hacienda excluidos de sus beneficios, que fueron nombrados y laboraron antes de 1947 y que continuaron posteriormente al servicio de la Administración Pública (párrafo primero).

En este primer caso resulta claro que la norma incluye en el régimen a quienes laboraron antes del año 1947, sin importar en absoluto donde pasaron a trabajar después. Nótese, al efecto, la forma verbal usada, que lo es en tiempo pretérito.

2.     Igualmente lo estarán los funcionarios y empleados del Ministerio de Hacienda nombrados antes del 14 de setiembre de 1969 (Párrafo primero del segundo párrafo).

Esta hipótesis legal se haya redactada en tiempo presente, pues evidentemente se refiere a quienes son funcionarios y empleados en el momento de aplicar la ley; el hecho de que el verbo “laboran” o “trabajan” no aparezca consignado obedece a la circunstancia de que se haya elíptico en la oración, pues sise habla de funcionarios y empleados realmente resultaría redundante manifestar que laboran o trabajan, pues tal concepto está implícito en la calidad de funcionario o empleado. En consecuencia la norma contempla a los servidores del Ministerio que fuerón nombrados en ese Despacho antes del 14 de setiembre de 1969 y que, a la fecha de pensionarse, seguían laborando en él. Sino se dieran ambos presupuestos, no habría base legal para otorgar la pensión. Sin embargo, esta situación debe necesariamente considerarse modificada o atemperada por lo dispuesto en el párrafo tercero, en el sentido de que pueden acogerse a la ley quiénes cotizaron para el régimen aunque hayan cesado en el ejercicio de sus funciones. Es decir, que quienes cotizaron para el fondo de pensiones de Hacienda en determinado tiempo (debiendo indudablemente entenderse que la cotización fue legal), pueden acogerse a pensión de ese régimen, aunque al momento de pensionarse no sean servidores activos del ministerio.

3.     También estarán comprendidos en las disposiciones de esta ley los funcionarios y empleados del Ministerio de Hacienda, nombrados en cualquier dependencia del Estado antes de la fecha indicada, (párrafo segundo, in fine).

En este supuesto también encontramos la forma verbal presente, con la diferencia, en cuanto a la hipótesis anterior, de que los servidores a los que este párrafo se refiere pueden haber sido nombrados en cualquier dependencia del Estado antes del 14 de septiembre de 1969, pero han de estar laborando para el Ministerio al solicitar su pensión.

Sentadas las anteriores premisas legales que son las que norma el artículo 14 (haciendo deliberadamente caso omiso del párrafo que incluye a los servidores de la Asamblea Legislativa nombrados antes del 14 de septiembre de 1979, ya que este no viene al caso pues la regula una excepción calificada), lo procedente es examinar la situación jurídica de los empleados y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Dirección General de Servicio Civil y de la Imprenta Nacional a la luz de esas premisas. En consecuencia, tendrán derecho a la pensión de Hacienda a los servidores de estas dependencias en los siguientes puestos:

·       Si laboraron en cualquiera de ellas antes de 1947;

·       Si se les nombró en alguna de dichas dependencias antes del 14 de septiembre de 1969 y aún trabajan en  ella, con la advertencia de que también tendrán derecho a pesar de no labor allí, si en alguna oportunidad fueron legalmente cotizantes del fondo;

·       Si fueron nombrados en cualquier dependencia del Estado antes de la referida fecha (14 de septiembre de 1969) y trabajan en la actualidad en algunas de las dependencias de referencia.

Pese a ser obvio, no esta de mas haber la aclaración de que el derecho a pensión a que se ha hecho referencia queda supeditado a los requisitos de edad y tiempo de servicio que estipula la ley para poder hacer efectiva la que – hasta tanto no se llenen- no pasa de ser una expectativa de derecho.

Atentamente,

Lic. Fernando Albertazzi Herrera.

Procurador Contencioso Administrativo

FAH/mbb

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