C-218-85

13 de setiembre de 1985

Ing. Fernando Merino P

Gerente de Planta de

Aluminios Nacionales S.A.

Apartado 21, Juanilama

Esparza, Puntarenas

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° GP-079-85 del pasado 9 de agosto del año en curso, por cuyo medio usted nos plantea la siguiente situación:

El Sindicato de Trabajadores de ALUNASA (SITRAL), le notificó a esa Empresa el pasado 5 de agosto que la Asamblea Extraordinaria celebrada el día 27 de junio de este año, había acordado y aprobado un pliego de peticiones a efecto de negociar con dicha Empresa una convención colectiva de trabajo.

Según usted nos ilustra, el Sindicato mencionado es una organización reciente, inscrita debidamente en el Registro que para ese efecto existe en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a partir del 5 de mayo del mismo año, razón por la cual ALUNASA nunca ha celebrado ningún tipo de convención colectiva anteriormente.

Nos consulta usted, si debido a que esa Empresa es de naturaleza estatal, subsidiaria de CODESA, y enmarcada por lo tanto dentro de los lineamientos y regulaciones de las empresas públicas, es o no procedente negociar y suscribir el contrato de comentario.

El criterio que al respecto mantiene la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según oficio DAJ-1132 de 12 de agosto de 1985, remitido a esta Procuraduría General, al cual se adhiere el del Departamento Legal de esa Empresa, es que a partir del año 1980, después de que el Consejo de Gobierno de ese entonces emitió las directrices generales sobre la validez y la vigencia de las convenciones colectivas en el Sector Público, es legalmente imposible que una Institución del Estado suscriba una convención colectiva totalmente nueva, dado que lo permitido son únicamente prórrogas a las existencias antes de las limitaciones impuestas en esta fecha. Así las cosas, consideran que en este caso se da imposibilidad jurídica para suscribirla; pero que, sin embargo, y dado que lo permitido son únicamente prórrogas a las existentes antes de las limitaciones impuestas en esa fecha. Así las cosas, consideran que en este caso se da imposibilidad jurídica para suscribirla; pero que, sin embargo, y dado que el Poder Judicial en sentencias ha sostenido otros criterios, consideran necesario conocer la actual opinión de este Despacho.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

En lo tocante a la opinión legal emitida por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es necesario indicar que las directrices dictadas por el señor Presidente de la República y aprobadas por el Consejo de gobierno en el año 1980, que se encaminaron a regular la celebración de convenciones colectivas de trabajo en el Sector Público, no son de aplicación en el caso subexamine, toda vez que en éste nos encontramos en presencia de una empresa estatal, mientras que las limitaciones contenidas en las citadas directrices se formularon concretamente para "El Estado y sus instituciones". Por lo tanto, para una cabal respuesta técnico-jurídica a su oficio, es necesario analizar a la luz de otras disposiciones normativas que regulan la actividad de este tipo de órganos y de los fallos de los Tribunales de Justicia, si es jurídicamente procedente en la actualidad que esa empresa pública pacte colectivamente condiciones laborales con sus trabajadores.

II.- NORMATIVA APLICABLE AL CASO CONSULTADO:

El artículo 56 del Código de Trabajo dispone expresamente en lo que interesa lo siguiente:

"Todo patrono particular que emplee en su empresa, o en determinado centro de producción si la empresa por la naturaleza de sus actividades tuviere que distribuir la ejecución de sus trabajos en varias zonas del país, los servicios de más de la tercera parte de trabajadores sindicalizados, tendrá obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando éste lo solicite, una convención colectiva".

Para la correcta inteligencia del numeral supra citado, se hace necesario interpretar su contenido en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del mismo cuerpo de leyes, y determinar de esa manera el alcance del concepto "patrono particular" consignado en el primero. Al respecto establece el artículo 2° del Código de Trabajo:

"Patrono es toda persona física y jurídica particular o de Derecho Público, que emplea los servicios de otra u otras, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo".

De acuerdo con la última interpretación que hizo la Corte Plena, relativa a las normas que regulan el instituto laboral de la convención colectiva de trabajo y su aplicación en el Sector Público de nuestro país, contenida en su Laudo de 16:00 horas del 14 de junio de 1984, en Juicio Arbitral seguido entre el Poder Ejecutivo, el Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicato de Empleados de ese Banco (SEBANA), esos instrumentos de negociación con facultativos en la Administración Pública, siempre y cuando sus cláusulas se adecúen a lo dispuesto por las leyes.

Ello se desprende sin duda alguna en varios fragmentos de sus considerandos los cuales en lo conducente dicen los siguiente:

"En el Capítulo de ese Código sobre convenciones colectivas de trabajo, en sus artículos 54 y 55 que las definen y le otorgan fuerza de ley, no se hace ninguna referencia exclusiva a los patronos particulares ni se excluye expresamente a los servidores del Estado. Sólo el artículo 56 le impone a los patronos particulares la obligación de celebrar estas contrataciones, lo que implícitamente, las deja como facultativas para el sector público".

"Las convenciones colectivas de trabajo, tanto en el sector público como en el privado, se encuentran sometidas a la ley, de manera que la existencia de un Estatuto de Servicio Civil, ni es obstáculo para negar la posibilidad de la convención colectiva en el sector público, aunque constituya una seria limitación, ni puede dejarse el estatuto sin efecto, total o parcialmente, por medio de cláusulas convencionales. Las cláusulas convencionales deben guardar conformidad con las disposiciones de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria 6821 de 1982 y con las políticas económico sociales que el Estado pueda establecer con base en ésta o en otras disposiciones legales. Desde luego, debe entenderse de acuerdo con lo expuesto, que esas normas convencionales sean anteriores a dicha ley, mientras que las posteriores, así como sus reformas deben ajustarse a la ley misma, porque si el artículo 1° faculta a la Autoridad Presupuestaria para formular directrices de la Política Presupuestaria del Sector Público, esas directrices deben ser respetadas por quienes suscriben la convención. De otra manera resultaría contradictorio que se faculte a formular directrices así como que se le imponga la obligación de guiarse por el precepto de salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y al mismo tiempo se establezca que las normas convencionales prevalecen sobre las disposiciones legales.

Para determinar qué tipo de patrono es ALUNASA, es indispensable transcribir, en lo que interesa, los artículos 2° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestario y 1° del Reglamento sobre el Funcionamiento de Empresas Estatales Estructuradas como Sociedades Mercantiles (Decreto Ejecutivo N° 7927-H de 12 de enero de 1978), los cuales nos aclaran el panorama sobre la naturaleza jurídica.

Al respecto disponen esos numerales:

"Para efectos de la presente ley, se establece la siguiente clasificación del Sector Público:

a)...

b) Sector Financiero no Bancario:

Comprende el Instituto Nacional de Seguros (INS), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCCOP), la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), la Junta de Protección Social de San José, el Departamento Central de Ahorro y Préstamo (DECAP) la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA), la Asociación Bananera Nacional (ASBANA), y todos aquellas empresas e instituciones del Estado que, aunque por definición se clasifican como no financieras, realizan actividades típicamente financieras, como la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE).”

"La Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA), la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. la Compañía Radiográfica Costarricense S.A, así como cualquier otra empresa fundada por CODESA o que en el futuro llegue a ser de su propiedad o que en cualquier otra forma se incorpore al patrimonio del Estado, se regirán, además de las disposiciones legales que les sean aplicables, de sus estatutos o reglamentos, por el presente Reglamento".

Acorde con el orden de ideas desarrollado hasta el momento, es menester indicar que por ser ALUNASA una empresa fundada por CODESA, y por ser considerada como integrante el Sector Público de nuestro país, según lo expresa la disposición legal antes transcrita, Aluminios Nacionales S.A, no podría encasillarse dentro del término "patrono particular", que es una condición sine qua non para que nazca la obligación patronal de concertar una convención colectiva de trabajo cuando así lo inste el respectivo sindicato.

En apoyo de lo expuesto por la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, debemos agregar que, en relación con la naturaleza pública de CODESA, la Licenciada Elvira Batalla. Asesora Parlamentaria, en su monografía "Las Entidades de Derecho Público en el artículo 49 de la Constitución Política nos dice lo siguiente:

"En el sistema jurídico nacional se tienen como entidades de derecho público las que realizan funciones administrativas, sea que la actividad de la Administración deriva del ejercicio de su potestad de imperio, dentro de sus facultades regladas o discrecionales por normas de derecho público. Tal es el criterio sostenido por nuestros más altos tribunales y recientemente confirmado por la Sala de Casación que declaró persona de derecho público a la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA), empresa estatal estructurada como sociedad mercantil con regulaciones propias de derecho común y aparentemente fuera de los controles que establece el derecho público". (Revista de Ciencias Jurídicas N° 45 setiembre-diciembre de 1981, p.133)

"Entre la gama de personas públicas estatales, están comprendidas las empresas del Estado. Su régimen legal dependerá de la naturaleza de sus actividades específicas, por ello "todos los actos de los entes estatales, aún cuando parcialmente estén regidas por el derecho privado, mantienen no obstante su carácter de actos administrativos regidos primordialmente por el derecho público". (Batalla E. Op. Cit. p.134).

Ahora bien, una vez esclarecido el panorama acerca de la naturaleza jurídica-patronal de ALUNASA, es necesario determinar si existen o no limitaciones del índole jurídica para que ésta disponga irrestrictamente de los fondos públicos asignados, destinándolos para el reconocimiento de beneficios exclusivos de sus trabajadores, como consecuencia de la suscripción de una negociación colectiva.

En este sentido, el Reglamento sobre el Funcionamiento de Empresas Estatales Estructuradas como Sociedades Mercantiles, que como vimos es de aplicación al caso en estudio, establece mediante su artículo 2° lo siguiente:

"La fiscalización superior estará a cargo de la Contraloría General de la República, para tales efectos la Contraloría podrá:

a) Ejercer un control en la forma y oportunidades que lo estime el caso, sobre los ingresos los egresos y en general sobre el patrimonio de tales empresas mediante las auditorías o investigaciones especiales que estime del caso llevar a cabo.

b) Solicitar cualquier clase de información, documento, expediente o legajo que sean necesarias para mejorarlo.

c) Examinar y evaluar el control interno a efecto de formular recomendaciones que sean necesarias para mejorarlo.

d) Examinar y evaluar el grado de eficiencia, efectividad y economía en el uso de los recursos que administran tales empresas".

En la misma dirección que el Reglamento transcrito en parte, los numerales 1, 5 en los conducente y 11 párrafo tercero de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, se encargan de limitar el uso discrecional de recursos de los órganos que forman parte del Sector Público, al disponer por su orden cada uno de ellos.

"Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno.

c) Controlar la eficacia en la ejecución de los presupuestos de las instituciones del Sector Público.”

"Cuando deban formularse directrices de política salarial para el Sector Público se incorporarán a la Autoridad Presupuestaria el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y un representante de las organizaciones sindicales nombrado por el Consejo de Gobierno".

"Independientemente de lo que establece el artículo 9° de la Ley de Planificación Nacional en materia de presupuestos de inversión, las instituciones del Sector Público someterán sus presupuestos para el año inmediato siguiente a la Contraloría General de la República, a más tardar el 1° de setiembre de cada año, la cual en el curso del estudio y aprobación de los presupuestos, velará por el fiel cumplimiento de las políticas determinadas pro la Autoridad Presupuestaria. Igual procedimiento se seguirá para la aprobación de las modificaciones que se hagan en el período de ejecución de los presupuestos ". (todos los subrayados anteriores no son del original)

En concordancia con el orden normativo apuntado, el Decreto Ejecutivo N° 14375-H de 16 de marzo de 1983 (Reglamento a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria), nos dice en su artículo 1°, inciso primero lo siguiente:

"La Autoridad Presupuestaria tendrá las siguientes funciones:

1) Elaborar las directrices globales, sectoriales e institucionales de la política de ingresos y egresos del Sector Público, incluidas las materias de crédito interno y externo, inversiones y salarios con el propósito de: a) racionalizar el uso de recursos promoviendo el desarrollo del país en los campos económico y social de acuerdo con la estrategia de los Planes Nacionales de Desarrollo y de los Planes Operativos Anuales y;

b) procurar que las instituciones que generen sus propios recursos cubran con ellos la totalidad de sus gastos y que produzcan un rendimiento acorde con los criterios que establezca el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica". (el subrayado es propio)

III. APLICACIÓN DE LA NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA TRANSCRITAS AL CASO CONSULTADO.

Del análisis de la normativa, jurisprudencia y doctrina indicadas, se desprende que, si bien es cierto que existe una facultad y no una obligación de parte de ALUNASA para suscribir convenciones colectivas de trabajo con el Sindicato de Trabajadores (SITRAL), existen a la vez disposiciones normativas, tanto legales como reglamentarias, de acatamiento obligatorio para esa Empresa, las cuales son incompatibles con la negociación colectiva irrestricta de las condiciones de trabajo con sus empleados.

En el anterior sentido, el análisis de las disposiciones normativas transcritas a lo largo de este dictamen, nos lleva necesariamente a colegir, que esas normas limitarán si no todas, si la mayoría de las cláusulas que se pretenden incorporar a la convención colectiva de comentario, contempladas en el pliego de peticiones que se adjunta.Nótese que la mayoría de las condiciones laborales que se pretenden pactar tienen repercusiones en última instancia en los beneficios económico-salariales de dichos trabajadores, lo cual resultaría incompatible con las sujeciones impuestas en materia salarial por los lineamientos y directrices dictadas por la Autoridad Presupuestaria, e incompatible a la vez con las políticas de fiscalización que la Contraloría General de la República tiene trazadas en este mismo sentido.

IV. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto debe concluirse que ALUNASA sólo está facultada para suscribir una convención colectiva de trabajo, si sus cláusulas no violan las disposiciones legales y reglamentarias que regulan su actividad y restringen el uso indiscriminado de sus fondos citados con anterioridad.

Atentamente,

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADOR ADJUNTO

RMP/er