VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES INCLUIDAS EN EL TEXTO

DE UNA LEY QUE APRUEBE UN CONTRATO CREDITICIO;

SNE ES UNA ENTIDAD AUTONOMA

C-206-79

San José, 14 de setiembre de 1979

Señor

Ing. Fernando A. Rojas B.

Director del Servicio Nacional

de Electricidad

Apartado Nº.936

San José

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Subprocurador General de la República me

es grato referirme a su atento oficio Nº.1013-D-79 de 17 de agosto del año en

curso, en el cual solicita de este despacho un estudio jurídico en relación con las

disposiciones que se agregan como artículos separados, a los contratos de

préstamos suscritos por el Gobierno de la República.

Sobre el particular nos permitimos manifestarle, de previo a dar respuesta

a su estimable consulta, que nuestra Constitución Política hace una diferencia

entre lo que denomina "contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa"

(párrafo segundo del artículo 124 de la Carta Magna), de los "empréstitos

externos" valga decir los contratos préstamos con recursos provenientes del

extranjero (Artículo 121 nuemeral 15 supra).

Tanto es así que la aprobación legislativa de las contrataciones de índole

administrativa, no les da a esos actos el carácter de leyes, no obstante que

aquellas hayan sido objeto de los trámites ordinarios de éstas.

Situación distinta se da con los contratos o empréstitos que suscribe el

Estado y sus Instituciones, con entidades bancarias y financieras del exterior,

sean éstas públicas o privadas, con la finalidad de obtener recursos para financiar

bienes o servicios de interés público. En este evento, la Asamblea Legislativa

necesariamente no sólo debe conocer de la contratación de mérito sino

aprobarla mediante una ley de la República, la que requiere además de una

mayoría calificada, es decir que debe contar con el voto afirmativo de las dos

terceras partes del total de sus miembros.

Ahora bien, el análisis pormenorizado del texto de su estimable consulta

se tiene que concluir, que el punto medular y de orden jurídico cuestionado por

usted, se relaciona con las disposiciones que se agregan a los contratos de

préstamo aprobados por la Asamblea Legislativa, al referirse, a manera de

ejemplo, al empréstito celebrado entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco

Centroamericano de Integración Económica de 15 de julio de 1976, para financiar

la ejecución del Proyecto De Riego del río Itiquís, el cual fue aprobado

por ley Nº.6040 de 18 de enero de 1977.

Como se dijo anteriormente, los contratos de préstamos externos se

aprueban en virtud de una ley de la República y, por ende, constituyen una norma

obligatoria tanto para el Estado como para la entidad prestamista; no existiendo

ningún impedimento en nuestro ordenamiento jurídico para que, si la Asamblea

Legislativa lo estima pertienente; opte por incluir en dicha ley algunos artículos

que vengan a regular, directa o indirectamente, aspectos relacionados con la

contratación crediticia de que se trate.

Y esto es así, ya que la potestad de legislar -que reside en el pueblo- la

ejerce el Poder Legislativo en virtud de delegación de allí, que como poder

soberano, puede disponer per se si dentro del texto de una ley que aprueba un

contrato de préstamo del exterior, incluye artículos subsiguientes en donde se

dicten normativas referentes a él o, por el contrario, si así lo desea, las disposiciones

en cuestión deben ser aprobadas en una ley posterior. (Artículo 105 de la

Constitución Política).

Estimamos que la duda que ha motivado su consulta se ha debido a un

error interpretativo de los alcances del párrafo segundo del artículo 124 de

nuestra Constitución Política, que se refiere a la aprobación de contratos y/o

convenios de naturaleza administrativa, y no a contrataciones en donde esté de

por medio el "crédito público" que sí requieren ser aprobados por una ley.

Por todo lo anteriormente expuesto, las disposiciones que se incluyen

dentro del texto de una ley que apruebe un contrato crediticio proveniente del

exterior, resultan ser válidas y obligatorias por ser, en sí mismas, partes integrantes

de aquella.

Finalmente nos permitimos referirnos al último punto sometido a nuestro

conocimiento, el cual versa sobre la audiencia previa que debe dar la Asamblea

Legislativa a las instituciones autónomas, cuando se conozca de un proyecto de

ley que les afecta. (Artículo 190 de la Constitución Política).

Para determinar la procedencia o no de la referida audiencia constitucional

resulta imprescindible, a nuestro juicio, analizar si el Servicio Nacional de

Electricidad constituye una Institución Autónoma.

Como es de su estimable conocimiento, el fenómeno de la "descentralización

administrativa" día con día toma más auge en los Estados contemporáneos,

dada la imperiosa necesidad de cumplir eficientemente la gama de labores que

conlleva la diversificación de fines, funciones y servicios que se le encomiendan,

y que en términos generales podemos decir, consiste en otorgar la realización de

determinadas actividades administrativas a órganos que guardan con la Administración

Central una relación que no es jerárquica.

Pues bien, dentro del campo de la descentralización administrativa, y

obedeciendo algunos casos a la satisfacción de ideas democráticas, y/o a la

conveniencia de una mayor eficiencia de la gestión y de gobierno, se han creado

dentro del campo del Derecho Administrativo las figuras jurídicas de las instituciones

autónomas y semiautónomas.

Hechas las anteriores consideraciones, vamos seguidamente a analizar

las características esenciales que la doctrina fija para los entes autónomos. En

otras palabras, procedemos a fijar los requisitos esenciales que debe reunir un

órgano para considerarlo como una institución autónoma.

En primer lugar, y en esto la opinión de los autores es unánime, su nacimiento

a la vía jurídica debe producirse con la promulgación de una ley o, en su

caso, de una disposición constitucional.

En segundo término, se ha señalado que es indispensable que el ente

público tenga personalidad jurídica y que cuente además con patrimonio propio.

Es decir, que sea capaz válidamente de adquirir derechos y contraer obligaciones

y que, a su vez, goce de autonomía financiera con lo cual se le habilita para

tener su propio presupuesto, gastos, ingresos y caja propia.

Y, finalmente, es necesario que goce de independencia administrativa,

con lo cual se quiere decir que no debe existir, con el Poder Central, ninguna

relación de tipo jerárquico, operándose con ello lo que Gabino Fraga denomina

"verdadera autonomía orgánica".

Por su parte, la institución semiautónoma será aquella que, no obstante

tener un grado mayor de descentralización que el órgano desconcentrado (quien

a pesar de recibir facultades sigue sometido al Poder Ejecutivo), no es acreedor

de una autonomía plena.

Tal sería el caso de una institución que, si bien es creada en virtud de una

ley de la República, y cuenta con personalidad jurídica e independencia en su

administración, sin embargo carece de patrimonio propio, de allí que el contenido

económico para el cumplimiento de sus fines lo adquiere a través del

presupuesto nacional.

Ahora bien, el Servicio Nacional de Electricidad es una institución del

Estado creada por ley, y está regido por un cuerpo directivo denominado "Junta

del Servicio Nacional de Electricidad", de nombramiento del Poder Ejecutivo; y la

gestión administrativa de sus miembros dura cuatro años pudiendo ser reelectos

gozando, a su vez, de inamovilidad durante el período de su cometido, salvo que

se declare en contra de ellos alguna responsabilidad o, en su caso, incurran en

algunas de las causales de cesación que señala la ley (artículo 34 de la ley Nº.

258 de 18 de agosto de 1941 y artículos 35 y 36 de la ley Nº.4537 de 25 de febrero

de 1970).

Por otra parte, el Poder Ejecutivo no tiene facultades para intervenir en la

Administración interna del Servicio Nacional de Electricidad. Por el contrario, su

director, con el carácter de gerente, es el administrador de la institución teniendo

la representación judicial y extrajudicial de ésta. (Artículo 38 de la ley Nº258 de

18 de agosto de 1941).

Además de ello, el reterido Servicio, cuenta para su funcionamiento con

recursos propios, valga goza de autonomía financiera lo que faculta para

tener su propio presupuesto.

Ahora bien, de conformidad con el análisis que se ha hecho del Servicio

Nacional de Electricidad, no cabe duda de que éste constituye una típica entidad

autónoma, ya que reúne todos los requisitos que señala la doctrina como indispensables

para su existencia. En efecto, el SNE es una institución del Estado,

creada mediante ley, que tiene personería jurídica, independencia administrativa,

así como su propio patrimonio.

Siendo así las cosas, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 190 de la Carta

Magna, la Asamblea Legislativa debe de previo a someter a discusión y aprobación

de un proyecto de ley que afecte al Servicio Nacional de Electricidad, darle la

respectiva audiencia a fin de oir su opinión sobre el particular, por tratarse, como

se ha dicho, de una Institución Autónoma.

Atentamente,

Lic. Fernando Chinchilla Cooper

Procurador Civil