5º.- Extranjeros. DERECHOS Y DEBERES INDIVIDUALES Y SOCIALES.

FACULTADES MIGRATORIAS DEL ESTADO

Lic. José Roberto Steiner Acuña

Lic. Olmann A. Rodríguez Brunette

Procuraduría Penal

DICTAMEN: Nº C-278-85 de 5 de noviembre de 1985

CONSULTA: Dirección General de Migración y Extranjería

Se consulta el criterio de la Procuraduría acerca de la conveniencia o inconveniencia de que el señor C.T. ingrese a nuestro país, ante la posibilidad de cancelación de su permiso de permanencia según acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) de 14 de julio de 1982, por cuanto el Supremo Gobierno Italiano requiere la extradición del señor por la comisión de varios delitos en su territorio, como luego se detallarán, motivo por el cual la Representación Diplomática de ese país había solicitado los procedimientos de extradición, que fueron desechados por resolución de 8 hrs. del 4 de mayo de 1984 del Juzgado Cuarto Penal de San José en cuanto declaró la prescripción de la respectiva acción penal.

Se contesta la consulta de la siguiente forma:

"Nuestra actual Constitución Política -de corte liberal- dispone en su artículo 1º la condición del Estado costarricense como una "República democrática, libre e independiente" de manera que, de conformidad con lo dispuesto en su numeral 2º, la "soberanía reside exclusivamente en la Nación", normas que aluden a la facultad del Estado de adoptar una determinada forma de Gobierno, de manera libre e independiente y a la capacidad de darse propia organización y tomar decisiones internas soberanamente.

En estrecha relación con lo anterior, el artículo 1º del citado cuerpo de ley establece lo relativo a los derechos y deberes de los extranjeros que ingresan a nuestro país al señalar: "Los extranjeros tienen los mismos derechos y deberes individuales y sociales que los costarricenses..." y agrega: "... con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen". Lo anterior significa que la Constitución Política -como conjunto de normas y principios de rango superior a la ley según la jerarquía- establece una reserva de ley en el sentido de que deja a la ley positiva específica el regular la materia migratoria (ley o reglamento) fijando restricciones o limitaciones a los extranjeros que ingresen o permanezcan en el territorio nacional según su condición a saber: residente rentista o pensionado rentista, como extranjero ocasional de paso por Costa Rica, etc. En referencia directa con el punto de análisis, la Corte Plena en Sesión Extraordinaria de las 16 hrs, del 27 de junio de 1963 argumentó:

"...Nuestra Constitución Política frente a un hecho histórico absurdo: el que los extranjeros tenían mayores ventajas que los nacionales, vino a establecer -en principio- una igualdad entre aquéllos y éstos, pero nuestro legislador consciente de sus obligaciones para con los nacionales, dispuso -en perjuicio de los extranjeros- que esa igualdad tenía las excepciones que se establecían en la Constitución misma y las leyes, lo cual venia en el fondo a romper y a dejar si efecto -con atribuciones amplias para el legislador ordinario- el principio de igualdad. Tal numeral 19 constitucional viene a establecer una desigualdad absoluta –entre nacionales y extranjeros en cuanto al disfrute de derechos políticos. Igualmente, resultan discriminatorias -en perjuicio de los extranjeros- las normas de los artículos 22, 32, 60 y 68 de la Constitución Política, con lo que se evidencia que la nacionalidad ha sido considerada expresamente en la Carta Política Fundamental para establecer diferencias entre los nacionales y los extranjeros.

No puede hablarse de igualdad ante la ley, cuando la propia Constitución establece entre nacionales y extranjeros diferencias en punto a derechos y obligaciones...". (págs. 48 y 49).

Además de lo dicho, agrega:

"...No puede pretenderse un trato igual, cuando las condiciones y circunstancias son desiguales, y la propia Constitución Política consagra esa regla en su artículo 19 al referirse a los extranjeros... De manera que, la Constitución dio por buenas las excepciones que sobre el particular establecen las leyes que se hallaban vigentes a la fecha en que aquella entró en vigencia y entre tales excepciones están las que contiene el Código de Trabajo que fue emitido con anterioridad a la Constitución misma y fue ratificado por ésta en todo lo que pudiera establecer diferencias entre nacionales y extranjeros..." (págs. 51 y 52) Sesión Extraordinaria precedida por los Licenciados Fernando Baudrit S. y F. Calderón).

En sentencia Nº 93 de las 14:40 minutos del 19 de agosto de 1983, la Sacimera de la Corte Suprema de Justicia manifestó categóricamente:

"...Conceder o denegar la residencia definitiva en el país a los extranjeros es facultad del Poder Ejecutivo. Por tal razón aunque es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos individuales y sociales que los costarricenses; esa regla no les confiere derecho absoluto para obtener residencia indefinida, en todo caso el artículo 19 confiere tal igualdad "con las excepciones y limitaciones que la Constitución y las leyes establezcan" según lo ha entendido esta Corte, por Ley pueden establecerse normas de trato diferentes entre nacionales y extranjeros...".

Partiendo del principio constitucional de que todo tratado internacional que se encuentre debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa, tendrá autoridad superior a las leyes, desde su promulgación o de la fecha en que entran en vigencia (artículo 7 de la Constitución Política), la Convención Panamericana sobre la Condición de los Extranjeros suscrita en La Habana el 20 de febrero de 1928, hoy ley de la República por Decreto Legislativo de 19 de diciembre de 1932, en su artículo 1º específicamente concede a todo Estado el "derecho de establecer, mediante su legislación interna, las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en su territorio", es una potestad soberana propia del Estado al determinar el contenido de la legislación interna, (el subrayada es nuestro).

En iguales términos, la Ley de Expulsión de Extranjeros (Ley Nº 13 de junio de 1894 adicionada por Ley Nº 28 de 28 de noviembre de 1936) refiriéndose a los extranjeros, establece en su numeral 1º lo siguiente:

"Artículo 1º.-Puede ser expulsado del país, o no admitido en él, el extranjero que se encuentre en alguno de los casos siguientes:

Inciso 4): Si por su conducta o antecedentes fuere peligroso para la tranquilidad pública...".

Dado que el objeto de estudio en la presente consulta es determinar la potestad del Estado para autorizar o impedir el ingreso de una persona perseguida por la justicia, dicho objeto está vinculado con el concepto genérico de visa, que en sí es "aquel documento autorizado para producir determinados efectos específicos, como el autorizar la entrada, paso o permanencia de una persona de un país a otro distinto del originario, con el consiguiente abandono de sus derechos". Vemos que, la visa constituye un permiso de entrada o permanencia dictado por el Poder Ejecutivo dentro del ámbito de su competencia, sin la intervención de otro órgano, acto que obedece a las políticas adoptadas en materia migratoria a los efectos de autorizar el ingreso de extranjeros al país.

En este sentido, el Reglamento General de Visas (Nº 12903-S de 4 de agosto de 1981) dispone en su artículo 7 lo siguiente:

"Artículo 7º.-La visa sólo se extenderá en pasaporte o documento de viaje vigente, expedido por autoridades competentes y siempre que no presente indicios de haber sido alterado. La visa de ingreso requerirá además la presentación del boleto de ida y regreso o de continuación del viaje. El gestionante no deberá encontrarse incluido dentro de los casos de inmigración prohibida, o en las listas de personas que la Dirección General haya comunicado al Cónsul como no hábiles para ingresar al territorio nacional.

En todo caso, la Dirección se reserva el derecho de no admitir el ingreso de un extranjero cuando medien razones de seguridad nacional o interés público. (El subrayado es nuestro).

Por eso, aunque en el caso concreto, el señor Carlo Traversone sea Residente Rentista, amparado a la Ley Nº 4812, esta condición debe ceder frente a la potestad soberana del Estado de determinar quién ingresa a su territorio, máxime si como ocurre, Traversone resulta ser un prófugo de la justicia, cuya extradición fue solicitada por el Supremo Gobierno de Italia, al atribuírsele la comisión de varios delitos en el territorio italiano, según consta en el expediente judicial que se tramita en el Juzgado Cuarto Penal de San José, bajo la causa Nº 406-85 de 17 de agosto de 1983, entre los que podemos citar: Asociación para delinquir; Sustracción de Productos Petrolíferos; Falsedad Ideológica; Contrabando; Corrupción de un Acto contrario a los deberes de Oficio (artículos 319 y 321 del Código Penal Italiano).

En consideración a lo expuesto anteriormente y en referencia a las citas legales, esta Procuraduría estima que, la Dirección General de Migración y Extranjería como un órgano adscrito al Poder Ejecutivo en cuanto Supremo Poder de la República, está facultado para autorizar soberana e independientemente el ingreso o no de extranjeros al país, previo estudio de los antecedentes, modo de vida y conducta del mismo, de sus medios económicos y de las garantías que ofreciera de autorizarse su entrada, según lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley 6912 que reforma la Ley Nº 37 de 7 de junio de 1918 que da creación a la Oficina de Migración como dependencia del Ministerio de Gobernación y Policía. En este mismo sentido, debe observarse que tal posición soberana del Estado recae sobre razones prácticas y lógicas como lo son que por la conducta del solicitante o si por sus antecedentes constituye un peligro para la seguridad y tranquilidad pública interna, de conformidad con el artículo 1º de la Ley de Expulsión de Extranjeros y el artículo 7º, tercer párrafo del Reglamento General de Visas.

En este sentido, por expresa disposición de ley, a la Dirección General de Migración y Extranjería -como órgano competente por razón de la materia- el ordenamiento jurídico le otorga la facultad o "potestad administrativa tendiente a asegurar el mantenimiento el orden, seguridad y moralidad internas, impuestas coercitivamente a la libertad individual del administrado como una restricción necesaria para el mantenimiento del Estado de Derecho" (Pronunciamiento de la Procuraduría Nº 223-79 de 28 de setiembre de 1979), se disponen -como un derecho y no como una obligación imperativa- qué extranjero entra o no al territorio nacional. De modo que, al Instituto Costarricense de Turismo le compete únicamente la facultad de calificar y resolver las solicitudes a efecto de que un extranjero pueda o no acogerse a la condición de residente rentista o pensionado residente, como se desprende del contenido del artículo 13 del Reglamento a la Ley sobre Pensionados Rentistas (Ley 4812 de 28 de julio de 1971).

En conclusión, esta Procuraduría considera que en vista de que al señor se le imputan por el Gobierno de Italia la comisión de una serie de delitos penados de acuerdo con su legislación unido a los antecedentes oscuros de su vida pasada, es evidente que se trata de un individuo peligroso para la sociedad, por cuanto se trata de un delincuente prófugo de la justicia que, en lugar de producir beneficios para la Nación, constituiría una fuente de potencia, generadora de actos ilícitos con las consecuencias en detrimento del orden, seguridad y tranquilidad pública interna. En consecuencia, será la Dirección General de Migración y Extranjería el órgano facultado por ley para dictaminar -dentro de la esfera de su competencia- acerca de la conveniencia e inconveniencia de autorizar el ingreso de un extranjero que reúne las características propias de un sujeto peligroso para la estabilidad y seguridad interna del país.