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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 222
 
  Dictamen : 222 del 27/09/1979   
( RECONSIDERADO PARCIALMENTE )  

C-222-1979
San José, 27 de setiembre de 1979
 
 
Señor
Dr. Juan Ignacio Lapeira Terán
Presidente
Patronato Nacional de Ciegos
Apartado 5057
 
 
Estimado señor:
Por encargo y con la previa aprobación del señor Subprocurador General de la República, me es grato referirme a su atento oficio Nº 318-79, de 23 de agosto de 1979, mediante el cual consulta a este Despacho si el Patronato Nacional de Ciegos es un ente público que, en lo pertinente, debe regirse por la Ley General de la Administración Pública. Sobre el particular, y una vez realizado el estudio del caso, permítome informarle:
Con el propósito de evacuar debidamente se estimable consulta, conviene, en primer término, realizar un análisis doctrinario en punto a la naturaleza y características de los entes públicos. Para ello resulta pertinente referirse a algunos conceptos que sobre el particular expuso esta Dependencia mediante dictamen Nº 2-97-79 de 4 de octubre de 1977, suscrito por la Licda. Mercedes Solórzano Sáenz, entonces Procuradora de Hacienda de la República:
"...En doctrina exciten diferentes criterios para determinar el carácter público o privado de una institución. En Francia, por ejemplo, la doctrina tradicional reconocería tres categorías de personas públicas: el Estado, las entidades territoriales, esto es los Departamentos y Comunes, y los establecidos públicos. Estos últimos presentaban bastante similitud con los establecimientos denominados de utilidad pública, por lo que se hizo necesario destacar los caracteres específicos de unos y otros.
Así, se señalo que los establecimientos públicos son "entidades estatales que tienen a su cargo un servicio público" y que los establecimientos de utilidad pública, "son organismos puramente privados, que no integran administración, ni ejercen servicios públicos". Lo anterior trae como consecuencia -según la doctrina francesa-, que los primeros están sometidos a un régimen propio de derecho público: mientras que los segundos se regulan por el derecho privado, aunque gozan de ciertas ventajas y soportan una mayor vigilancia del Estado. Con la multiplicación de las personas jurídicas creadas por ley, surgen en este siglo ciertas discrepancias entre la jurisprudencia y la doctrina francesa, acerca del criterio a seguir para determinar la naturaleza de algunas instituciones cuyo carácter no está definido por la ley, en tal forma que el concepto de establecimiento público entró en crisis y se llego a plantear la interrogante de su inexactitud y utilidad En la actualidad no ha logrado la doctrina francesa homogenizar el criterio para diferenciar una institución pública de una privada. En Italia doctrina y jurisprudencia difieren de la francesa, ya que ese llegó a reconocer el carácter de persona pública a instituciones que no forman parte de Administración Pública. Para llegar a esa conclusión partió la doctrina italiana de una ley emitida en 1890 mediante la cual se atribuyó el carácter de persona pública a las instituciones de beneficencia creadas y sostenidas exclusivamente por particulares. Tampoco se logró en Italia uniformar criterios para distinguir una persona pública de una privada; sin embargo se consideró para caracterizar las personas públicas los siguientes elementos:
a) Fin público que persigue la institución
b) Creación del ente por el Estado
c) Otorgamiento de derechos del poder público
d) Obligación del ente hacia el Estado de cumplir sus fines propios;
e) Tutela del Estado sobre el ente o por lo menos vigilancia continua e intensa. Llegando algunos autores como Alessi a afirmar que basta uno sólo de esos elementos o caracteres para que deba admitirse la calidad de persona pública. Como puede apreciarse, ha dado un significado mucho más amplio la doctrina italiana a la persona pública, incluyendo dentro de él a la mayor parte de las personas privadas denominadas en Francia establecimientos de utilidad pública...
...En América Latina no sólo la doctrina se ha cuestionado sobre naturaleza de algunas instituciones surgida en los últimos años, sino que ya ha dado lugar a grandes controversias administrativas y judiciales. En Costa Rica el problema suscitado es similar; penden en nuestros Tribunales litigios en los que se discute el carácter público o privado de algunas entidades.
Enrique Sayaguez Laso manifiesta en el Tomo de su Tratado de Derecho Administrativo (págs. 175 y sigs.), que la distinción entre personas públicas y privadas no se puede hacer en consideración a se calidad estatal o no estatal, sino en razón del régimen jurídico en que se mueven: si se regulan por el derecho público en todo o en parte, deberá de considerárseles personas públicas; si exclusivamente por el derecho privado, serán personas privadas. Concluye en que para determinar la naturaleza de una entidad debemos de estar en primer lugar a la voluntad legislativa y que sólo cuando no se resuelva por la ley es que deberá examinarse el conjunto de disposiciones relativas al origen, organización y funcionamiento de la entidad, especialmente las normas que establecen su forma de creación, los fines que persigue, la existencia de potestades o privilegios típicos del derecho público y la naturaleza del contralor a que se encuentra sometido.
Puede observarse, como el mismo Sayaguez lo hace notar en la obre citada, que es un criterio similar al de la doctrina italiana con la diferencia, se que no se llega admitir que uno sólo de elementos baste para determinar el carácter de persona pública.
Fernando Garrido falla en su Tratado de Derecho Administrativo, considera que el criterio fundamental para considerar a una persigna jurídica como de Derecho Público es, "... su encuadramiento en la organización estatal", y manifiesta "...Por otra parte, aun admitiendo la existencia de casos dudosos, no es imposible determinar cuando un ente u organismo está encuadrado en la organización estatal ... Bastará el examen de la naturaleza de las relaciones o vínculos que lo ligan a la Administración Pública de que se trate: si éstos son de naturaleza jerárquica o de los que la doctrina conoce con el nombre de tutela, estamos en presencia de un ente encuadrado en la organización estatal". (Op. cit. pág. 331)..."
Para finalizar el análisis doctrinario cabe referir que el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz en su Derecho Administrativo, Tomo III, pág. 19 nos dice al respecto: "... Ente público es... el ente creado por el Estado y sometido a un régimen especial de organización o de funcionamiento del régimen mercantil o civil común...".
A la luz de los referidos doctrinarios, pasaremos a considerar la situación del Patronato Nacional de Ciegos.
a) Fin público que persigue la institución:
De conformidad con los términos del artículo 1º de la ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957, el Patronato es "un organismo cuya finalidad será la de brindar protección a todas las personas ciegas, por los medios y en la forma que esta ley señala y coordinar la acción de todos aquellos organismos, asociaciones que tengan relación con los problemas de las personas no videntes". Asimismo, el artículo 14 in fine señala como funciones del Patronato, entre otras, las siguientes: Unificar la causa social del ciego con miras a su protección, habilitación o rehabilitación; levantar censos sobre la población ciega del país; dictar los reglamentos y elaborar los planes de estudio necesarios para la rehabilitación de los no videntes; autorizar y controlar las campañas a favor de los ciegos y velar por el correcto destino de los fondos de las mismas; gestionar rebajas hasta de un 50 % en las tarifas de transporte para los ciegos; asesorar al Estado y a sus instituciones cuando algún organismo les solicite ayuda para los ciegos; realizar campañas profilácticas y de prevención. Por su parte, el artículo 16 siguiente, dispone que la protección, habilitación y rehabilitación de los ciegos se realizará por los siguientes medios: educación de niños, talleres para adultos, hogares para ciegos sin familia, bibliotecas públicas para ciegos, impresión de libros parlantes, impresión de libros en sistema Braile, centros de recreación, campos de veraneo, centros de adiestramiento de perros para lazarillos, oficinas de empleo u colocación, servicio social y centros de prevención de ceguera.
Las disposiciones legales citadas supra nos lleva necesariamente a concluir que el Patronato es un organismo que persigue un fin público, de evidente interés social, y de beneficio para la ciudadanía.
b) Creación del ente por el Estado:
Según quedó dispuesto en las líneas precedentes, el Patronato fue creado mediante ley Nº 2171 de 30 de octubre de 1957. Además el párrafo último del artículo 8º de dicha ley, establece textualmente: "El Poder Ejecutivo, mediante decreto, integrará el Patronato".
c) Existencia de privilegios o potestados especiales:
Además de la facultad de autorizar y controlar todas las campañas tendientes a recoger fondos para no los no videntes, y fiscalizar el correcto destino de los mismos (incisos d) y f) del artículo 14 de la ley), el Patronato goza de potestades de naturaleza especial. Así, el artículo 23 de su ley de creación obliga a toda asociación de ayuda pro-ciegos a enviar cada año un balance de sus cuentas al Patronato, al igual que un informe detallada de sus actividades. También , el artículo 24 siguiente señala que tanto las asociaciones citadas, como los particulares que se dediquen a tales actividades, rendirán cuentas e informaciones detalladas cada vez que el Patronato lo requiera. Asimismo el artículo 29 in fine establece que todo padre o encargado de menores ciegos está en la obligación de poner el hecho en conocimiento del Patronato. De otra parte, tenemos que el artículo 8º de la ley Nº 2968 de 20 de diciembre de 1961, dispone que la persona ciega que desee recibir servicios retribuidos por el Estado, mediante el Patronato, debe haber sido previamente clasificada como tal por éste, de acuerdo con los términos del inciso b) del artículo 14 de la ley Nº 2X71 de repetida cita.
En punto a la existencia de privilegios especiales, el artículo 31 de la ley Nº 2171 autoriza a las instituciones autónomas y semi-autónomas del Estado para hacer donaciones de cualquier clase al Patronato. Por su parte, mediante ley Nº 3296 de 3 de julio de 1964, se destina el cuatro por mil del producto del impuesto a los cigarros al Patronato Nacional de Ciegos, para los fines de interés público que éste debe realizar, porcentaje que le será girado por la Caja Costarricense de Seguro Social.
d) Presupuestos y medios de control:
Amén de los dispuesto en los párrafos precedentes en cuanto a los medios económicos con que cuenta el Patronato para la realización de sus fines, el artículo 31 de la ley Nº 2171 expresa textualmente y en lo que aquí interesa: "El Patronato contará para su funcionamiento con la partida que anualmente le fije la Ley de Presupuesto General de la República o las que consignen en Presupuestos Extraordinarios...", presupuestos que serán aprobados por la Contraloría General de la República, a cuya fiscalización queda el Patronato sometido, a tenor de los dispuesto por el párrafo segundo del artículo 3º de la misma ley.
Si conjugamos las normas legales citados con los principios doctrinarios que informan la materia, llegamos a la conclusión de que el Patronato Nacional de Ciegos es un organismo o ente público no estatal.
Ahora bien: el hecho de que el Patronato no forme parte del aparato estatal, de modo alguno significa que no debe ser considerado como parte constitutiva de la Administración Pública. De conformidad con los dispuesto por el artículo 1º de la ley General de la Administración Pública, esta última estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. Queda pues establecido que si bien el Patronato debe ser definido como un ente público no estatal, si forma parte de Administración Pública, razón por la cual debe regirse según los preceptos de la Ley General de la Administración Pública.
Debe observarse que el artículo 3º de la ley supra citada, es claro al establecer que el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma en contrario, indicando asimismo en su párrafo segundo que el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.
Consecuentemente, debe entenderse que únicamente los entes anteriormente citados se rigen por el derecho privado, al tiempo que los demás entes públicos deben observar lo dispuesto por el derecho público.
En punto al régimen legal aplicable a los servicios de ambos entes, el artículo 121 de la ley General de la Administración pública, tantas veces citada, estatuye el principio de que el derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos, mientras que por otra parte, el párrafo tercero del artículo 111 de dicha ley, dispone expresamente que no se consideran empleados públicos los servidores de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (relación con el artículo 3º citado supra), los cuales se regirán en sus relaciones de servicio por el derecho laboral o mercantil, según los casos, a tenor del artículo 112.1 in fine.
Y así a lo expuesto se añade que el numeral 111.1 de la ley define al servidor público como "la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entereza independencia de carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva", se colige que el Patronato Nacional de Ciegos es un ente público no estatal, que forma parte de la Administración Pública, siendo considerados servidores públicos sus funcionarios, y regidos por el derecho administrativo.
Consecuentemente, es criterio de este Despacho que en el caso que ha dado origen a la consulta, sea la suspensión de una funcionaria del Patronato debe observarse lo dispuesto por el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
Del señor Director con muestras de mis más alta consideración,
 
Lic. Farid Beirute Brenes
Procurador de Hacienda a. í.