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Texto Dictamen 334
 
  Dictamen : 334 del 06/12/1982   

DERECHO ADUANERO


OPERACION DE ALMACENES DE DEPOSITO FISCAL


POR INSTITUCIONES AUTONOMAS.


REQUISITOS QUE HA DE REUNIR UN FUNCIONARIO PARA


REALIZAR TRAMITES ANTE LAS ADUANAS DEL PAIS.


Lic. Francisco E. Villalobos González


Procurador de Asuntos Internacionales


DICTAMEN: Nº C-334.82 de 6 de diciembre de 1982.


CONSULTANTE: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.


Se consultó sobre almacenes de Depósito Fiscal y funcionarios


designados para realizar trámites ante las Aduanas del país.


"I. PROBLEMA PLANTEADO:


La consulta pretende obtener respuesta a una serie de preguntas


que expresamente se formulan, sin embargo tal objeto cede en importancia,


por cuanto en el fondo lo que se plantea son dos problemas


claramente identificables: 1º-Posibilidad de operación de un Almacén


de Depósito Fiscal por el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados;


y 2º.-Exigencia de requisitos a un funcionamiento designado por la


Institución para realizar trámites ante las aduanas del país.


II. LEGISLACION APLICABLE:


Para la solución del presente asunto debemos tomar en consideración


la siguiente normativa: 1) Ley de Almacenes Generales de Depósito


Nº 5 de 15 de octubre de 1934; 2) Ley de Almacenes de Depósito


Fiscal Nº 2722 de 20 de febrero de 1961; 3) Reglamento sobre Almacenes


de Depósito Fiscal Nº 15 de 14 de agosto de 1961; 4) Ley Nº 3757 de


7 de octubre de 1966 (Veto); 5)) Código Aduanero Uniforme Centroamericano


(CAUCA); 6) Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano


(RECAUCA); 7) Ley de creación del Instituto Nacional de


Acueductos Nº 5915 de 12 de julio de 1976; 8) Ley General de la Administración


Pública Nº 6227 de 2 de mayo de 1978; 9) Reglamento sobre


Almacenes Particulares de Depósito Nº 10530-H de 30 de agosto de 1979.


III. ANALISIS JURIDICO:


Con el propósito de poder referirnos al primero de los puntos


esenciales de la consulta, consideramos necesario hacer un aclaración


de conceptos sobre los cuales existe un error generalizado que alcanza


incluso al dictamen jurídico que se acompaña.


En este el error de confundir el instituto denominado "Almacén


General de Depósito" con el otro de nombre similar pero de un contenido


jurídico enteramente distinto, llamado "Almacén de Depósito Fiscal".


La confusión acaso tenga su origen en el propio Código Aduanero


Uniforme Centroamericano, el cual utiliza la primera de las denominaciones


indicadas, cuando en realidad lo que se está regulando y a lo que


se refiere es a los Almacenes de Depósito Fiscal.


1º.-Ley de Almacenes Generales de Depósito


Nuestra legislación interna, anterior al Código Aduanero Uniforme


Centroamericano (CAUCA) permite establecer con claridad la distinción


aludida en el párrafo anterior, por cuanto las actividades que corresponden


a cada una de las especies de almacén supracitadas, se encontraban


reguladas por dos leyes distintas, Así, lo relativo a los Almacenes Generales


de Depósito, se encontraba -y se encuentra- regulado por la ley


del mismo nombre, Nº 5 de 15 de octubre de 1934, que define a estos


establecimientos como:..."instituciones de crédito que tienen por objeto


la conservación y custodia de frutos, productos y mercancías de procedencia


nacional o extranjera, la expedición de certificados de depósito y


bonos de prenda, y la concesión de préstamos con garantía de los mismo".


En efecto, son estos Almacenes Generales de Depósito, operados


por los Bancos del Sistema, las instituciones que preferentemente utilizan


nuestros agricultores para obtener financiamiento, usando como


garantía sus cosechas de granos (arroz, maíz, sorgo, frijoles, etc.) las


cuales dejan pignoradas y reciben a cambio bonos de prenda o certificados


de depósito, para negociarlos. El hecho de que la ley haya mencionado


a la custodia o depósito, en estos almacenes, de mercancías de


procedencia nacional o "extranjera" no debe llevar engaño y en modo


alguno puede interpretarse que tal posibilidad se refiera a mercancías


que aún no han pagado los correspondientes impuestos de importación,


sino a aquellos que hubieran sido debidamente nacionalizados.


Lo afirmado en el párrafo anterior se confirma y cualquier duda


sobre el particular desaparece con la lectura de la exposición de motivos


hecha por el Poder Ejecutivo con ocasión del Veto al proyecto de ley


Nº 3757 de 7 de octubre de 1966 mediante la cual se pretendía, precisamente,


autorizar el depósito en estos almacenes generales, de mercancías


de procedencia extranjera que no habían satisfecho aún los correspondientes


impuestos de importación. Una de las razones del Veto fue la


inconveniencia de la intervención de los bancos en una actividad que


se consideró debería permanecer en manos de los particulares, tal y como


se encontraba desde el año 1961.


2º.-Ley de Almacenes de Depósito Fiscal.


La materia relativa a los Almacenes de Depósito Fiscal se encontraba


-y se encuentra en parte- regulada por la Ley Nº 2722 de 20


de febrero de 1961 y su reglamento Nº 15 de 14 de agosto del mismo


año. Con el ingreso de Costa Rica al Mercado Común Centroamericano


y la promulgación de la Ley Nº 3421 de 6 de octubre de 1964 que incorporó


a nuestra legislación interna el Código Aduanero Uniforme Centroamericano


(CAUCA), la actividad que nos ocupa quedó regida, a su vez,


por el citado cuerpo de leyes y por su reglamento (RECAUCA), siendo


entonces de aplicación supletoria la citada ley Nº 2722 en los aspectos


no regulados por éstos.


Es característica, presente tanto en la Ley de Almacenes de Depósito


Fiscal como en el CAUCA, la de que la actividad regulada por ambos


es de servicio, ya sea que se preste por "sociedades particulares" organizadas


con dicho fin exclusivamente (Ley Nº 2722) o bien por "entes


estatales o privados" (CAUCA Art. 117). En ambos supuestos se considera


que los almacenes de depósito fiscal tienen como su finalidad


específica el almacenamiento, durante un tiempo definido, de mercancías


extranjeras que aún no han pagado los respectivos impuestos de importación.


El servicio que brindan estos establecimientos tiene dos aspectos,


según el interés que entra en juego. Por un lado, su funcionamiento interesa


al Estado, concretamente a la Administración Aduanera, pues permite


el descongestionamiento de sus bodegas que usualmente se encuentran


llenas de mercancías en proceso de importación y por otra parte


posibilita a los consignatarios, especialmente a los comerciantes, ampliar


el plazo de 60 días que tendrían en las aduanas, a un año o más, para


nacionalizar sus mercaderías, lo cual les facilita la obtención de financiamiento


y soluciona su propio problema de carencia de bodegas amplias


y seguras, además de que pueden realizar desalmacenajes parciales, de


acuerdo a sus necesidades.


Tomando en consideración esta característica de servicio público


es que se justifica que tanto en la ley anterior como en el CAUCA se


haya rodeado de innumerables requisitos el desarrollo de la actividad


del depósito fiscal o almacenamiento de mercancías extranjeras que aún


no han pagado los impuestos correspondientes. Así, ambas regulaciones


son prolijas en cuanto a garantías, pólizas y fianzas para asegurar las


mercaderías, todo ello en razón del interés fiscal, pues de la buena custodia


y conservación de dichos bienes depende la percepción de los


correspondientes tributos.


3º.-Código Aduanero Uniforme Centroamericano


Este instrumento jurídico, derivado del Tratado General de Integración


Económica Centroamericana, fue incorporado al ordenamiento


interno mediante la Ley Nº 3421 de 6 de octubre de 1964 y vino a regular


en sus artículos 117 a 127 lo relativo a los almacenes de depósito fiscal,


denominándolos, de manera errónea según explicamos al principio, "Almacenes


Generales de Depósito".


Es en el CAUCA donde por primera y única vez aparece en un


texto legal, el concepto almacenes de depósito "estatales". Resulta entonces


oportuno anotar aquí que dicho concepto ha permanecido tal y


como fue consignado en el artículo 117 del citado cuerpo de leyes, es


decir, como una simple enunciación, sin que se le hubiese dado ningún


desarrollo legal o reglamentario ulterior. Así, las cosas, no es posible


jurídicamente determinar qué es un Almacén de Depósito "estatal" y


menos aún, cuáles serían las normas de su funcionamiento, estructura,


organización y competencias. La única regulación existente se refiere a su


forma de creación, que establece el RECAUCA, Sección 9.01 según la


cual: "Los almacenes generales de depósito estatales serán creados mediante


acuerdo del Poder u Organismo Ejecutivo en el ramo de Hacienda".


Sin embargo, es preciso manifestar asimismo, que no repugna a


los principios del Derecho Administrativo, ni a las normas de administración


pública la eventual existencia de almacenes de depósito fiscal


operados por entes públicos estatales que lógicamente deberían estar


ubicados dentro de aquel sector de la Administración más acorde con el


servicio público que tales establecimientos están llamados a desempeñar.


Claro está, que para atribuir a un ente público las funciones de almacenista


se requiere de una ley al efecto, que determine las normas de su


funcionamiento y sus facultades; en suma: su competencia.


En el caso concreto del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados,


cabe asimismo destacar que de acuerdo con sus funciones,


naturaleza y atribuciones y según lo establecido por los artículos 1º y 2º


de su Ley Constitutiva Nº 5915 de 12 de junio de 1976, no existe la


posibilidad en el sentido de que la institución pueda legalmente dedicarse


a la operación de un establecimiento de la índole propia de un Almacén


General de Depósito, o dicho con mayor corrección, de un Almacén de


Depósito Fiscal.


4º.-Reglamento de Almacenes Particulares de Depósito


El Decreto Ejecutivo Nº 10530-H de 30 de Agosto de 1979 establece


la nueva figura jurídica de los "Almacenes Particulares de Depósito"


y trata de ordenar la situación existente, creada por los anteriores


decretos ejecutivos Nº 3222-H de 5 de setiembre de 1973 y Nº 4839-H


de 6 de mayo de 1975 que permitían a la Dirección General de Aduanas,


autorizar la recepción directa y el almacenamiento de mercancías en


proceso de importación, en lugares distintos de las zonas aduaneras.


Según el primero de los citados decretos se facultaba para autorizar con


dicho fin a los Almacenes de Depósito Fiscal establecidos; y de acuerdo


con el segundo, se extendía tal autorización incluso a bodegas privadas


de seguridad comprobada y tomando en consideración la honradez, seriedad


y respaldo económico de los importadores bajo cuya responsabilidad


exclusiva y total quedaban las mercancías. Para tales efectos se declaraba


"zona primaria" aduanera a los recintos señalados en cada caso,


mediante un acuerdo de la Dirección General de Aduanas.


Entre los motivos que se dieron para la emisión de los citados


decretos, se puede mencionar la ineficiencia por parte de la Dirección


General de Aduanas para cumplir su función de almacenista por falta


de espacio y equipos suficientes al efecto, así como el constante congestionamiento


en la Aduana Principal, con perjuicio de los importadores,


agencias de aduana, transportistas y del propio Estado.


Con la exigencia de requisitos muy similares a los que pide el


CAUCA para el caso de los Almacenes de Depósito Fiscal, mediante el


Decreto Ejecutivo Nº 10530-H se crean los "Almacenes particulares de


Depósito", cuya característica esencial se encuentra en el artículo 15 de


este reglamento, según el cual: "En los almacenes particulares de depósitos


sólo podrán ingresar aquellas mercancías que sean propiedad del


dueño del almacén habilitado". Desaparece aquí la finalidad del servicio


público, propia de los Almacenes de Depósito Fiscal, para dar lugar al


cumplimiento de un interés privado, individualizado en el importador o


consignatario de las mercancías, que se identifica fácilmente con una


participación del sector empresarial y de preferencia, con la del comerciante.


Al igual que sucede con las regulaciones del CAUCA y de la Ley


de Almacenes de Depósito Fiscal, de nuevo nos encontramos aquí ante


la imposibilidad de la aplicación de este decreto al sector público por


no haber sido contemplada tal situación en el texto mismo. Resulta por


el contrario, que todas las disposiciones del decreto 10530-H, por la naturaleza


de su contenido, necesariamente deben tener como sujeto de


referencia al particular o persona de derecho privado.


La referencia a las instituciones del Estado que se hace en el


artículo 19 del reglamento de comentario, en cuanto a la posibilidad de


formular una solicitud de traslado de mercancías a un almacén particular


de depósito, por medio de un apoderado del ente público, no constituye,


en nuestro criterio, base suficiente para concluir que en virtud de esa


única disposición -incongruente con el resto del articulado- pueda


tenerse por autorizada implícitamente la operación de un almacén particular


de depósito por parte de los entes públicos; cuando es lo cierto


que de ninguna otra parte del decreto de regula de manera expresa la


realización por organismos de la Administración Pública central o descentralizada


de dicha actividad.


IV. REPRESENTANTES DE ENTES PUBLICO ANTE LAS ADUANAS.


El Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece en su


artículo 128 la regla general de que en los trámites y operaciones aduaneras


"sólo podrán actuar los agentes aduaneros", esto, parte del


sector privado. Esta regla tiene dos excepciones; la primera de carácter


objetivo, o sea que se da en atención a la naturaleza de las cosas. Es el


caso del equipaje y las mercancías que se consideran parte del mismo,


(Vid. RECAUCA Secc. 13.00 y 13.03) en el cual para su retiro de la


Aduana no se requiere de póliza de importación y por lo tanto en el


trámite de su importación no interviene el Agente Aduanero. La segunda


excepción, es de carácter subjetivo, pues atiende a la calidad de los sujetos


o entidades que podrían participar en el proceso de internación de


mercancías y se encuentra en el artículo 130 del CAUCA que en lo conducente


dice:


"Artículo 130.-No se considerará necesaria la intervención


de un agente aduanero para las operaciones y trámites, en los


casos que a continuación se indican:


a) Cuando se trate de operaciones aduaneras efectuadas por el


Gobierno y sus dependencias, las municipalidades y las instituciones


autónomas o semiautónomas del Estado."


En forma clara y taxativa la citada disposición exime a los entes,


que indica de la obligación de utilizar para los fines que la ley señala,


los servicios de un agente de aduanas, permitiendo en consecuencia que


los trámites y operaciones en los cuales comúnmente intervienen dichos


auxiliares del comercio (importaciones, exportaciones, importación temporal,


reexportación, traslado a almacén de depósito fiscal etc.) sean


gestionados directamente por los entes públicos, utilizando al efecto


un funcionario suyo. Tal empleado deberá tener idoneidad para el desempeño


de sus funciones, aunque no necesariamente deba contar con la


autorización o licencia de Agente Aduanero expedidas por el ministerio


de Hacienda. En razón de lo anterior y por cuanto no se establece en la


ley (CAUCA) ni en el reglamento (RECAUCA) requisitos para estos


funcionarios de la Administración que serían acreditados ante la Dirección


General de Aduanas, a efecto de realizar las gestiones y trámites que


interesan; se hace necesario concluir que no es procedente aplicarles los


requisitos propios de los Agentes de Aduana, uno de los cuales sería la


caución que establece la Secc. 10.02 del RECAUCA.


Cabe observar sin embargo, que la actuación de los funcionarios


de comentario, una vez acreditados ante alguna de las aduanas del país,


se encontraría en todo sujeta a las regulaciones que rigen la actuación


de los Agentes Aduaneros y al cumplimiento de todas las obligaciones


y formalidades establecidas para los trámites y operaciones aduaneras,


Ello supone que el funcionario designado deberá tener preparación suficiente


en el campo específico de aduanas.


V. FORMALIDADES DE LA CONSULTA.


A manera de información hacemos de su conocimiento que la solicitud


de asesoramiento jurídico que los funcionarios públicos formulan a


la Procuraduría General de la República no precisa de las formalidades


propias de una demanda dirigida a los tribunales de justicia, como en


alguna medida ocurre en el presente caso. El único requisito en el sentido


apuntado, que de acuerdo con el anterior reglamento y nuestra actual


Ley orgánica debe cumplir el solicitante es acompañar a la consulta el


criterio o dictamen del respectivo departamento legal o unidad de asesoría


jurídica de la institución.


IV. CONCLUSIONES


Del estudio que antecede podemos obtener las siguientes conclusiones:


1) Los Almacenes Generales de Depósito y los Almacenes de Depósito


Fiscal son dos institutos enteramente diferentes por sus funciones,


naturaleza y régimen jurídico.


2) El Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados no está legalmente


facultado para operar un Almacén de Depósito Fiscal, tal y


como se encuentra regulado por el Código Aduanero Uniforme


Centroamericano; ni un Almacén Particular de Depósito, de acuerdo


con las disposiciones del Decreto Ejecutivo Nº 10530-H de 30


de agosto de 1979.


3) Los funcionarios que los entes públicos acrediten ante las Aduanas


del país para que se encarguen de gestionar los trámites y operaciones


que a aquellos interesan no están obligados a cumplir con


los requisitos propios de los Agentes Aduaneros."