C- 183- 97

San José, 25 de setiembre de 1997

Licenciado

José Manuel Echandi Meza

Gerente

Junta de Protección Social de San José

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio G- 2399, del 16 de julio de 1997, recibido en este Despacho el 22 del mismo mes y año, por medio del cual nos consulta en relación con el reconocimiento en sede administrativa, de algunas diferencias salariales originadas en un estudio integral de puestos realizado en esa Institución en el año de 1994.

   A efecto de dar mayor claridad al tratamiento del asunto, pasamos a reseñar los antecedentes del caso:

I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Se desprende de la consulta y de los documentos que a ella se adjuntan, que, en el año de 1994, atendiendo lo dispuesto en el artículo 32 del Convenio Colectivo que rige parte de las relaciones de servicio entre esa Institución y sus servidores, la Junta Directiva dispuso realizar un estudio de clasificación y valoración de puestos. Una vez realizado ese estudio, dicho órgano acordó que sus resultados se implementarían en el momento en que se contara con los recursos presupuestarios de rigor; no obstante, las gestiones tendientes a presupuestar esos recursos, fueron devueltas sin la debida autorización por parte de la Autoridad Presupuestaria, argumentándose que contravenían sus lineamientos de política salarial.

   Ante la situación expuesta, algunos servidores optaron por plantear el reclamo en sede judicial, con la pretensión, entre otras, de que se le cancelara retroactivamente a enero de 1994, las diferencias salariales derivadas del estudio integral de puestos antes citado, así como los intereses sobre dichas sumas desde esa misma fecha -o sea enero de 1994- hasta su efectiva cancelación.

   Mediante sentencia N º 2478, dictada por el Juzgado Tercero de Trabajo de San José a las 8:00 horas del 15 de octubre de 1996, se declaró con lugar la demanda en cuanto a los extremos indicados, confirmándose dicha resolución por la Sección Segunda del Tribunal Superior de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, en su sentencia N º 436 de las 9:35 horas del 14 de mayo de 1997.

   Al declararse judicialmente el derecho al pago de las diferencias salariales citadas, y siendo que no todos los servidores figuraron en el proceso judicial de referencia, se nos consulta ahora si es factible "... reconocer los resultados del Estudio Integral de Puestos a todos los funcionarios de la Institución y no sólo a aquellos que reclamaron sus derechos en la vía judicial." Igualmente, de los términos de su oficio, entendemos que también se cuestiona la procedencia del reconocimiento de intereses a favor de quienes no figuraron como actores.

   Mediante oficio de fecha 21 de julio de 1997, el Asesor Legal de la Institución, sostiene que en apego al principio de igualdad salarial, sí es posible reconocer a los servidores que no fueron parte en el proceso judicial, las diferencias derivadas de la aplicación del estudio integral de puestos, al mismo tiempo que considera improcedente, cancelar retroactivamente ese mismo rubro, pues ello a su juicio "... sí entrañaría un acto de liberalidad contrario a una sana administración de fondos públicos."

   Hecho el anterior recuento de los antecedentes del caso, pasaremos de seguido a referirnos al punto concreto objeto de consulta.

II.- VIABILIDAD DE RECONOCER EN VIA ADMINISTRATIVA DE MANERA GENERALIZADA EL PAGO DE DIFERENCIAS SALARIALES DECLARADAS JUDICIALMENTE A FAVOR DE UN GRUPO DE SERVIDORES:

   En principio, las resoluciones judiciales sólo son vinculables para las personas que han sido parte en el proceso de que se trate, de manera que únicamente quienes han intervenido en él y han logrado que se acojan sus pretensiones, se podrían ver beneficiados directamente con el derecho que ha sido declarado en sentencia.

   En el caso que nos ocupa, si bien no se trata de generalizar los efectos de la sentencia -pues como ya se dijo, ello técnicamente no es posible- sí es preciso analizar si las razones en que se sustentaron dichas resoluciones, ameritan que en vía administrativa se reconozca al resto de servidores de la Institución, los incrementos salariales derivados del estudio integral de puestos realizado en 1994.

   Sobre el punto en consulta, conviene indicar que en sede judicial el análisis (no la discusión, porque ésta prácticamente no se dio), se centró básicamente en determinar si la aplicación de la cláusula N.º 32 del Convenio Colectivo de Trabajo celebrado entre la Junta de Protección Social de San José y sus servidores(1), debía privar sobre los lineamientos de política salarial emitidos por la Autoridad Presupuestaria, los cuales serían infringidos de aplicarse los resultados del estudio integral de puestos.

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NOTA (1) Dicha Cláusula establece textualmente:

"ARTICULO 32: La Junta se obliga a realizar anualmente un estudio de clasificación y valoración de puestos, técnicamente elaborado por expertos en la materia. Igualmente se compromete a garantizar la aplicación inmediata de sus conclusiones. FECSALUD participará y vigilará esta obligación".

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   Al pronunciarse sobre ese aspecto, el Juzgado Tercero de Trabajo de San José (luego de afirmar que el artículo 32 de cita constituye una cláusula normativa, cuyos beneficios "se incorporaron a los contratos de trabajo" de los servidores de la Institución), señaló en el "CONSIDERANDO" III de la resolución ya reseñada que:

"...las directrices de la Autoridad Presupuestaria... no pueden ni deben constituirse en obstáculo para que la entidad accionada haya dejado de aplicarlo en beneficio de los reclamantes (se refiere al artículo 32 del citado convenio), lo contrario sería implementar limitaciones a la efectivización de los derechos adquiridos por los actores al amparo de la citada Convención Colectiva con lo cual se estaría no sólo conculcando lo preceptuado en el artículo 62 de la Constitución Política al hacer ineficaz el convenio colectivo dicho, sino que además se estaría desnaturalizando la autonomía administrativa de la Institución traída a juicio, consagrada en el título XIV de la Constitución Política..." (Lo escrito entre paréntesis no es del original).

   Como fundamento de la posición expuesta, el Órgano Jurisdiccional transcribe parcialmente en su sentencia el Voto N º 3309- 94, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las 15:00 horas del 5 de julio de 1994. Esa resolución, al hacer referencia al artículo 9º de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, dispuso:

"De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales, garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en "idénticas condiciones de eficiencia" e impartiendo así los criterios necesarios para uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículos 57 y 68 de la Constitución Política en tanto establecen... Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter a su aprobación los aspectos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades."

   Con respecto a las resoluciones del proceso laboral, en particular la de primera instancia (confirmada por el Superior), cabe hacer la observación de que se fundamenta en premisas falsas. En efecto, por una parte, confunde el convenio colectivo suscrito entre la Junta de Protección Social de San José y sus servidores, con una Convención Colectiva; y, además, pretende atribuir al primero los efectos del artículo 62 de la Constitución Política, previstos exclusivamente para las segundas. Igualmente, yerra al considerar que las limitaciones impuestas por la Autoridad Presupuestaria, implican una violación a la autonomía establecida en el Título IX de la Constitución Política, pues, en definitiva, la Junta de Protección Social de San José, no es una institución autónoma, como se le cataloga en la resolución bajo análisis. Su naturaleza es diferente, pues se trata de un ente del área social del sector público, que, si bien es descentralizado, no goza del grado de independencia de que están dotadas constitucionalmente aquellas instituciones.

   Resulta necesario indicar, además, que al menos el último de los reparos expuestos, fue planteado por el representante de la Junta de Protección Social de San José, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia; sin embargo, el Tribunal Superior confirmó en cuanto a ese aspecto, el fallo recurrido. Para ello adujo que la demanda fue contestada, en la mayoría de sus hechos, en forma afirmativa, con lo que dio a entender que ese no era el momento oportuno para sostener una posición distinta de la adoptada originalmente.

   En lo que respecta a la resolución de la Sala Constitucional, transcrita parcialmente con anterioridad, y que sirvió de fundamento a la sentencia del Juzgado de Trabajo, debemos indicar que en ella se discutió la constitucionalidad de la intervención de la Autoridad Presupuestaria en materia salarial con respecto a las Instituciones Autónomas, razón por la cual lo ahí expresado, no podría aplicarse a un caso como éste, donde -se repite- la Institución que interviene no tiene tal naturaleza.

   A pesar de lo dicho, y aún partiendo de la posibilidad de que ante nuevos procesos judiciales se hagan valer los anteriores argumentos en procura de la defensa de los intereses de la Institución, resulta poco factible -desde nuestra perspectiva- un cambio de posición de los Tribunales en torno al punto. Sobre todo si se considerara -como ya se hizo, equivocadamente a nuestro juicio, en las resoluciones de referencia- que la clasificación y valoración anual de puestos, puede encerrar un derecho, que por estar previsto en una cláusula normativa, se encuentra "incorporado a los contratos de trabajo" de los servidores de la Junta.

   Aparte de ello, resulta indiscutible que un cambio de criterio en vía judicial para quienes no figuraron como actores, generaría una diferencia salarial entre servidores que realizan las mismas tareas, lo que en principio infringiría lo dispuesto en el artículo 57 Constitucional (2).

   Tal roce con el principio de igualdad salarial, se convierte también, en criterio de esta Procuraduría, en el argumento fundamental para reconocer al grupo de servidores que no figuraron como actores, las diferencias salariales de interés.

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NOTA (2) Sobre el principio de Igualdad Salarial, la Sala Constitucional recientemente ha dicho:

"...al disponerse que los nuevos agentes, devengan un porcentaje menor (del uno por ciento) por la realización de una misma actividad, la norma impugnada resulta inconstitucional, frente a lo dispuesto en los señalados artículos 33 y 57 constitucionales, que exigen un trato salarial igual cuando el trabajo se realicen en las mismas condiciones de eficiencia..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 6125-96 de las 14:48 horas del 13 de noviembre de 1996).

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   Lo anterior, aunado al hecho de que la sujeción de ese pago a nuevos procesos judiciales, podría implicar mayores egresos a la Institución, por concepto de intereses y costas del juicio, nos inclinan a considerar que la mejor solución en este caso, atendiendo razones de oportunidad y conveniencia, es reconocer retroactivamente en vía administrativa, a todo el personal de la Junta, las diferencias salariales derivadas de la aplicación del estudio integral de puestos realizado para el año 1994. Por supuesto que aquellas personas que hayan dejado de laborar para la Institución y no plantearen su reclamación dentro de los seis meses posteriores a la terminación del vínculo, no tendrían derecho al pago de las diferencias salariales de referencia, al haber operado en su caso la prescripción extintiva.

   Lo antes dicho, no obsta para que esa Junta deba tomar las medidas pertinentes, a efecto de no quedar atada en forma indefinida a tan singular cláusula (la N.º 32), cuyo contenido, indiscutiblemente, contraviene los más elementales principios técnicos que rigen en materia de clasificación y valoración de puestos. Al respecto, consideramos que si bien el factor tiempo incide en la necesidad de un estudio de ese tipo, es obvio que existen otros factores que son los determinantes para la exigencia de tal análisis. Por ello, lo establecido en la citada cláusula, que impone un estudio de valoración y clasificación de puestos cada año, resulta del todo absurdo e irrazonable.

III.- SOBRE EL PAGO DE INTERESES EN RELACION CON LAS DIFERENCIAS SALARIALES QUE SE ADEUDAN:

   Si bien las resoluciones judiciales a las que se hizo referencia anteriormente, condenaron a la Junta de Protección Social de San José al pago de intereses sobre las diferencias salariales adeudadas, es preciso determinar si, ante la ausencia de un pronunciamiento judicial concreto que así lo declare para el resto de los servidores, es posible reconocer administrativamente el pago de intereses a estos últimos.

   En ese sentido, debemos indicar que tal posibilidad ya ha sido sometida a consulta (para otros casos), ante este Despacho. Ello como producto de reiteradas resoluciones judiciales que han señalado la procedencia del pago de dichos intereses. A manera de ejemplo, la Sección Segunda del Tribunal Superior de Trabajo de San José, en su sentencia Nº 1328 de las 9:10 horas del 9 de setiembre de 1994, indicó:

"... en la presente litis los actores pretenden el cobro de intereses sobre un aumento salarial que no se operó en su debido momento, a pesar de estar decretado, sino que el pago se dilató por algunos meses, situación que defiende el representante del Ente asegurador argumentando que ello se debió a limitaciones de índole legal, pues su representada se encuentra afectada por el principio de legalidad.

Este Tribunal ha considerado que el pago de los intereses es procedente por estar acorde con lo dispuesto por los numerales 702, 706 y 1163 del Código Civil, ya que la obligación de su patrono de pagar a su trabajador los derechos que le corresponden, empieza desde el momento mismo en que el derecho nace, y al no hacerlo así, incurre en mora, con lo que es su deber cancelarle dichos réditos.

El acordar el aumento salarial, que conlleva el pago de una obligación legal, hace que nazca para el trabajador un derecho de crédito, un derecho de exigir el pago de la obligación, y si ese pago se dilata, por cualquier razón, se está en presencia de una mora que ha de ser resarcida."

   Tomando en cuenta resoluciones como la transcrita, e integrando diversas normas del ordenamiento jurídico, dentro de las cuales resulta de particular interés el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa (N.º 7509 de 2 de mayo de 1995), norma que se consideró propicia para ser aplicada analógicamente a estos casos, esta Procuraduría señaló:

"... el supuesto contenido en el numeral 19 de la Ley de Contratación Administrativa tiene como motivo el reconocimiento de los intereses por la mora de la Administración en matera de contratación administrativa. Es por ello lógico admitir el mismo reconocimiento de intereses para cualquier tipo de mora en que esté de por medio la Administración Pública. Existe así un motivo idéntico, como se vio, entre el artículo 19 citado y los demás casos en que la Administración incurra en mora en el pago de diferentes rubros." (Dictamen C- 001- 97, de 2 de enero de 1997).

   Ese mismo estudio, concluyó que:

"A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Contratación Administrativa, esta indemnización por la mora, debe ajustarse a las reglas analógicamente derivadas de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, con lo cual, los intereses corren luego de noventa días naturales de mora y se han de calcular con base en la tasa básica pasiva de seis meses ahí indicada."

   Con fundamento en lo anterior, es claro que sí es posible reconocer intereses en sede administrativa a los servidores que no formaron parte del proceso judicial tantas veces aludido, siempre y cuando aquéllos no hayan sido afectados por la prescripción extintiva en los términos ya anotados. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de todas formas, de no reconocerse tales intereses, los servidores podrían obtener judicialmente ese extremo laboral accesorio, pues no existe argumento alguno para rebatir la procedencia de ellos. Estas, indiscutiblemente, son razones de conveniencia que no dejan más alternativa que efectuar administrativamente ese otro pago. No obstante, deberá tenerse en cuenta que de procederse en esa forma, tal reconocimiento, sólo podría regir a partir de los noventa días naturales posteriores a la fecha en que inició la mora de la Administración, y no a partir del mes de enero de 1994.

IV.- CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que sí es factible reconocer administrativamente las diferencias salariales derivadas del estudio integral de puestos realizado en 1994, a todo el personal de la Institución y no sólo a aquellos que plantearon reclamos en vía judicial obteniendo sentencia favorable. Los intereses que eventualmente se reconozcan en vía administrativa, deberán correr a partir de los noventa días naturales posteriores a la fecha en que inició la mora de la Administración.

- O -

   Sólo resta advertir que la anterior opinión se emite sin perjuicio de las medidas que deberán tomarse con respecto a la cláusula de interés, en tanto obliga a efectuar, todos los años, estudios de clasificación y valoración de los puestos.

   Cordialmente;

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

Lic. Julio C. Mesén Montoya

ASISTENTE DE PROCURADOR

cc : -Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

-Archivo.

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