C-184-97

San José, 25 de setiembre de 1997

Sr.

Dr. Celedonio Ramírez Ramírez

Rector Universidad Estatal a Distancia

O.

Estimado señor :

   Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio R. 97.505 de 21 de agosto último, en el cual se refiere al dictamen C-085-97 de 30 de mayo anterior de esta Procuraduría, relativo a la aplicación del artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública a funcionarios de la UNED.

   Solicita Ud. que se aclaren determinados temas en relación con dicho dictamen. Es de advertir, sin embargo, que algunos de los puntos sobre los que se tienen dudas (concretamente, puntos 2, 4 y 5) no fueron consultados anteriormente, por lo que respecto de ellos se trata, en realidad, de dictamen sobre materia nueva.

   De esa forma, se requiere aclaración sobre el derecho de las personas a quienes se les aplicó el artículo 30 del Estatuto de Personal a recibir aplicación del artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Asimismo, se solicita aclarar el derecho a recibir el beneficio del artículo 12 cuando a los servidores se les ha aplicado el artículo 33 del Reglamento de la Carrera Universitaria. Existe duda en relación con el cálculo de las anualidades que han acumulado los funcionarios que se pasan a laborar a la UNED. Luego se consulta si las personas a quienes se les reconoció un sobresueldo al amparo del artículo 32 del Estatuto de Personal tienen derecho a tal aplicación, punto que es nuevo; así como el derecho de los Tutores de Jornada Especial al pago de anualidades. Considera Ud. que la UNED y las universidades estatales cuentan con un régimen de estímulos y reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones públicas y privadas que es anterior a la reforma del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Régimen que, en su criterio, debe interpretarse como substitutivo o equivalente al del artículo 12 de repetida cita. Por lo que solicita que se aclare si la Universidad está obligada a aplicar la Ley de Salarios de la Administración Pública. Considera que esa aplicación generaría un doble pago. En caso de que la Procuraduría estime que la aplicación del artículo 12 es obligatoria, solicita se indique si el régimen substitutivo propio debe ser o no eliminado. Como último punto, señala que el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios fue aprobado sin concedérsele audiencia a las universidades.

A-. EN CUANTO AL RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGUEDAD

   De las preguntas que se formulan, se deriva que la Administración no ha deducido las conclusiones del dictamen C-085-97. Dictamen que parte de la prevalencia del artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios y la necesidad de aplicar el beneficio que allí se comprende en los supuestos en que a los trabajadores que se trasladaron a la UNED no se les han reconocido las anualidades acumuladas en el resto de la Administración Pública. Al efecto, es preciso recordar que la Procuraduría, en el dictamen de mérito, concluyó que la Ley de Salarios de la Administración Pública es aplicable a las Universidades estatales, y por ende a la UNED, porque estas forman parte del "Sector público". Señalándose, además:"...debe entenderse que la Ley (de Salarios de la Administración Pública) es aplicable también a los servidores universitarios. Aplicación que sólo podía ceder si dentro de su normativa interna hubiese reglas que contemplaran, como mínimo, los derechos reconocidos por la Ley a los servidores públicos". Al respecto, concluimos que la UNED había emitido disposiciones internas que regulan el reconocimiento de la antigüedad, reconocimiento que es diferente de lo dispuesto en el artículo 12, inciso d), de repetida cita. Consideró la Procuraduría que la normativa interna de la UNED establecía en favor de sus servidores un beneficio por concepto de anualidad. Normativa que, sin embargo, restringía el derecho a determinados funcionarios por lo cual se hacía necesario aplicar complementariamente el artículo 12, inciso d) de la Ley General de Salarios. Aplicación que no significa que a los funcionarios a quienes si se les ha reconocido el tiempo servido anteriormente en la Administración Pública tengan derecho, además, a que ahora se les aplique el citado artículo 12. Se señaló al efecto que ello constituiría un doble pago, contrario al ordenamiento.

   La aplicación del artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios presupone que no existe reconocimiento de antigüedad con fundamento en la normativa interna o bien, que ese reconocimiento es parcial, comprensivo de sólo alguno(s) de los años laborados en el Sector Público. Por consiguiente, podría decirse que la aplicación simultánea de los artículos 30 del Estatuto de Personal y 33 del Reglamento de Carrera Universitaria con el 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública es incompatible tratándose de un mismo período laborado.

   Se deriva de lo expuesto, entonces, que si a un funcionario se le otorgaron pagos al amparo del artículo 30 del Estatuto de Personal, no podría pretender aplicación del artículo 12, inciso d), de mérito, salvo que la Universidad no haya considerado alguno de los años laborados en el Sector Público. Pero, si la totalidad de la antigüedad ha sido reconocida, una aplicación del artículo 12, inciso d) conduciría a ese doble pago productor de un enriquecimiento ilícito para el funcionario.

   Igual razonamiento es válido en relación con las personas a quienes se les aplicó el artículo 33 del Reglamento de la Carrera Universitaria; si existen años de servicio en el Sector Público no reconocidos por la UNED, fundándose en que el docente, el profesional o administrativo no laboró en universidades o que la función realizada no está directamente relacionada con el ejercicio profesional de la plaza que se desempeña en la UNED, procede el reconocimiento de la antigüedad con base en la Ley de Salarios. La aplicación de esta Ley se dará exclusivamente en relación con los años no reconocidos, independientemente del organismo público de que se provenga y de la función desempeñada.

B-. EL RECONOCIMIENTO DE UN SOBRESUELDO

   Consulta Ud. si las personas a quienes se les reconoció al momento de ingreso a la UNED un sobresueldo al amparo del artículo 32 del Estatuto de Personal, tienen derecho a que se les aplique el artículo 12, inciso d) de repetida cita. Señala Ud. que este sobresueldo tiene como objeto resolver los casos en que por razones de aplicación del Reglamento se produce una insuficiencia salarial con respecto al salario que el funcionario tenía en otras instituciones, de manera que se garantice que un funcionario no devengue un salario inferior al que venía devengando en la otra institución. De tal manera se prevén diferencias que resultaren, por ejemplo, de anualidades, como las que se tipifican en el artículo 12 de la Ley de Salarios.

   De la redacción de dicho artículo se deriva la facultad del Consejo Universitario de fijar salarios extraordinarios, "por encima del que le correspondería al funcionario". Estima la Procuraduría que se trata del reconocimiento de un salario diferente de la categoría en que se ubica el funcionario y que esa diferencia tiene como objeto mantener la continuidad o permanencia de un determinado monto salarial para el funcionario, de forma que desde el punto de vista salarial el traslado a la UNED sea interesante para ese servidor. De la redacción de ese artículo, tanto del vigente como del que regía antes del 29 de noviembre de 1995, no es posible establecer si dicho salario extraordinario, o como Ud. lo llama "sobresueldo" se funda en la anualidad. Es decir, que ese salario adicional se fije como reconocimiento de los años laborados en otra Entidad. Y, es que, si nos atenemos al texto del artículo, podríamos concluir que, por el contrario, se trata de un sobresueldo que no depende de los años de antigüedad acumulados. No desconoce la Procuraduría, sin embargo, que si ese salario extraordinario afecta el salario de la categoría universitaria que ocupe el funcionario, sí podría incidir sobre el monto total pagado por concepto de anualidad. No porque se esté reconociendo mayor número de años de servicio, sino porque la base sobre el cual se fija el porcentaje de anualidad se habría incrementado.Empero, no podría considerarse que se esté ante un reconocimiento de la antigüedad en el sentido en que lo establece nuestro ordenamiento. Por lo que, en principio, no debería plantear problemas en orden al artículo 12, inciso d) de repetida cita.

   En otras palabras, sólo si se pudiera establecer por la UNED que el porcentaje de sobresueldo o una parte determinable y cuantificable de ese porcentaje se otorgó en reconocimiento de los años laborados en otras entidades públicas o como compensación por no reconocimiento, podría pretenderse que sustituye al reconocimiento de la antigüedad que ahora se pretende con base en el artículo 12, inciso d) de mérito. Si eso no fuera posible, deberá entenderse que se está ante un sobresueldo, dirigido a hacer atractivo el traslado a la UNED y, por ende, a estimular el ingreso de ciertos funcionarios. Podría decirse que como a futuro no puede presentarse un problema de insuficiencia salarial motivado por falta de reconocimiento de la antigüedad, ese carácter de estímulo es el que determinaría la razonabilidad intrínseca de la norma y que justificaría su mantenimiento, si así lo deciden las autoridades universitarias.

C-. TUTORES DE JORNADA ESPECIAL

   Se consulta si a los tutores que laboran una jornada inferior a medio tiempo y que no son tutores de planta, se les debe aplicar el citado artículo 12, inciso d). Lo anterior tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 9 y 11 del Reglamento de Carrera Universitaria, que en lo que interesa disponen respectivamente:

"A los Tutores de Jornada Especial que hubieren laborado durante 4 períodos académicos completos, sean o no consecutivos, se les otorgará por una única vez, un estímulo económico en razón de su condición académica: especialidad 5%, maestría 10%, doctorado 15%, sobre el salario base para Tutores de Jornada Especial".

"Los Tutores de Jornada Especial tendrán derecho a un paso por cada año trabajado en la Institución, equivalente a un 5% del salario base para Tutores de Jornada Especial, incluyendo el estímulo económico en razón de su condición académica".

   Incentivos que, según se indica, pretenden compensar el hecho de que dichos funcionarios no puedan entrar en la Carrera Universitaria, salvo casos de excepción. Agrega Ud. que el Reglamento no permite reconocer anualidades a estos funcionarios, por lo que el artículo 18 del Reglamento para Tutores de Jornada Especial señala:

"El salario base de Tutor de Jornada Especial estará constituido por el salario mínimo profesional más un 24 % del mismo en la fracción correspondiente a la jornada del nombramiento."

   La primera de las normas transcritas ampara un reconocimiento parcial de un factor (la condición académica) de lo que comúnmente se conoce como Carrera profesional. Decimos que es parcial porque se trata de un reconocimiento que se otorga "por una única vez", y no permanentemente y tampoco se basa en puntaje. Es claro, sin embargo, que ese reconocimiento no tiene relación con el beneficio de las anualidades.

   Por el contrario, el artículo 11 del citado Reglamento sí permite un reconocimiento de la antigüedad : por cada año laborado en la Institución, se otorga un paso equivalente a un 5 % del salario base para Tutores de Jornada Especial. La norma no contempla y, por ende, excluye el reconocimiento de los años laborados en otras entidades, universitarias o no. Se trata, por demás de una situación especial por cuanto el Tutor de Jornada Especial trabaja menos de la jornada ordinaria y no es funcionario permanente de la Institución. En criterio de la Procuraduría, la circunstancia de que no se labore jornada ordinaria completa, sino tiempo parcial, no es motivo suficiente para determinar el no reconocimiento de los años laborados en otras entidades. Por lo que, en principio, cabría afirmar que corresponde a la UNED reconocer a los Tutores de Jornada Especial el tiempo laborado anteriormente en otras entidades públicas. Sin embargo, el hecho de que se labore jornada parcial debe necesariamente reflejarse en el reconocimiento de la antigüedad, partiendo de que el salario de dicha persona no es el mismo que el de una persona que por laborar a tiempo completo se hace acreedor a la totalidad del salario de la categoría que ocupa. Es de advertir que el artículo 18 del Reglamento para Tutores de Jornada Especial no habla de categorías salariales, sino que se refiere a un salario base compuesto del salario mínimo profesional que, suponemos, es el fijado por el Consejo Nacional de Salarios en ejercicio de sus competencias, más un 24 %. Sería sobre ese salario base, en la fracción proporcional a la jornada de nombramiento, que correspondería reconocer el pago de la antigüedad a los citados docentes.

   Es de señalar, sin embargo, que el reconocimiento de la antigüedad debe corresponder a años laborados con anterioridad al ingreso a la UNED como Tutores de Jornada Especial, de modo que el hecho de que estos funcionarios laboren simultáneamente en la UNED y en otra entidad, no da derecho a percibir aumentos por los años que se van acumulando en la otra Institución en que se labora simultáneamente. La Procuraduría, en dictamen C-152-97 de 14 de agosto del año en curso, manifestó sobre este punto:

"Como puede observarse allí (dictamen N. C065-97 de 29 de abril del mismo año) claramente se hace referencia al reconocimiento de anualidades en el IAFA en consideración al tiempo servido CON ANTERIORIDAD en esos otros organismos ; sin embargo, también, y así se desprende de los ejemplos contemplados al inicio de la consulta, se cuestionó la procedencia del reconocimiento de aumentos anuales en el IAFA, computando tiempo relativo a esas otras instituciones, pero servido CON POSTERIORIDAD al ingreso a este Instituto...

Ahora bien, con respecto a los aumentos anuales derivados de esos servicios que no fueron prestados en forma simultánea –y que, se repite, ameritan también ser analizados- considera esta Procuraduría que tampoco existe fundamento jurídico para computarlos en el cálculo de las anualidades a disfrutar en el IAFA. Lo anterior, no sólo por las razones que sirvieron de sustento al dictamen de interés, relacionadas con la improcedencia o ilegalidad del reconocimiento de anualidades por partida doble, sino también porque no existe ninguna razón válida que justifique dar en esas situaciones un tratamiento jurídico diferente". Las mayúsculas son del original.

   Dictamen que enfatiza en la necesidad de que exista proporción entre las anualidades reconocidas y los servicios (monto acumulado) que las generan.

D-. MONTO DE LA ANUALIDAD

   Consulta Ud. que en caso de aplicación del referido artículo 12, inciso d) ¿cómo se deben calcular las anualidades que los funcionarios han acumulado en el resto del sector público? Es decir, si cada anualidad se transforma en un paso equivalente al 5 % del salario que le correspondería en la UNED o si, por el contrario, le reconoce la UNED en el salario que va a percibir en ella la suma total que arrastra por concepto de anualidades.

   A este punto se refirió la Procuraduría en el dictamen N C-86-96 de 5 de junio de 1986. En el dictamen C-85-97, se indicó al respecto:

"Una aplicación inmediata y general de la Ley de Salarios debería producir dos efectos ...El segundo, conduciría a considerar que el aumento anual debería realizarse con base en lo dispuesto en el artículo 4 de esta Ley, norma también general y con "vocación de regulación uniforme" (dictamen N. C-263-95 de 20 de diciembre de 1995), así como que no correspondería reconocer aumentos por los años laborados en la empresa privada. Resulta evidente, sin embargo, que una conclusión en ese sentido iría en detrimento de quienes laboran en la UNED y que tienen como un derecho adquirido en su patrimonio el porcentaje correspondiente. De modo que la aplicación de la Ley de Salarios, a pesar de su fin uniformador, tendrá que ser parcial: una aplicación que respete las normas internas atributivas de derechos para los servidores, como son las antes indicadas en orden al porcentaje del 5 % y de los años laborados en la empresa privada, pero que reconozca toda la antigüedad acumulada. Y ello en el tanto en que la UNED no proceda a modificar esas disposiciones, en los términos en que se indicó en el dictamen N. C-086-96 de 5 de junio de 1996."

   Puesto que en la UNED el reconocimiento de la antigüedad se da mediante el sistema de pasos, la remuneración correspondiente es la propia de cada paso. Máxime que la UNED decidió hace varios años tener su propia escala salarial, por lo que no aplica la escala de la Ley de Salarios, lo que hace imposible remunerar cada año de servicio reconocido con los montos que allí se disponen. En efecto, no puede olvidarse que el monto establecido por anualidad no es general, sino que corresponde a una categoría de la escala y estas categorías no concuerdan con las vigentes en la Universidad. De allí que el porcentaje del 5% debe ser calculado tomando en consideración la categoría salarial del funcionario y su remuneración en el momento en que se genera el derecho a cada anualidad, es decir cuando se cumple un año más de laborar.

   Cabe aclarar además que la aplicación de la Ley de Salarios no puede conducir, en ningún momento, a reconocer años laborados en la empresa privada, supuesto que no está contemplado en dicha Ley. Por consiguiente, si un reconocimiento de este tipo se da, es en los términos en que la normativa interna de la UNED lo permite.

E-. EN CUANTO A LAS "CONSIDERACIONES FINALES"

   Bajo el título de "Consideraciones Finales" señala Ud. que el régimen de estímulos y reconocimiento de la antigüedad de la UNED debe considerarse como substitutivo o bien equivalente al del artículo 12 de la Ley de Salarios, principio de equivalencia que es consagrado en el artículo 27 del Estatuto de Personal, a cuyo tenor:

"Los salarios y estímulos en la UNED, deberán ser equivalentes a los de las otras instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal."

   De la redacción de ese artículo no se deriva una regla de equivalencia entre los salarios de la Universidad y aquéllos del resto del Sector Público, salvo el caso de las universidades. De modo que no resulta aplicable en la especie. Máxime si lo que se trata de establecer es la equivalencia entre el régimen de antigüedad previsto en la Ley de Salarios y el dispuesto en la normativa interna de la UNED. Como ya indicó esta Procuraduría en el dictamen C-085-97 de cita, el régimen de anualidades de la UNED no permite el reconocimiento de todos los años laborados en el Sector Público, ya que ese reconocimiento está en función de las labores desempeñadas, del tipo de puesto que se ocupa, etc. Lo anterior, unido a que permite el reconocimiento de la antigüedad en el sector privado y establece un monto mayor de anualidad, impide considerar que sea substitutivo o equivalente al de la Ley de Salarios, de manera que pueda concluirse en la inaplicabilidad de esta Ley para la UNED. Por el contrario, esta Ley debe complementar los beneficios allí establecidos, de manera que los años laborados en el sector público reciban el reconocimiento prohibido ahora por la reglamentación de la UNED.

   Se consulta si el régimen de la UNED debería ser eliminado para que prevalezca la Ley de Salarios de la Administración Pública. La respuesta afirmativa está presente en el dictamen C-086-96. La Ley de Salarios tiene una pretensión de uniformidad, que obliga a su aplicación en todo el Sector Público. Empero, esa aplicación entorpecida hoy día por reglamentaciones internas de entes descentralizados, debe respetar los derechos de los funcionarios. Por lo que la eliminación de la normativa interna y la sujeción plena a la Ley de Salarios debe regir para los servidores que se trasladen a la UNED o bien para quienes sean nombrados a partir de la derogatoria de las normas correspondientes del Estatuto de Personal y del Reglamento de Carrera Administrativa. No podría afectar los derechos adquiridos de los funcionarios actuales, derechos adquiridos cuya precisión no corresponde a esta Procuraduría. Al respecto, interesa recordar que el dictamen C-086-96 de 5 de junio de 1996 estableció en lo pertinente:

"Es evidente que la Universidad puede modificar y hasta derogar la normativa que ha puesto previamente en vigencia, tanto en materia de "anualidades" como en cualquier otra, por cuanto se trata de potestades que se encuentran ínsitas en la de creación normativa.

Empero, debe tenerse en cuenta que dicha posibilidad se afirma sin perjuicio de que sigan rigiendo, a lo interno del claustro universitario, disposiciones de rango legal que confieran derechos similares para todos los servidores del sector público, tal y como las previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública; máxime que el propio ordenamiento universitario reconoce que las relaciones de servicio institucionales se rigen supletoriamente por tal normativa (cf. artículo 4º del referido Estatuto de Personal). Pero aún más: disposiciones de tal naturaleza no pueden ser desconocidas o resistida su aplicación por parte de las autoridades universitarias, autoridades que tampoco podrían disminuir los beneficios previstos en esos preceptos legales. Es decir, el ente universitario sólo puede disponer de su propia reglamentación autónoma en la materia, sin que ese poder alcance a las disposiciones estatales correspondientes, que seguirán beneficiando a los trabajadores universitarios en su condición de servidores de la Administración Pública costarricense.

Una eventual reforma de este tipo, indudablemente afectaría tanto a los nuevos como a los viejos funcionarios. Sin embargo, se trataría de disposiciones que regirían hacia el futuro, es decir, que no pueden afectar perjudicialmente derechos adquiridos de estos servidores, en virtud de la garantía que recoge el numeral 34 constitucional.

(....) Debe, además, tenerse presente que ni a los servidores antiguos ni los que entren a laborar con posterioridad, les puede ser reconocidos nuevos derechos -ni incrementados los ya incorporados- con base en la normativa anterior, puesto que "ningún derecho adquirido puede obtenerse al amparo de una normativa derogada" (Voto Nº. 1995-93 de 11 de mayo de 1993).

Como se observa, cualquier beneficio de índole salarial que se haya incorporado al salario de un servidor en particular, así como su cuantía, debe preservarse a pesar de la modificación del régimen jurídico por constituir un derecho adquirido. Empero, la Administración no podrá reconocer nuevos derechos, ni incrementar los adquiridos, con base en las disposiciones abrogadas".

   Por otra parte, es preciso recordar que la Ley de Salarios tiene un ámbito propio: el reconocimiento salarial, como tal no se trata de materia que el constituyente haya reservado a las universidades estatales. Tampoco se trata de regulaciones relacionadas directamente con la materia propia de las universidades. Por lo que no se determina cómo podría considerarse que la aprobación de esta Ley resulte inconstitucional por violación al deber de audiencia previsto en el numeral 88 de la Constitución Política. Al respecto, interesa recordar que la consulta constitucional tiende a garantizar la especialidad orgánica y funcional de la universidad, sean sus misiones fundamentales (Sala Constitucional, N. 2050-91 de 11 de octubre de 1991), entre las cuales no se encuentra el régimen salarial de sus servidores.

CONCLUSIONES:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La aplicación del artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública procede en los casos en que el reconocimiento de las anualidades ha sido rechazado en aplicación del artículo 33 del Reglamento de Carrera Administrativa.

2-. No procede dicha aplicación de la Ley de Salarios cuando al servidor se le han reconocido sus años de servicios en otras entidades del Sector Público, con base en el artículo 30 del Estatuto de Personal o del propio artículo 33 del Reglamento de Carrera Universitaria, porque ello generaría un pago indebido (doble pago) en favor de los servidores. Se dejan a salvo los casos en que el reconocimiento ha sido parcial.

3-. El artículo 32 del Estatuto de Personal no contempla un supuesto de reconocimiento de anualidades.

4-. Los Tutores de Jornada Especial. tienen derecho al reconocimiento, en un monto proporcional a su jornada, de los años laborados anteriormente en el Sector Público.

5-. El cálculo de las anualidades tomará en cuenta el porcentaje del 5 % con que se remuneran los pasos dentro de la UNED, porcentaje que se determinará sobre el salario de la categoría que ocupa el funcionario al momento de adquirirse el derecho al aumento anual.

6-. El sistema de reconocimiento de las anualidades en la UNED no puede considerarse ni substitutivo ni equivalente del dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Esta complementa la reglamentación interna de esa Universidad.

7-. Estima la Procuraduría que la materia objeto de regulación de la citada Ley, no entra de la especialidad funcional de las universidades estatales, amparada por el artículo 88 de la Constitución Política.

   De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA