C-202-97

San José, 21 de octubre de 1997

Señor

Franklin Cerdas Delgado

Gerente General a.i.

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

S.D.

   Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, y luego del cumplimiento parcial de los datos solicitados oportunamente por este Despacho, me refiero a sus Oficios No. 2725 de 04 de setiembre, y No. 2969 del 26 del mismo mes, ambos de este año, mediante los cuales nos comunica en su orden, el Acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto a su cargo. No 2 de la Sesión No. 2666 del pasado 27 de agosto, modificado posteriormente por el Acuerdo No 1 de la Sesión #2669, de 3 de setiembre último, que dice así:

"Modificar el Acuerdo 2 tomado en Sesión No. 2666 celebrada el 27 de agosto del año en curso, para que se lea como sigue:

Elevar a consulta de la Procuraduría General de la República la aclaración sobre el rompimiento del tope de cesantía de conformidad con la Ley No. 6970 que crea las asociaciones solidaristas, para tal efecto se adjunta el Oficio No. 617 de fecha 31 de julio de 1997 suscrito por el Lic. Jorge Salazar Solís, Asesor Legal, donde emite criterio relacionado con el aporte patronal y las cuotas que recauda la Asociación Solidarista por concepto de cesantía y el Acuerdo 5 de la Sesión No. 2641 celebrada el 4 de junio del año en curso :"

   De previo al estudio respectivo, es pertinente informar a usted, que por virtud de los artículos 3, inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (1) y doctrina que los informa, las consultas que se hagan a este Órgano Técnico- Jurídico de la Administración Pública, deben ser claras y precisas, y "o en la forma que lo hace dicha Junta Directiva, pues como se observa del contenido del Acuerdo en mención, no se extrae realmente la interrogante a responder.

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(1)#6815 de 27 de setiembre de 1982.

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   No obstante, lo anterior, y por esta vez, hemos recurrido a un documento adjuntado en su consulta, el que supuestamente origina la decisión tomada por ese Órgano Colegiado, y es el referido al Oficio No. 416 de 17 de junio de 1997, que textualmente dice:

“…

SE ACUERDA:

Consultar a la Asesoría Legal sobre el dinero que recauda la Asociación Solidarista por concepto de cesantía si se puede seguir acumulando y hasta qué años ya que según la Convención Colectiva el tope máximo a pagar es hasta trece años y el año entrante se cumple ese período."

   A partir de la hipótesis planteada, se procederá al análisis correspondiente, de la siguiente manera:

I.- CRITERIO LEGAL DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO:

   En relación con la interrogante formulada, la Asesoría Legal de esa Entidad sostiene que, interpretar que el tope del aporte patronal a la Asociación Solidarista llega a los trece años es erróneo, "pues no se puede equiparar el tiempo de tal recaudación, con el tiempo laborado por los trabajadores, ya que este último supuesto es de carácter colectivo." Asimismo ese órgano administrativo agrega que:

"...existe un error de conocimiento, ya que la intención del legislador, fue romper el tope de cesantía, sin reformar el Código de Trabajo, de acuerdo a consulta hecha con el Departamento Legal del Ministerio -de Trabajo, el patrono y cualquier trabajador que sea miembro de la asociación, en tanto continúe la relación laboral debe continuar con los aportes ordenados en la Ley. Así, por ejemplo, si un trabajador es miembro de la Asociación y cotiza durante 30 años, debe haber 30 años de prestaciones acumuladas, el tope de 13 años, sólo es válido en cuanto a pago de prestaciones, para trabajadores que adquieran tal derecho y no sean miembros de la Asociación, pero para cualquier trabajador miembro de la Asociación Solidarista, debe continuarse con los aportes, aún cuando se supere el monto de 13 años de aportes obrero patronales.

En conclusión, se debe continuar normalmente con los aportes, para todos aquellos trabajadores que, aunque hayan completado el tope indicado para los trabajadores de INCOP, permanezcan en su relación laboral y continúen siendo miembros de la Asociación."

II..- EL CONCEPTO DEL APORTE PATRONAL EN LA LEY DE ASOCIACIONES SOLIDARISTAS :

   En tomo al fundamento filosófico de esta Ley, (2) se desenvuelven todos los presupuestos que dan vida a las asociaciones solidaristas. Así los artículos 1 y 2 ibídem prescriben que " estas organizaciones se inspiran en una actitud humana, por medio de la cual el hombre se identifica con las necesidades y aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones de manera justa y pacífica", como también que esas asociaciones se constituyen con el fin de " procurar la justicia y la paz social en la relación obrero-patronal, y del desarrollo integral de los asociados" .

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(2) #6970 de 7 de noviembre de 1984.

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   Dentro de ese contexto definitorio, entonces, deriva los objetivos de las Asociaciones Solidaristas, y en especial, el del establecimiento de un fondo para el pago del auxilio de cesantía, a través de un aporte que el patrono se compromete a depositar mensualmente, en pro del agremiado trabajador, tal y como se deja observar de los numerales 4, párrafo segundo, 18, inciso b), 19 , 21 y 23 de la precitada legislación ; disposiciones, en las que se pondrá énfasis en esta Sección, aunado, claro está, a la doctrina y jurisprudencia de trascendental apoyo, para la búsqueda de la respuesta que interesa a la Institución consultante.

   En lo conducente, dicen los citados numerales:

 Artículo 4.-

Las asociaciones solidaristas son entidades de duración indefinida, con personalidad jurídica propia, que, para lograr sus objetivos podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y realizar toda especie de operaciones lícitas encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados, en procura de dignificar y elevar el nivel de vida. En tal sentido podrán efectuar operaciones de ahorro, de crédito y de inversión, así como cualesquiera otras que sean rentables. Asimismo, podrán desarrollar programas de vivienda, científicos, deportivos, artísticos, educativos, y recreativos, culturales, espirituales, sociales, económicos, lo mismo que cualquier otro que lícitamente fomente los vincules de unión y cooperación entre los trabajadores, y entre éstos y sus patronos.

Las asociaciones solidaristas podrán realizar las actividades señaladas en este artículo, siempre y cuando no comprometan los fondos necesarios para realizar las devoluciones y pagos de cesantía que establece esta ley."

 Artículo 18.-

 Las asociaciones solidaristas contarán con los siguientes recursos económicos:

a) El ahorro mensual mínimo de los asociados, cuyo porcentaje será fijado por la asamblea general…

b) El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que será fijado de común acuerdo entre ambos de conformidad con los principios solidaristas. Este fondo quedará en custodia y administración de la asociación como reserva para prestaciones.

Lo recaudado por este concepto, se considerará como parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, sin que ello lo exonere de la responsabilidad por el monto de la diferencia entre lo que le corresponda al trabajador como auxilio de cesantía y lo que el patrono hubiere aportado.

c) Los ingresos por donaciones, herencias o legados que pudieran corresponderles.

ch) Cualquier otro ingreso lícito que perciban con ocasión de las actividades que realicen.

Artículo 19.-

Las asociaciones solidaristas necesariamente establecerán un fondo de reserva para cubrir el pago del auxilio de cesantía y la devolución de ahorros a sus asociados. La asamblea general fijará la cuantía de la reserva.

Artículo 21.-

Las cuotas patronales se utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la asociación, y se destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio de cesantía. Este fondo se dispondrá de la siguiente manera:

a - Cuando un afiliado renuncie a la asociación, pero no a la empresa, el aporte patronal quedará en custodia y administración de la asociación para ser usado en un eventual pago del auxilio de cesantía a ese empleado, según lo dispuesto en los incisos siguientes.

b.- Si un afiliado renunciare a la empresa, y por lo tanto a la asociación, recibirá el aporte patronal, su ahorro personal y cualquier otro ahorro o suma a que tuviere derecho, más los rendimientos correspondientes.

c.- Si un afiliado fuere despedido por justa causa, tendrá derecho a recibir el aporte patronal acumulado, sus ahorros, más los rendimientos correspondientes.

ch.- Si un afiliado fuere despedido sin justa causa, tendrá derecho a recibir sus ahorros, el aporte patronal y los rendimientos correspondientes. Si el aporte patronal fuere superior a lo que le corresponde por derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad. Si el aporte patronal fuere inferior a lo que le corresponde, el patrono tendrá la obligación de cubrir la diferencia.

d - En caso de retiro de un trabajador por invalidez o vejez, el pago total de lo que le corresponda se le hará en forma directa e inmediata.

Si fuere por muerte, se hará la devolución de sus fondos conforme con los trámites establecidos en el artículo 85 del Código de Trabajo

Artículo 23.-

Las asociaciones solidaristas deberán invertir en programas de vivienda y en actividades reproductivas, y podrán usar hasta un diez por ciento de su disponibilidad en educación de los socios o de sus familiares. En todo caso deberán mantener las reservas necesarias para cancelar la parte correspondiente cuando se produzcan cesantías” (Lo resaltado en los textos son nuestros)

   Se desprende de la normativa que se transcribe, y de acuerdo con los postulados solidaristas, arriba indicados, que el aporte patronal es uno de los recursos más importantes para la consecución de los fines en general que persigne la Asociación Solidarista, (artículos 4 y 21 )aunque con prioridad para el financiamiento del señalado "fondo", que dicho sea de paso, con esta modalidad legal, el afiliado queda asegurado económicamente, al derecho de percibir la cesantía, bajo los tópicos del citado ordinal 21, como nos referiremos más adelante.

   Precisamente por las mencionadas razones, es lo que motivó al legislador, a que el aludido aporte pecuniario fuera depositado por el patrono, mensual y permanentemente, según lo puntualiza el inciso b) del artículo 18 recién copiado; de lo contrario, seria difícil la existencia de esas entidades solidaristas en la práctica, sin contar con la solidaridad constante de la parte patronal. Este tema ha sido arduamente tratado por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, determinando con toda propiedad que:

"El aporte patronal, que está constituido por los aportes mensuales que realiza la empresa a favor de todos los trabajadores afiliados a la asociación, constituye uno de los mayores ingresos económicos con los que cuenta una Asociación Solidarista. Esos aportes, aún cuando son utilizados para la consecución de los objetivos de la Asociación, su finalidad primordial es el pago del auxilio de cesantía a los trabajadores, en los casos que señala el artículo 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas Incluso, para esos efectos, el artículo 19 de la misma Ley, establece la obligación de que se establezca un fondo de reserva, con lo cual la Asociación puede hacer frente al pago de la cesantía acumulada a favor de determinado trabajador, en el momento en que se haga necesario según la Ley. (Vid. Oficio DAJ-AE-264-96, de 9 de setiembre de 1996)

   En otro orden de ideas, al constituir el aporte del patrono, como el factor económico que por excelencia, determina el fondo de la cesantía de los trabajadores asociados, dicha modalidad, viene a convertir este auxilio -dentro de los cánones de la razonabilidad y proporcionalidad que la Ley postula en el señalado numeral 21 - en un derecho "indiscutible" , "cierto", "no litigioso" para el trabajador- afiliado, en tanto con esa reserva, éste tiene garantizado el efectivo pago por la aludida indemnización, en el eventual caso de finalizar su relación de trabajo con la entidad empleadora ; razonamiento, que coincide plenamente con el de la mayoría de los doctrinarios en la materia, y el de los congresistas en el seno de las discusiones que en aquella época se dieron, en punto al proyecto de la actual Ley de Asociaciones Solidaristas (3).

(3)Expediente #8471.

   Pero lo expuesto, no significa bajo ningún concepto técnico-jurídico, que con la cuota económica que aporta la institución patronal mensualmente a la Asociación Solidarista para el sostenimiento del citado fondo, se da por quebrantado el tope legal, o convencional de la cesantía , porque no hay una disposición en la Ley de análisis que así lo establezca, y tratar de forzar el sentido propio de la letra de su claro contenido, por obtener una interpretación al margen de lo que tuvo en mente el legislador para su existencia, es actuar contra-legem. En este sentido, vale recordar lo que el Jurista Costarricense, Alberto Brenes Córdoba, de grata memoria, explicó en el libro "Tratado de las Personas, en plena concordancia con el artículo 10 del vigente Código Civil:

                    "…

Hay que decir que cuando el sentido de una ley no es dudoso, sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es licito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la formula: "aunque la ley sea dura, siempre es ley". Dura Lex, sed lex."(4)

 

(4) Tratado de las Personas. Editorial C.R., San José, 1974, p. 42.

   Aun cuando se podría dar el hecho, en que al liquidarse la cesantía a un trabajador afiliado, éste recibe una suma superior a la que le tocaría legal o convencionalmente, tal exceso responde a una especial situación prevista por la normativa en consulta, por razón del tiempo en que el patrono se obligó a aportar la cuota respectiva a favor de aquel, saliendo beneficiado económicamente al término de su relación de trabajo con la empresa, pero esta excedencia no es, vía jurídica, lo propio de reajustes por pago de auxilio de cesantía, como lo entiende la Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. En apoyo a lo expuesto, la citada entidad ministerial, mediante el Pronunciamiento DAJ -AE- 307 de 22 de diciembre de 1995, sostiene que:

"La disposición anterior, relacionada con el articulo 21 de la misma Ley, respecto a la distribución del fondo de cesantía, nos lleva a analizar si cuando un trabajador-asociado es despedido con responsabilidad patronal le asiste el derecho a que su patrono le reajuste las diferencias para alcanzar el 100% de todos los años laborados, o si solamente deberá reajustar el 100% de los meses que le correspondan según los topes impuestos por el articulo 29 del Código de Trabajo.

Esta Dirección es del criterio, que el reajuste al que hace referencia tanto el articulo 18 supra citado, como el inciso ch) del artículo 21, se refieren a la suma que haga falta para completar el 100% de los meses que le correspondan de conformidad con los límites del articulo 29 citado, sea que este reajuste tendrá un límite de ocho meses ; las sumas que superen esos 8 meses no deben ser sometidas a reajuste, sino que serán devueltas al trabajador en los porcentajes aportados por su patrono en cada oportunidad."

   Por último, y aunque no tenga nada que ver con la pregunta planteada, es pertinente destacar, que si bien la cuota económica de análisis, se fija mediante un acuerdo entre la parte patronal y la trabajadora (V. Inciso b) del articulo 18 Ibid.) es lo cierto que en tratándose de la Administración Pública, dicho convenio queda sujeto a las limitaciones constitucionales y legales de las finanzas del Estado. En ese sentido, vale subrayar lo que reiteradamente esta Procuraduría General de la República ha manifestado:

"Aunque las normas arriba transcritas señalan que el aporte patronal debe ser fijado "de común acuerdo entre ambas partes de conformidad con los principios solidaristas", ello reviste matices particulares en el sector público, a la luz del principio de legalidad que informa su actividad.

En este sentido, v. gr., es evidente que los respectivos recursos deberán aparecer incluidos en el correspondiente presupuesto público (c f. dictamen de esta Procuraduría No. C-l08-95, del 24 de mayo de 1995)

Por otro lado, apuntaba atinadamente la Contraloría General de la República que, al efectuarse dicha fijación, "...deben ser tomadas en consideración los posibles límites que a nivel de leyes, reglamentos o directrices se establezcan con respecto a la disposición de fondos públicos" (Oficio No. 3633, suscrito el 17 de abril de 1986, del Departamento Legal); criterio retomado posteriormente por la Procuraduría General de la República, en los dos pronunciamientos antes citados " (C-139-96 de 26 de agosto de 1996)

III.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA Y CONCLUSIÓN:

   Se consulta " si el dinero que recauda la Asociación Solidarista por concepto de cesantía, se puede seguir acumulando después del tope que, para este auxilio, establece la Convención Colectiva, la cual rige las condiciones de trabajo entre los trabajadores y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacifico."

   De acuerdo con las explicaciones que anteceden esta Sección, ha quedado claro que el aporte económico por parte del patrono a la Asociación Solidarista, debe ser depositado mensual y permanentemente, mientras subsista la afiliación de los trabajadores con la organización, tal y como se extrae de la lectura de la tanta vez citada disposición contenida del inciso b) del artículo 18 en comentario, cuando reza:

                    Artículo 18.-

Las asociaciones solidaristas contarán con los siguientes recursos económicos:

           "a) (...)

b) El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que será fijado de común acuerdo entre ambos de conformidad con los principios solidaristas..."

   Por consiguiente, de la lectura de la norma legal apuntada, no deja lugar a dudas de que la cuota del patrono a favor del agremiado, debe ser otorgada conforme lo manda la ley de estudio, por ser uno de los principales recursos pecuniarios con que cuenta una asociación solidarista, para el logro de sus propósitos. Solamente en el caso del inciso a) del mencionado artículo 21, es que el patrono no está obligado a continuar aportando la porción económica dicha, pues aquí el afiliado renuncia a la asociación, pero no a la empresa.

   Por otra parte, no está demás indicar que, aun cuando el aporte patronal contribuye principalmente al fondo del auxilio de la cesantía, esa participación económica no está condicionada al tope legal o convencional que respecto de ese instituto indemnizatorio existe en el ordenamiento del trabajo en general, toda vez que, como se dijo en líneas atrás, el inciso b) del numeral 18 es categórico en establecer la periodicidad de la cuota en referencia, en virtud de la funcionalidad que este tópico tiene en una asociación solidarista, según los principios que fundamenta la Ley No. 6970 de análisis.

   Por todo lo expuesto, este Despacho es del criterio, de que en virtud de los artículos 3, 4, 18, 19 , 21 y 23 de la Ley No. 6970 de 7 de noviembre de 1984, y sus reformas, el aporte patronal a la Asociación Solidarista debe ser depositada en forma mensual y permanente, mientras subsista la relación entre ésta y el trabajador; pues dicha participación pecuniaria es primordial a la consecución de los fines de la indicada organización, con prevalencia para el sostenimiento financiero del fondo del auxilio de la cesantía de los afiliados solidaristas.

De usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora Adjunta

LMGP/gvv