C-219-1998

San José, 22 de octubre de 1998

 

Señor

Máster Roberto Arias Vega

Director Ejecutivo

Consejo de Salud Ocupacional

S. O.

 

Estimado señor:

 

    Mediante oficio nº DE-362-97 formuló usted una gran cantidad de interrogaciones jurídicas relativas del Consejo de Salud Ocupacional, a saber:

 

"1- Cuál es la Naturaleza Jurídica del Consejo de Salud Ocupacional?

2- La Representación Administrativa, Judicial y Extrajudicial del Consejo. ¿Quién la ostenta? El Presidente de la Junta Directiva, El Director Ejecutivo o el Ministro de Trabajo?

3- Quién agota la vía administrativa, el Presidente de la Junta Directiva o el Ministro de Trabajo?

4- Sobre el Presupuesto del Consejo en relación con el Presupuesto Nacional.

¿Se le deben aplicar a los fondos del Consejo las disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central o está exento de tal aplicación por no ser igual la fuente, ya que los fondos del Consejo nacen de las primas que pagan los patronos por las pólizas de riesgos de trabajo y no de los impuestos como es la fuente del Presupuesto Nacional, entre otras?

5- ¿Cuáles son las atribuciones legales que tiene el Consejo de Salud Ocupacional al administrar su Presupuesto en forma independiente de los fondos del Ministerio de Trabajo, al contar con Personificación Presupuestaria? ¿Se pueden emitir los cheques de la cuenta corriente del Consejo en sus propias oficinas o se debe mantener dicha emisión dentro de la esfera del Departamento Financiero del Ministerio de Trabajo, como parte de la administración que realiza el mismo por ser una cuenta mancomunada en donde firman el Director Ejecutivo del Consejo y la Oficial Presupuestal del citado Ministerio de Trabajo?

6- Está facultado el Director Ejecutivo del Consejo, previa autorización del Órgano Directivo, para suscribir contratos de cualquier naturaleza y monto, sean laborales; por servicios profesionales; de arrendamiento; compra de bienes y/o servicios etc., en nombre del Consejo?

7- Puede el Consejo de Salud Ocupacional realizar nombramientos y contrataciones del personal profesional; técnico o administrativo sin sujeción al Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, o a la Ley de Equilibrio Financiero?

8- El Consejo publica, con sus propios recursos, diferentes textos sobre salud ocupacional, por lo tanto: ¿Existe impedimento legal para que pueda cobrar, al menos, el costo de la inversión tanto a los patronos, trabajadores como al público en general que los solicite? Si fuere legalmente procedente el cobro antes dicho, Cuál sería el medio para que los dineros ingresen a la cuenta corriente del Consejo?

9- Referido a la interpretación del artículo 225 de la Ley de Tránsito, en cuanto al uso discrecional del vehículo asignado tanto a los presidentes ejecutivos como a los gerentes, entre otros funcionarios de las instituciones descentralizadas: ¿Es equiparable la figura del Director Ejecutivo del Consejo de Salud Ocupacional, a la de presidente y/o gerente de un ente descentralizado por su condición de funcionarios públicos de alto rango, a fin de que, al igual que a ellos, se le tenga el vehículo asignado para uso discrecional?

10- Al ser el Consejo de Salud Ocupacional un Órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y tener independencia funcional, Administrativa y Financiera: ¿Tiene facultad el Consejo para, además de plegarse a los asuetos dictados por el Poder Ejecutivo cuando le cubran los mismos, otorgar otros días libres a sus servidores, pero en calidad de vacaciones, sin ajustarse a lo que, para sus funcionarios en particular, dicte el Ministerio de Trabajo en su condición de patrono, cuando se den los llamados días 'encajonados'? " [sic].

 

   Ahora bien, en el oficio nº DE-137-98 manifiesta usted que, "por razones de urgente necesidad administrativa", solicita que se le responda con prioridad la duda relativa a quién ostenta la "Representación Administrativa, Judicial y Extrajudicial" del citado Consejo; petición a la cual se accedió, mediante la emisión del dictamen nº C-123-98, del 22 de junio de 1998, cuyo análisis retomamos en esta oportunidad:

 

"El Código de Trabajo, luego de la reforma introducida por Ley nº 6727 de 9 de marzo de 1982, establece en su artículo 274 que se crea el referido Consejo como un 'organismo técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social' al que se le encomiendan distintas funciones en materia de salud ocupacional (1). Está integrado por un representante del Ministerio de Trabajo, quien preside, uno del Ministerio de Salud, uno del Instituto Nacional de Seguros, uno de la Caja Costarricense de Seguro Social, dos de los patronos y dos de los trabajadores (art. 275). Cuenta con un director ejecutivo, quien actuará como su secretario y tendrá derecho a voz en el seno del Consejo (art. 276). El Consejo posee recursos propios, que provienen de las distintas fuentes a que se hace mención el artículo 278 del referido Código (2), que se incluyen en un presupuesto anual distinto del General de la República, el cual debe ser sometido por el Ministerio a la aprobación de la Contraloría (art. 279).

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(1) "a) Promover las mejores condiciones de salud ocupacional, en todos los centros de trabajo del país; b) Realizar estudios e investigaciones en el campo de su competencia; c) Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional; ch) Promover, por todos los medios posibles, la formación de personal técnico subprofesional, especializado en las diversas ramas de la salud ocupacional y la capacitación de patronos y trabajadores, en cuanto a salud ocupacional; d) Llevar a cabo la difusión de todos los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo; e) Preparar manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores, para las diferentes actividades; f) Preparar proyectos de ley y de reglamentos sobre su especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional; g) Proponer al Poder Ejecutivo la lista del equipo y enseres de protección personal de los trabajadores, que puedan ser importados e internados al país con exención de impuestos, tasa y sobretasas; h) Llevar a cabo o coordinar campañas nacionales o locales de salud ocupacional, por iniciativa propia o en colaboración con entidades públicas o privadas; i) Efectuar toda clase de estudios estadísticos y económicos relacionados con la materia de su competencia; y j) Cualesquiera otras actividades propias de la materia".

 

(2) "a) La suma global que se le asigne en el presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; b) El aporte del Instituto Nacional de Seguros conforme al artículo 205; c) Por las donaciones que le hagan las personas físicas y jurídicas; ch) Por las sumas que, en virtud de convenios con organismos nacionales e internacionales, se destinen a programas específicos para engrosar sus recursos de cualquier ejercicio. Para los fines del inciso c) de este artículo, todas las instituciones del Estado quedan autorizadas para hacer donaciones al Consejo de Salud Ocupacional".

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A los efectos de la respuesta que se dará, cobra importancia lo estipulado el artículo 280 del mismo Código, según el cual la 'administración financiera de los recursos del Consejo de Salud Ocupacional, estará a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de sus dependencias, conforme a las normas de la Ley de la Administración Financiera de la República, sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que compete al consejo expresado'.

Como se observa, el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, el legislador crea una reserva presupuestaria a favor del Consejo, dotándolo por tal vía de una autonomía de esa misma índole, posiblemente animado por el sano deseo de que los respectivos recursos no fueran distraídos en la atención de otras finalidades públicas con ocasión de los trámites usuales de presupuestación estatal (lo que, sin embargo, compromete los principios constitucionales de caja única del Estado y universalidad presupuestaria).

La Asamblea Legislativa, movida por ese mismo deseo, ha llegado a reconocerle a ciertas dependencias estatales una personalidad jurídica parcial o 'instrumental' (denominación equívoca que ha acogido amparada en algunas resoluciones de la Sala Constitucional), en orden a permitirle a las mismas una gestión financiera independiente; configurando con ello lo que algún sector doctrinal denomina el fenómeno del 'órgano-persona' dentro de la organización administrativa costarricense (3), sobre el que la Procuraduría General de la República ha reflexionado bajo el concepto de 'personificación presupuestaria' (4). En la oportunidad que nos interesa el legislador no llegó a tal extremo, sino que se contentó con el establecimiento de un fondo separado, a ser administrado por las dependencias del propio Ministerio de Trabajo, aclarando que dicha gestión financiera se haría 'sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que compete al consejo expresado'. En abono a lo anterior obsérvese que en ninguna de las normas del Código de Trabajo referidas al Consejo se le otorga personalidad jurídica ni a ninguno de sus funcionarios se le reconoce personería, es decir, capacidad para representarlo. Por ello debemos suponer que no ha surgido con tal Consejo una persona jurídica pública distinta del Estado, ni siquiera para los limitados efectos de la gestión del presupuesto del Consejo, por lo que tampoco se ha fracturado la unidad de representación del Estado; en consecuencia, todos los actos relativos a dicha gestión deben ser imputados al Estado y debe recurrirse a sus representantes legales naturales. Lo anterior se traduce en que la suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, con aplicación del numeral 28.h de la Ley General de la Administración Pública; salvo que dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en tal caso corresponde al Procurador General de la República o su Adjunto rubricar los instrumentos notariales correspondientes, que se levantarán ante la Notaría del Estado (art. 3.c, 13 y 15 de la Ley Orgánica de la Procuraduría). Compete también a la Procuraduría representar judicialmente al Estado cuando se trate de procesos motivados con ocasión de actos o conductas atribuibles al Consejo (quien carece de legitimación procesal alguna- (art. 1º y 3.a iusibid) ".

 

 

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(3) Véase a Mauro Murillo, "La figura del órgano-persona en la organización pública costarricense", en: "Ensayos de Derecho Público", San José, EUNED, 1988, pág. 145-149.

 

(4) En nuestro dictamen nº C-115-89 de 4 de julio de 1989 afirmábamos: "De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero. En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como «personificación presupuestaria». El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines.".

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   De la manera dicha han quedado contestadas las preguntas segunda y sexta. A continuación, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, procederemos a dar respuesta a las restantes, salvo la cuarta y quinta.

 

   En relación con esto último, cabe hacer ver que dichas interrogaciones cuarta y quinta están referidas a asuntos de gestión presupuestaria, por lo que carecemos de competencia para abordarlas.

 

   En efecto: conforme lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (nº 7428 de 7 de setiembre de 1994).

 

   La Contraloría está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (art. 183). Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (art. 1º); sistema que persigue "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría ..." (art. 11). A lo anterior hay que agregar que, como consecuencia de la indicada definición constitucional, al órgano contralor en particular le compete facultades de control presupuestario, lo que comprende fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos públicos y la aprobación misma de los del sector descentralizado (art. 184 constitucional).

 

   Resulta ser, entonces, que la Contraloría General de la República es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad en el manejo de fondos públicos, funciones contraloras que abarcan el ámbito de la formulación, ejecución y liquidación presupuestarias. Lo anterior aunado a que deben entenderse adecuadamente articuladas sus competencias contralora y consultiva (5), nos obliga a suponer que toda duda de legalidad en torno a la gestión de presupuestos públicos debe ser evacuada por esa Contraloría -y no por la Procuraduría-, en ejercicio de la potestad consultiva que le es propia.

 

(5) En este mismo sentido nos pronunciábamos en nuestro dictamen nº C-164-97 del 1º de setiembre de 1997.

 

I.               NATURALEZA JURIDICA DEL CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL:

 

   Conforme ya lo hemos dejado asentado, el Consejo de Salud Ocupacional está legalmente previsto como un "organismo técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social", que goza de las características organizativas a que hemos hecho referencia y al que se le encomiendan distintas funciones en materia de salud ocupacional, a saber:

 

"a) Promover las mejores condiciones de salud ocupacional, en todos los centros de trabajo del país;

b) Realizar estudios e investigaciones en el campo de su competencia;

c) Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional;

ch) Promover, por todos los medios posibles, la formación de personal técnico subprofesional, especializado en las diversas ramas de la salud ocupacional y la capacitación de patronos y trabajadores, en cuanto a salud ocupacional;

d) Llevar a cabo la difusión de todos los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo;

e) Preparar manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores, para las diferentes actividades;

f) Preparar proyectos de ley y de reglamentos sobre su especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional;

g) Proponer al Poder Ejecutivo la lista del equipo y enseres de protección personal de los trabajadores, que puedan ser importados e internados al país con exención de impuestos, tasa y sobretasas;

h) Llevar a cabo o coordinar campañas nacionales o locales de salud ocupacional, por iniciativa propia o en colaboración con entidades públicas o privadas;

i) Efectuar toda clase de estudios estadísticos y económicos relacionados con la materia de su competencia; y

j) Cualesquiera otras actividades propias de la materia " (art. 274 del Código de Trabajo).

 

   Como se aprecia, se trata de un órgano que tiene legalmente asignadas atribuciones públicas propias y de su exclusivo ejercicio, a pesar de ese carácter de órgano subordinado. Ello ya es suficiente para reconocer en él una ejemplificación de desconcentración orgánica, entendida como el fenómeno que se produce cuando una norma "... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía ...". En tal sentido, "... los actos en cuya virtud [el órgano desconcentrado] desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido" (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 70).

 

   El fenómeno que se analiza aparece recogido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto apunta que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

 

   En virtud de lo anterior, cabe analizar si la desconcentración que ha operado en favor del Consejo es de grado mínimo o máximo.

 

   Ni la ley ni el reglamento ofrecen indicios claros de una voluntad en favor de la desconcentración máxima; por lo que, en virtud del principio hermenéutico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico (6), nos obligan a reconocerle al Consejo únicamente una desconcentración mínima. Esto último, claro está, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo pueda incrementar el grado de esa desconcentración, restringiendo así el nivel de dependencia jerárquica, mediante reforma reglamentaria.

 

(6) Dicho principio lo afirmábamos en nuestro dictamen nº C-186-95 del 28 de agosto de 1995.

 

   Esta solución, que es similar a la que adoptamos en nuestros pronunciamientos nº C-186-95 de 28 de agosto de 1995 y C-075-98 del 23 de abril de 1998, pareciera obligada en una perspectiva de análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros de Gobiernos están concebidos como "obligados colaboradores" del Presidente de la República para el "despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo", que aquéllos y éste atienden "en nombre del pueblo" (art. 130 y 141), por lo que gozan de la máxima autoridad dentro de los distintos despachos administrativos de la rama ejecutiva de Gobierno. Ello nos obliga, al momento de interpretar los textos normativos que presenten alguna oscuridad, a privilegiar dicha autoridad frente a la de órganos derivados, que simples mandatos legales -y hasta reglamentarios- han creado y ponen bajo su mando.

 

   Ahora bien, por su naturaleza de órgano desconcentrado -que supone ausencia de potestad contralora en cabeza del jerarca- y con aplicación del inciso c) del numeral 126 de la Ley General de la Administración Pública, es al propio Consejo de Salud Ocupacional a quien compete dar por agotada la vía administrativa, ya sea al momento de resolver los recursos de reposición o reconsideración planteados contra sus propios actos o al de decidir las apelaciones interpuestas contra actuaciones de sus instancias inferiores.

 

   Empero, es necesario aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor (7).

 

(7) Así lo externábamos en nuestro dictamen nº C-075-98 del pasado 23 de abril.

 

   De ahí que el Consejo sólo agota la vía administrativa respecto cuando esté de por medio el ejercicio de su competencia exclusiva, como bien hace ver el referido numeral 126 de la Ley General; de suerte que, en relación con actuaciones del Consejo ajenas a dicha competencia (v. gr. todo lo relativo a su accionar administrativo interno), la discusión en sede administrativa alcanza al Ministro como jerarca de la cartera de Trabajo y Seguridad Social.

 

   Por idéntica razón cabe desechar la posibilidad de que el Consejo pueda decretar feriados o asuetos autónomamente, pues se trata de decisiones que escapan de la especialidad competencial del Consejo y, por ende, frente a las mismas se sitúa en pie igualdad con las demás oficinas del Ministerio. Siendo así, definir asuntos de tal naturaleza está involucrado dentro de la potestad de reglamentación autónoma del Poder Ejecutivo que, por disposición del inciso 18) del artículo 140 constitucional, es exclusiva y excluyente del Presidente de la República actuando de consuno con el Ministro del ramo.

 

II. NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIOS Y CONTRATACION DE SERVICIOS PROFESIONALES:

 

   Interesa determinar si el Consejo puede designar personal profesional, técnico y administrativo sin sujeción al Estatuto de Servicio Civil.

 

   Es claro que el Consejo está habilitado para contratar servicios profesionales, aunque respetando el procedimiento de licitación, según aparece dispuesto en los artículos 64 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa (nº 7494 de 2 de mayo de 1995), y con apego a las disposiciones reglamentarias cuyo dictado prevé el artículo 277 del Código de Trabajo.

 

   Cabe eso sí advertir que esta vía sólo es idónea para que la Administración haga acopio de servicios prestados por profesionales liberales, sin constituir con ello relaciones de empleo público; lo cual supone que el designado hará prestación de un servicio a cambio de una remuneración, pero sin que medie subordinación jurídica respecto de la Administración empleadora (que por ende carecerá de poder de dirección y potestad disciplinaria sobre el profesional).

 

   Se hace la anterior aclaración, en orden a aclarar que resultaría indebido utilizar dicha figura contractual para reclutar verdaderos funcionarios públicos (que en nuestro ordenamiento son aquellas personas que prestan servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva -art. 111 de la Ley General de la Administración Pública-), puesto que dichos funcionarios deben ser seleccionados e incorporados al servicio mediante procedimientos especiales; de suerte que encubrir nombramientos de funcionarios bajo supuestas contrataciones de servicios profesionales, constituye una manera fraudulenta de evadir dichos procedimientos especiales.

 

   Ahora bien, sobre el nombramiento de verdaderos servidores públicos en el seno del Consejo -que pueden ser tanto de carácter profesional como técnico y administrativo-, y en lo que respecta a la posibilidad de hacerlo al margen del régimen de servicio civil, nuestro dictamen nº C-280-82 del 1 de noviembre de 1982, apuntó:

 

"Al respecto, debe considerarse que el personal del Consejo de Salud Ocupacional no puede considerarse, en sentido estricto, como servidores del Poder Ejecutivo para los efectos de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que en su artículo 2º, dicho Estatuto determina que 'se considerarán servidores del Poder Ejecutivo, los trabajadores a su servicio REMUNERADOS POR EL ERARIO PUBLICO, y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial'. Atendiendo a esta disposición, cabe recordar que los servidores del Consejo de Salud Ocupacional no estarán incluidos en la relación de puestos de la Ley de Presupuestos, toda vez que el referido Consejo, lo que entre otros fondos recibe, de conformidad con el inciso a) del artículo 278, es una suma 'GLOBAL' que se le asignará en el Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Así las cosas, el Consejo de Seguridad Ocupacional puede contratar personal administrativo y técnico por cuenta propia y directamente, sea, sin estar sujeto al Estatuto de Servicio Civil, ni al régimen interno del Ministerio de Trabajo. Esta misma potestad es aplicable en tratándose de personal permanente ".

 

   La Procuraduría General de la República se ve en la necesidad de reconsiderar -de oficio y en lo conducente- este pronunciamiento anterior, por contener una tesis que en la actualidad no se comparte.

 

   En primer lugar, contiene una exégesis desafortunada del precepto del Estatuto de Servicio Civil, puesto que entiende que la noción de "erario público" -expresión por demás redundante- es asimilable al concepto de Presupuesto General de la República.

 

   En realidad, "erario" es sinónimo de "hacienda pública" (8); por tal, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República entiende "... la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público ...", siendo éste "... la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública ..." (art. 8º) y "fondos públicos" los "... recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos" (art. 9º). Por ello, invocar el concepto de "erario" teniendo presente la autonomía financiera del Consejo, no es útil a efectos se sentar una inadmisible interpretación restrictiva del numeral 2º del Estatuto de Servicio Civil.

 

(8) "Diccionario de la Lengua Española", Madrid, Real Academia Española, Espasa Calpe, 1997, pág. 863.

 

   Es lo cierto y evidente que el Consejo es parte del Poder Ejecutivo y que sus empleados son pagados con fondos públicos, por lo que las respectivas relaciones de servicio quedan reguladas por la normativa estatutaria.

 

   Ahora bien, el numeral 192 de la propia Constitución Política apunta que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos ..." y los artículos 3º y 5º de dicho Estatuto estipula cuáles empleados están excluidos del mismo, dentro de los cuales no figuran los servidores del Consejo; y no existiendo ninguna razón que pudiera justificar una exclusión de esa naturaleza, sería inconstitucional aquella norma que arbitrariamente lo dispusiera (para una situación similar así lo consideró la Sala Constitucional, según se aprecia en su voto nº 6624-94).

 

   Es por ello que el principio de interpretación conforme a la Constitución también nos obliga a no interpretar restrictivamente el artículo 2º del Estatuto. Sobre tal principio, apuntábamos en una oportunidad anterior:

 

"También ha habido recepción jurisprudencial del principio hermenéutico que constituye el corolario de esa eficacia directa del clausulado constitucional, sea, la interpretación del bloque de legalidad 'conforme a la Constitución': 'La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación --por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos-- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate' (Eduardo García de Enterría, op. cit.,p. 95). Por ello y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como de la necesidad de rehuir del vacío que produce la invalidación normativa, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un potencial roce constitucional (véase en el mismo sentido Ignacio de Otto, op. cit., p. 80). Igual criterio debe presidir la actividad de integración del ordenamiento, para colmar sus insuficiencias. Con ello, las normas constitucionales y los principios que recogen, adquieren un rol dominante en la concreción de los sentidos normativos; a lo cual va aparejada una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios " (dictamen nº C-022-94, del 8 de febrero).

 

   Por todo lo anterior, debemos entender que los nombramientos de los funcionarios del Consejo deben efectuarse a través de los procedimientos previstos en la normativa estatutaria, la cual regulará las respectivas relaciones de servicio.

 

III. POSIBILIDAD DE COBRAR LOS TEXTOS QUE EL CONSEJO ELABORA Y DISTRIBUYE:

 

   Dentro de las funciones propias del Consejo, se señala la difusión de todos los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo, para lo cual se le encarga la preparación de manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores (incisos d) y e) del artículo 274 del Código de Trabajo).

 

   Le interesa saber al Consejo si dichos documentos, así como cualquier otro que prepare como medio de promoción de las mejores condiciones de salud ocupacional en los centros de trabajo del país, pueden ser vendidos a los patronos, trabajadores y público en general que los solicite, cobrando al menos su costo de inversión.

 

   A pesar de que este órgano superior consultivo no considera que exista norma que se lo prohíba, es también cierto que la actividad de los órganos públicos está regida por el principio de legalidad, que deriva del precepto constitucional undécimo y que parece explícito en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor sólo podrán realizar aquellos actos que estén autorizados por el ordenamiento.

 

   Es por ello que dicha posibilidad debe estar prevista y regulada mediante reglamento del Poder Ejecutivo -no opinamos que en esta materia rijan los rigores de la reserva de ley, por no tratarse del establecimiento de un tributo ni de multas, exacciones o cargas similares (art. 124 de la Ley General a contrario sensu)-. Un eventual reglamento de ese tipo, cuya emisión supone el ejercicio de una potestad discrecional, deberá regular el asunto de modo razonable, en orden a evitar que dicho cobro disminuya la eficacia social de la acción preventiva que despliega el Consejo en materia de riesgos profesionales.

 

   Sobre la manera en que habrá de regularse la incorporación de esos eventuales recursos al presupuesto del Consejo, es un asunto que debe ser consultado a la Contraloría General de la República, por las mismas razones apuntadas al inicio de este dictamen.

 

IV. SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE EL DIRECTOR EJECUTIVO DISFRUTE DE AUTOMOVIL DE USO DISCRECIONAL:

 

   En nuestro dictamen nº C-070-96, del 7 de mayo de 1996, fijamos así los alcances del artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas:

 

"La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993, distingue los vehículos oficiales 'de uso discrecional' de aquellos librados al simple 'uso administrativo', es decir, de los destinados '... para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios ...' (artículo 226). Esa primera categoría aparece regulada en el numeral 225 de esa ley, de la siguiente manera:

'Artículo 225.- Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales'. Con esta previsión normativa, el legislador pretendía restringir la utilización de este tipo de automóviles, tal y como comentaba esta Procuraduría en su dictamen N( C-082-94 del 18 de mayo de 1994: 'Dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el análisis, los siguientes párrafos: «(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes: 1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores. 2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses. 3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos. 4-Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades. 5-Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales. 6-Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral. 7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución.

Concluimos entonces que, es necesario regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de los vehículos. Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense.»Dado que toda esta práctica abusiva que se menciona en las anteriores líneas se producía con motivo de la existencia de una diversidad de normas algunas reglamentarias que no lograban regular con la suficiente restricción estos aspectos, dentro de las normas de la Ley de Tránsito se creyó necesario, en su artículo 243 disponer lo siguiente: «La aplicación de esta ley deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas y los otros Poderes del Estado.» Así las cosas, en adelante desaparecen del Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, instituciones autónomas y semi-autónomas como en el caso de los demás Poderes del Estado. En este sentido vid Oficio No.12285 de fecha 14 de octubre de 1993, Contraloría General de la República. Realizado el anterior análisis relativo al origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva'. Teniendo presente que el legislador reguló la materia con un ánimo restrictivo, es claro que el artículo 225 de la Ley de Tránsito debe ser siempre interpretado en forma también restrictiva. Por ende, dicho ánimo determina que en ámbitos como éste no quepa razonar analógicamente (en este sentido se inclina la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, según lo comenta Francisco Javier Ezquiaga G., 'La argumentación en la justicia constitucional española', Instituto Vasco de Administración Pública, Bilbao, 1987, p. 57 y 58). Por otro lado, cabe advertir que la asignación de esta categoría de automóviles se da, no sólo en razón de las tareas propias de los cargos correspondientes, sino especialmente atendiendo a la dignidad de éstos. Por ende, aunque no injustificado -como tuvo ocasión de juzgarlo en su oportunidad la Sala Constitucional (así el 'considerando' cuarto del voto N° 2478-94 del 26 de mayo de 1994)-, se trata de un privilegio asociado a determinados cargos públicos de muy alto relieve.

Esto último, aunado a que no nos movemos en el campo del ejercicio de derechos y libertades de los particulares -en donde el intérprete debe considerar forzosamente otros problemas, como el de la igualdad de trato-, aconseja adoptar la dirección hermenéutica indicada.

A la luz de lo analizado, sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados en la referida disposición de la Ley de Tránsito. Lo anterior, sin que sea lícito extender analógicamente tal autorización a servidores que cumplan con funciones similares en cargos con denominaciones diversas, y aunque de ello derive una regulación asimétrica para algunas instituciones del sector público; afirmaciones, estas últimas, que suponen reconsiderar parcial y oficiosamente el referido dictamen Nº C-082-94 ".

 

   A la luz de nuestros propios antecedentes consultivos, resulta claro que la enumeración de cargos a los que está asociado el uso de auto de uso discrecional, es numerus clausus y, por tanto, su interpretación debe ser restrictiva y está vedado recurrir al argumento analógico.

 

   Por ello, a pesar del algo rango que pueda tener el Director Ejecutivo del Consejo, es claro que se trata de un funcionario del Poder Ejecutivo no contemplado en la referida lista, sin que podamos "equipararlo" a la figura del presidente o gerente de las instituciones autónomas, porque ello supondría precisamente razonar analógicamente en el contexto de una interpretación extensiva.

 

V. CONCLUSIONES:

 

   A la luz de todo lo expuesto, podemos arribar a las siguientes conclusiones:

 

1.- El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que, aunque goza de autonomía presupuestaria, carece de personalidad jurídica instrumental.

 

2.- La suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, salvo que dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en tal caso corresponde al Procurador General de la República o su Adjunto rubricar los instrumentos notariales correspondientes, que se levantarán ante la Notaría del Estado. Compete también a la Procuraduría representar judicialmente al Estado cuando se trate de procesos motivados con ocasión de actos o conductas atribuibles al Consejo -quien carece de legitimación procesal alguna-.

 

3.- Corresponde al Consejo como órgano colegiado agotar la vía administrativa en materia de su competencia exclusiva; en los demás ámbitos, las decisiones del Consejo son recurribles ante el Ministro de Trabajo.

 

4.- Es posible hacer contrataciones de servicios profesionales, mediante los procedimientos licitatorios previstos en la Ley General de la Administración Pública, para que el Consejo cuente con profesionales liberales que proporcionen dichos servicios sin que medie relación de empleo público, es decir, sin que dichos profesionales se encuentren jurídicamente subordinados. Sin embargo, el nombramiento de los funcionarios del Consejo -de tipo profesional, técnico o administrativo- debe verificarse mediante los trámites del Estatuto de Servicio Civil y será tal normativa estatutaria la que rija las correspondientes relaciones de servicio. Se reconsidera de oficio nuestro dictamen nº C-280-82, del 1 de noviembre de 1982, en cuanto arribaba a la conclusión contraria.

 

5.- La posibilidad de que el Consejo pueda cobrar el costo de las publicaciones que ofrece, queda condicionada a que el Poder Ejecutivo promulgue un reglamento o adicione los existentes y, mediante ello, autorice dicho cobro. Esas eventuales disposiciones normativas deberán regular el asunto de modo razonable, en orden a evitar que dicho cobro disminuya la eficacia social de la acción preventiva que despliega el Consejo en materia de riesgos profesionales.

 

6.- El Director Ejecutivo del Consejo no es "equiparable" a los presidentes o gerentes de las instituciones autónomas, en el marco del artículo 225 de la Ley de Tránsito, por lo que no tiene derecho a gozar de un automóvil de uso discrecional.

 

7.- El Consejo carece de competencia para reconocer días de asuetos distintos de los que están establecidos en general para los servidores del Poder Ejecutivo.

 

   Del señor Director Ejecutivo del Consejo de Salud Ocupacional, atento se suscribe,

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González

Procurador Fiscal

LAS

CC: Lic. Víctor Morales Mora, Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Lic. Guillermo Lee Ching, Director General de Servicio Civil.