C-231-98

San José, 4 de Noviembre de 1998

Licenciado

Bienvenido Venegas Porras

Viceministro

MINISTERIO DE SEGURIDAD PUBLICA

S. D.

Estimado señor Viceministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio nº DVSP036-98, de 7 de setiembre del año en curso, por medio del cual requiere el pronunciamiento de este Despacho en torno a las atribuciones y funciones legales y reglamentarias asignadas al Viceministerio de Seguridad, con el objeto de orientar y delimitar su ámbito de acción y responsabilidad.

   Se nos adjunta el criterio del Asesor Legal, en el cual se cita la normativa que a nivel general y de manera específica, establecen las atribuciones del Viceministro de Seguridad Pública.

   Sobre el particular, me permito indicarle lo siguiente:

I) EL VICEMINISTRO: UN COLABORADOR DEL MINISTRO:

   La Constitución Política no establece la existencia del Viceministro como órgano de la Administración Pública, lo que no significa que dicha figura sea inconstitucional. La creación de dicho cargo es producto de una práctica legislativa, iniciada en leyes de presupuesto en las que se establecía su existencia en algunos Ministerios, pero sin prever sus atribuciones. Posteriormente, se incluyó dicha figura en las leyes Orgánicas de ciertos Ministerios y culminó con su establecimiento de manera general, en lo dispuesto en el Capítulo Segundo, Título Segundo del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, nº 6227 de 2 de mayo de 1978.

   El cargo de Viceministro surgió como un colaborador del Ministro, de quien depende jerárquicamente, y junto a éste, son los órganos superiores del Ministerio. Es un órgano unipersonal, con capacidad de tomar decisiones en el respectivo Ministerio, de nombramiento de parte del Presidente de la República, con rango de superior jerárquico de todo el personal del respectivo Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto. Así lo establece el artículo 47 de la citada Ley:

"1. El Presidente de la República podrá nombrar Viceministros.

2. Los Viceministros deberán reunir los mismos requisitos que los Ministros y tendrán las atribuciones que señalen esta ley y el respectivo Ministro.

3. Los Viceministros sustituirán en sus ausencias temporales a los respectivos Ministros, cuando así lo disponga el Presidente de la República.

4.- El Viceministro será el superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto. (...)"

   Conforme se podrá apreciar, el nombramiento de Viceministros es una decisión política, de carácter facultativa, que compete de manera exclusiva al Presidente de la República, lo que denota que se trata de altos cargos, de plena confianza gubernamental. Para el ejercicio de tal cargo, la ley exige los mismos requisitos que para ser Ministro: ser ciudadano en ejercicio; costarricense por nacimiento, o por naturalización con diez años de residencia en el país después de haber obtenido la nacionalidad; ser del estado seglar y haber cumplido veinticinco años de edad (Artículo 142 de la Constitución Política).

   Ahora bien, el Viceministro puede sustituir al Ministro en sus ausencias temporales, cuando así lo disponga el Presidente de la República. Tal recargo debe ir acompañado del nombramiento temporal de ese funcionario como Ministro. Es decir, sustituye al Ministro en sus ausencias temporales, cuando así lo disponga el Presidente de la República y lo hará en calidad de Ministro "ad interim".

   Por su parte, el artículo 48 de la citada Ley General establece las funciones y atribuciones que, de manera general, han sido atribuidas al Viceministro:

"Corresponderá al Viceministro:

a. Ejercer las potestades que le confiere su calidad de superior jerárquico subordinado;

b. Dirigir y coordinar las actividades internas y externas del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto;

c. Ser el centro de comunicación del Ministerio, en lo interno y externo;

d. Realizar los estudios y reunir la documentación necesarios para la buena marcha del Ministerio;

e. Delegar, avocar, sustituir y subrogar funciones dentro de los límites de esta ley; y

f. Requerir ayuda de todo el personal del Ministerio para el cumplimiento de sus deberes".

   De conformidad con la norma transcrita, la principal atribución del Viceministro es la de fungir como superior jerárquico inmediato de todo el personal del respectivo Ministerio, subordinado al Ministro. Pero, además de esa función directiva, se le han encomendado una serie de potestades que podríamos denominar de carácter administrativo: constituye el centro de comunicación del Ministerio en lo interno y lo externo; dirige y coordina las actividades internas y externas del Ministerio y realiza los estudios necesarios para la buena marcha de la Cartera Ministerial.

   Por otra parte, el Ministro -de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 47 de la citada Ley General- está facultado para delegar en el Viceministro las funciones que por razones de conveniencia u oportunidad considere convenientes. Si bien la ley no especifica nada acerca de las funciones que el Ministro puede delegar en el Viceministro, hay que entender, en buena lógica, que la delegación no puede ir más allá del marco funcional del Ministro, sin que pueda delegar, por supuesto, sus atribuciones constitucionales.

   De lo anterior se desprende que el Viceministro es un obligado colaborador del Ministro y, en consecuencia, sus actos sólo agotan la vía administrativa cuando la ley expresamente así lo disponga.

II.- CASO PARTICULAR DEL VICEMINISTRO DE SEGURIDAD PUBLICA:

   La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar cuáles son las atribuciones legales y reglamentarias asignadas al señor Viceministro de Seguridad Pública, a fin de orientar y delimitar su ámbito de acción y responsabilidad.

   Al respecto debemos señalar que le resultan aplicables las atribuciones que de manera general establece la Ley General de la Administración Pública, según lo visto en el apartado anterior. De especial relevancia está la de ser el superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, con todas las potestades que tal atribución implica, entre otras: de dirección, de coordinación, de delegación, de avocación, de sustitución, de subrogación, etc. (reguladas de manera concreta en los artículos 84 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

   La doctrina ha resumido las atribuciones que deben reconocerse al órgano superior dentro de una relación de jerarquía, en los siguientes términos:

"1º Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior.

2º Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado.

3º Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan.

4º Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia.

5º Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos.

6º Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares.

7º Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores" (GARCIA-TREVIJANO FOS (José Antonio), Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Segunda Edición, 1971, págs. 430 y 431).

   Siguiendo algunos de los lineamientos indicados, nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 102, vino a regular las potestades del superior jerárquico de la siguiente forma:

"Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:

a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;

b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;

c) Ejercer la potestad disciplinaria;

d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;

e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y

f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores".

   Obviamente, el ejercicio de todas estas potestades por parte del señor Viceministro de Seguridad Pública lo son sin perjuicio de las atribuciones del Ministro del ramo y de lo dispuesto en leyes especiales, tales como la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, nº 5482 de 24 de diciembre de 1973 y la Ley de Policía, nº 7410, de 26 de mayo de 1994 y en sus respectivos Reglamentos.

   Si bien, en el caso de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, no encontramos referencia alguna al cargo de Viceministro, en el artículo 7 in fine de su Reglamento, Decreto Ejecutivo nº 3758 de 7 de mayo de 1974 y sus reformas, se establece la potestad del Viceministro para "... suspender provisionalmente con goce de salario hasta por un mes al trabajador sujeto a investigación".

   Igualmente, en el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Seguridad Pública, Decreto Ejecutivo nº 24896 de 31 de agosto de 1995, publicado en La Gaceta nº 84 del 3 de mayo de 1996, se define al Viceministro como el órgano superior jerárquico inmediato (artículo 2º, inciso c) y se le atribuyen algunas competencias específicas, como por ejemplo: Resolver en definitiva las peticiones para disfrutar vacaciones proporcionales (artículo 38); Conceder licencias a los funcionarios que excedan de ocho días y hasta treinta (artículo 41 inciso c); Decidir en primera instancia, luego de realizada la instrucción del caso por parte del órgano director, la aplicación de sanciones (artículo 51); Aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan en casos de hostigamiento sexual (artículo 61).

   En relación con los cuerpos policiales que pertenecen al Ministerio de Seguridad Pública (La Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada del Control de Drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, y la Reserva de las Fuerzas de Policía), la Ley General de Policía ha desconcentrado, a favor de distintos órganos que la misma ley crea, varias de las atribuciones que, como jerarca del Ministerio de Seguridad Pública, le corresponderían al Ministro y al Viceministro, entre ellas la potestad disciplinaria a favor del Consejo de Personal (artículo 46, inciso d).

   A pesar de lo anterior, en algunos Reglamentos de la Ley de Policía, se confieren atribuciones específicas al señor Viceministro de Seguridad Pública. Por ejemplo, en el artículo 12 del Reglamento de Organización de los Cuerpos Policiales Adscritos a Seguridad Pública, Decreto Ejecutivo nº 23881 del 12 de diciembre de 1994, se establece que los citados cuerpos policiales dependerán del Ministro y en ausencia de éste del Viceministro. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del citado Reglamento, podría integrar y presidir el Consejo Asesor de la Escuela Nacional de Policía.

   También, de conformidad con lo establecido en el artículo 140 inciso a) del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales Adscritos a Seguridad Pública, Decreto Ejecutivo nº 23880, de 6 de diciembre de 1994, corresponde al Viceministro supervisar los programas de capacitación y debe integrar y presidir la Comisión de Becas.

   Conforme se podrá apreciar, el anterior recuento de algunas de las funciones y potestades atribuidas expresamente al señor Viceministro de Seguridad Pública, coinciden con las señaladas oportunamente por el Asesor Legal en su informe. No obstante, debe quedar claro, que la anterior enunciación no es taxativa y cabe la posibilidad de que existan otras normas -de rango legal o reglamentario- que le confieran atribuciones específicas, además de las que le pueda delegar el señor Ministro.

   Por ello es importante tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede...". En razón de lo anterior, sus actuaciones deben fundamentarse en una norma expresa que habilite su actuación, estándole prohibido realizar todas aquellos actos que no estén expresamente autorizados (principio de taxatividad de las competencias).

III.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- Que el Viceministro es un colaborador obligado del Ministro del ramo, de nombramiento facultativo por parte de señor Presidente de la República, de donde se desprende que se trata de un alto cargo, de plena confianza gubernamental.

2.- Las funciones y atribuciones del Viceministro de Seguridad Pública son las establecidas, de manera general, en los artículos 47 y 48 de la Ley General de la Administración Pública, así como aquéllas que le delegue, por razones de conveniencia u oportunidad, el señor Ministro. Asimismo, tendrá entre sus funciones y atribuciones, las que de manera específica se le asignen en la Ley Orgánica del Ministerio y la Ley General de Policía -y cualquier otra norma de rango legal- y sus respectivos Reglamentos.

3.- Que en tanto funcionario público, el señor Viceministro de Seguridad Pública es simple depositario de la Autoridad y no puede arrogarse facultades que la ley no le concede (doctrina del Artículo 11 de la Constitución Política). Por consiguiente, sus actuaciones deben fundamentarse en normas expresas que le habiliten, estándole prohibido realizar todos aquellos actos que no le estén expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico (Principio de taxatividad de las competencias).

  Sin otro particular, se suscribe del señor Viceministro,

   Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO