Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 222 del 29/10/1998
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 222
 
  Dictamen : 222 del 29/10/1998   

C - 222-98


San José, 29 de octubre de 1998.


 


Licenciado


Otto Luis Castro Ríos


Gerente Administrativo Financiero


Instituto Mixto de Ayuda Social


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio G.G.100-02-97 donde consulta: "(...) respecto al nivel de detalle de la información que se solicita a este Instituto, para evacuar consultas de los señores Diputados, cuando ésta pueda revelar aspectos relacionados con obligaciones patrimoniales, contraídas por los beneficiarios a quienes esta institución ha otorgado préstamos en dinero efectivo.


   Concretamente se nos plantea duda de sí, sin menoscabo de la privacidad de la información que suministran los beneficiarios de nuestros programas sociales de vivienda o de otra naturaleza en que se les conceden créditos para llevarlos a cabo, este Instituto puede suministrar listados detallados de esas personas, con indicación de su nombre completo, número de cédula, dirección exacta, monto original del crédito concedido, saldo actual, fecha en que se formalizó la operación de crédito, etc.


   Es nuestra intención proceder de conformidad con el ordenamiento jurídico institucional, sin entorpecer el mejor cumplimiento de la función de control político que deben ejercer los señores Diputados de la Asamblea Legislativa, pero también sin el menor deterioro de los derechos que le asisten a nuestros beneficiarios".


   La consulta gira en torno a las potestades de investigación del Parlamento y el derecho a la confidencialidad en cuanto a las operaciones que realiza el Instituto Mixto de Ayuda Social en materia de créditos para la vivienda. En primer término es necesario referirse a la legitimación de la Comisión o del diputado para requerir información al IMAS y, en segundo lugar, si la información solicitada está protegida por el instituto de la confidencialidad o del secreto de Estado. Para una mejor comprensión del análisis siguiente, debe partirse de la función de control político que ejerce el Parlamento.


I. EL CONTROL POLITICO PARLAMENTARIO.


   El inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política establece como competencia exclusiva del Parlamento: "Nombrar comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente. Las comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla". Se trata de las denominadas comisiones especiales de investigación, a través de las cuales la Asamblea Legislativa ejerce el control político.


   En el Voto 1618-91, relativo a una consulta legislativa de constitucionalidad, la Sala Constitucional se ha referido al control político en los términos siguientes:


"c) No obstante, tal atribución de nombrar comisiones especiales de investigación encuentra limitaciones insalvables derivadas de tres consideraciones constitucionales, a saber: 1. En primer lugar, sólo puede utilizarse como instrumento de la función legislativa de fiscalización política y, por ende, únicamente para investigar negocios o conductas de los entes, órganos o funcionarios públicos, nunca de los particulares, quienes están excluidos, por definición, de dicha fiscalización. La división de los poderes públicos, principio capital del Estado Democrático de Derecho, tiene en éste, desde su consagración a partir de las grandes revoluciones del siglo XVIII -la norteamericana y la francesa-, un específico sentido de garantía de la libertad, a favor, por lo tanto, de los súbditos, y no de mera eficacia o distribución del poder entre gobernantes. (...) Por el contrario, la naturaleza misma de la función legislativa, sobre todo con su aditamento esencial de fiscalizadora y contralora de todo el ejercicio del poder político, la orientan en un sentido diferente, en el que la discreción se volvería complicidad, y el recato hipocresía, además de que es la representatividad y no la profesionalidad lo que interesa, y la politicidad le es consustancial, de manera que lo que hace plausibles las investigaciones, fiscalizaciones y hasta censuras parlamentarias, es precisamente lo que a menudo distorsiona la administración de la justicia, y que, por mucho que en el proyecto de ley se trate de imponer a las comisiones investigadoras y a sus miembros, la discreción o incluso el secreto del conocimiento que obtengan mediante la investigación, esto resultaría políticamente ilusorio y jurídicamente imposible de garantizar, sobre todo habida cuenta de que la Constitución, justamente para garantizar la independencia y el ejercicio irrestricto del control político que la Nación confía a sus representantes populares, los inviste, no sólo de la inmunidad común a los miembros de los supremos poderes, sino de una específica "irresponsabilidad" legal, en virtud de la cual su libertad de expresión es ilimitada y no puede acarrearles ninguna responsabilidad, incluso a posteriori (art. 110 Const. Pol.); (...)" (Voto 1618-91. El destacado no es del original).


II. LEGITIMACION DE LAS COMISIONES PERMANENTES Y ESPECIALES PARA REQUERIR INVESTIGACION.


   Por su parte, el artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa se refiere a las potestades de requerimiento de información a las "instituciones del Estado" en los términos siguientes: "Solicitud de informes a las instituciones del Estado. Las comisiones permanentes y especiales, por medio de sus presidentes, y los diputados, en forma personal, podrán solicitar toda clase de informes a las instituciones del Estado. Dichas solicitudes deberán ser atendidas con prontitud y de manera prioritaria por las instituciones y los funcionarios requeridos".


   Conforme a esta disposición reglamentaria, tanto los presidentes como los diputados están facultados para solicitar "toda clase de información" a las "instituciones del Estado"; y se agrega que las solicitudes deben ser atendidas con prontitud. Desde luego, que este artículo 111 reglamentario debe relacionarse con el numeral 30 constitucional que impone límites al derecho de información.


III. LIMITACIONES CONTEMPLADAS EN EL ARTICULO 30 DE LA CONSTITUCION POLITICA EN CUANTO A LA INFORMACION ADMINISTRATIVA.


   El artículo 30 de la Constitución Política se refiere al libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, exceptuando de ese derecho la información sobre secretos de Estado. La Sala Constitucional en el voto 880-90 analiza los límites al derecho de información de la manera siguiente:


   "Dos únicas limitaciones contempla el artículo 30 de la Constitución Política en cuanto a obtener información de los departamentos administrativos: a) que el asunto sobre el cual se requiere información sea de interés público y b) que no se trate de secretos de Estado. El secreto de Estado sólo se refiere a asuntos de seguridad, de defensa o de relaciones exteriores de la Nación. Así el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, cosa que no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica, pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general o como usuarios del servicio, los que los pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público - no sólo en buena lógica- sino por propia definición del art. 113 de la Ley General de la Administración Pública ya que el desempeño de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad -que le envuelve como tal- estará faltando a lo que constituye la esencia de su función. Conlleva pues lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuando se refiere a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y las obligaciones del servidor público de rendirlos a la comunidad". (Voto 880-90)


IV. LA INFORMACION SOLICITADA AL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL.


   Conforme al artículo 30 constitucional y el voto 880-90, el derecho a la información administrativa debe reunir dos requisitos. En primer lugar, que la información requerida revista un asunto de interés público; y en segundo término, que el contenido no constituya secreto de Estado. El contenido del secreto de Estado se expresa en tres dominios: seguridad nacional, defensa nacional y relaciones exteriores. La información administrativa que maneja el Instituto Mixto de Ayuda Social en materia de préstamos para vivienda no tienen naturaleza de secreto de Estado.


   Queda por determinar, si la información relativa a préstamos es de interés público. En el voto 3550-92 la Sala Constitucional trata el término interés público así: "No fue por mero accidente que la Ley General de la Administración Pública, cuyo sentido principista es evidente, definiera el interés público como: "la expresión de los intereses coincidentes de los administrados" (art. 113.1); imponiendo, como criterios para su apreciación, "los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia" (art. 113.1), y distinguiéndolo claramente del interés transitorio o subjetivo de la Administración, valga decir, del de los administradores públicos (113.2) ". (Voto 3550-92)


   De igual manera, como ya se indicó, en el voto 880-90 la Sala Constitucional advierte que en tratándose de "fondos públicos", son los administrados quienes financian esos fondos con el pago de sus contribuciones, razón por la cual tienen derecho a saber cómo se administran y gastan esos recursos. Y concluye la Sala en este mismo voto que: "Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público".


   En el Voto RA-441-90, la Sala Constitucional califica a los diputados como funcionarios públicos e indica que están obligados a denunciar los delitos perseguibles de oficio:


"Así pues la Asamblea puede investigar todo lo que considere del caso, pero en los términos en que el propio ordenamiento se lo permita. Contrariamente, también vale indicar a esta altura, que siendo los diputados funcionarios públicos, están en la obligación de denunciar ante las autoridades competentes cualquier hecho que consideren delito perseguible de oficio, cuando tengan conocimiento de él en el desempeño de sus funciones, tal como lo ordena el artículo 156 inciso 1 del Código de Procedimientos Penales. Omitir ese deber, es también censurable, porque los Diputados no se diferencian en ese sentido, de otros funcionarios públicos, no obstante, su posición en el sistema y su origen electivo ".


   El artículo 14 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social No. 4760 de 04 de mayo de 1971 indica que: "Para el cumplimiento de los fines que le fija esta ley, el IMAS tendrá los siguientes recursos: a) Un aporte de los patronos de la empresa privada en general, correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos, ordinarios o extraordinarios, que paguen a los trabajadores de sus respectivas actividades que están empadronadas en el INA y en el Seguro Social o en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. También están obligados a pagar el aporte, a que se refiere este inciso, las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República. b) Las partidas que para este fin sean incluidas en el Presupuesto General Ordinario o en los presupuestos extraordinarios de la República. Estas partidas no podrán ser inferiores a cinco millones de colones cada año; c) Las donaciones provenientes de personas físicas o jurídicas o de las instituciones públicas. d) Los legados, herencias o subvenciones que le sean asignados. e) Las ayudas económicas, o de cualquier otra naturaleza facilitadas por entidades y gobiernos extranjeros, así como por organismos internacionales. f) Los fondos provenientes de crédito y préstamos; y g) Los que sean establecidos a su favor por las leyes respectivas. (Así reformado por el artículo 1 de las Leyes No. 5586 de 21 de octubre de 1974 y 6443 de 23 de junio de 1980)".


   Como puede apreciarse todos los fondos indicados son públicos y ninguna norma de esta Ley 4760 declara que la inversión de estos recursos esté protegida por la confidencialidad o el secreto de Estado.


   En el dictamen C-148-94, y para una comprensión mayor de la presente consulta en lo que atañe al secreto bancario, se hizo un amplio examen en relación con el suministro de información relacionada con el extinto Banco Anglo Costarricense, concluyéndose lo siguiente: "1. El secreto bancario en nuestro ordenamiento está limitado a los contratos de cuenta corriente, tal como se deriva del artículo 651 del Código de Comercio. 2. No obstante lo anterior, los documentos e información privada suministrada por los clientes del Banco, aunque sean el motivo de la operación bancaria, en razón de su naturaleza privada, están protegidos por el principio de inviolabilidad de los documentos privados, contemplado en el artículo 24 de la Carta Política. Por consiguiente, no podrá darse publicidad a dichos documentos. 3. Igual conclusión debe aplicarse respecto de otra información de interés privado que conste en el Banco. 4. La actividad del Banco destinada a comprobar el cumplimiento de los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para realizar las diversas operaciones bancarias y la decisión correspondiente son de naturaleza pública. 5. Existe un interés público evidente en que las diversas entidades públicas actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico que les es aplicable. Por ende, que la actuación pública de los bancos se ajuste a las normas legales y reglamentarias que rigen esa función. 6. La actuación irregular del Banco afecta la estabilidad económica y financiera del país; sea el orden público económico, por lo que existe un interés de la colectividad en estar informada sobre el accionar del Banco; por ende, sobre las operaciones irregulares en que se incurrió. 7. De modo que el derecho de intimidad que podría proteger las operaciones diferentes a las de cuenta corriente debe ser conciliado con el derecho a la información sobre asuntos de interés público, reconocido en el artículo 30 de la Constitución Política. 8. Es por ello que el derecho de informarse está circunscrito a las operaciones irregulares y anormales del Banco. Si una operación no se encuentra entre las que alteran la estabilidad económica y financiera del estado ni la del Banco, la publicidad correspondiente puede afectar la vida privada del cliente sin que correlativamente favorezca el interés público. 9. Para tales efectos, valorar la regularidad de lo actuado y, por ende, si puede dar o no la información corresponde exclusivamente al Banco."


   En cuanto al suministro de información en la tramitación de préstamos, es de tal importancia que la misma sea verdadera, que se prevén sanciones cuando se incurre en falsedad. Expresa al efecto el numeral 58 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, No. 7052 de 13 de noviembre de 1986 (Gaceta No. 226 de 27 de noviembre de 1986): "La declaración de los datos necesarios para el otorgamiento del subsidio, se dará bajo juramento ante las entidades autorizadas. El solicitante que incurriera en el suministro de datos falsos será descalificado para la obtención de este beneficio. En el caso de que ya haya sido otorgado, las garantías constituidas a favor del Banco o de la entidad autorizada, se harán exigibles en la vía ejecutiva hipotecaria, sin perjuicio de las restantes responsabilidades conforme al ordenamiento jurídico. Igualmente será sancionada la desviación de recursos del subsidio para otros fines. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley No. 7208 de 21 de noviembre de 1990)". En el mismo sentido, el Reglamento de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, DE-17477-TSS de 24 de marzo de 1987, dispone en el numeral 59, y en lo que interesa, lo siguiente: "Serán causas de exclusión: a) De los programas de desarrollo y promoción social: 1) Negar la información solicitada. 2) Brindar falsa información (...)".


   Siendo públicos los fondos que administra el IMAS, la información que suministren los beneficiarios de los préstamos para vivienda, no puede calificarse tampoco de confidencial, pues esa información queda sometida a un régimen público que permite el ejercicio de controles como el de fiscalización de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, los datos personales que ofrezcan los titulares de los préstamos no pueden estar protegidos por el instituto de la confidencialidad, por cuanto quedan sujetos a todos los controles razonables dispuestos por el ordenamiento jurídico. Y el suministro de esta información al Parlamento no implica quebranto al derecho a la intimidad que garantiza el ordinal 24 constitucional, por cuanto se trata de información dominada por el interés público y por tanto sometido a examen permanente.


Dictamen


   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:


1. Que de conformidad con el artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, tanto los presidentes de las Comisiones Permanentes como de las Comisiones Especiales, así como los diputados en forma personal, pueden solicitar toda clase de información a las instituciones del Estado, solicitudes que deben ser atendidas con prontitud y de manera prioritaria por las instituciones y funcionarios requeridos.


2. Que la Sala Constitucional, en el voto 880-90, advierte que el artículo 30 de la Constitución Política contiene dos únicas limitaciones en lo que se refiere al acceso de información administrativa: 1) que la información requerida sea de interés público; y 2) que no se trate de secretos de Estado.


3. Que de conformidad con el voto 1618-91 de la Sala Constitucional, las Comisiones Especiales de Investigación sólo pueden utilizar los instrumentos de la función legislativa de fiscalización política para investigar negocios o conductas de los entes, órganos o funcionarios públicos, nunca de los particulares quienes están excluidos por definición de dicha fiscalización.


4. Que conforme al voto 880-90 de la Sala Constitucional, el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, cosa que no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés público que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio del cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica, pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general como usuarios del servicio, los que los pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y gastan éstos.


5. Que la información administrativa que maneja el Instituto Mixto de Ayuda Social en materia de préstamos para la vivienda no tiene la naturaleza jurídica del secreto de Estado.


6. Que conforme a los votos 3550-92 y 880-90 de la Sala Constitucional, la información administrativa que maneja el Instituto Mixto de Ayuda Social, relativa a los préstamos para la vivienda, es de interés público.


7. Que conforme al voto RA-441-90 de la Sala Constitucional, los diputados son funcionarios públicos, y en tal condición están obligados a denunciar ante las autoridades competentes cualquier hecho que tipifique como delito perseguible de oficio.


8. Que de conformidad con el artículo 14 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, No. 4760 de 04 de mayo de 1971, reformado por el artículo 1 de las Leyes 5586 de 21 de octubre de 1974, y 6443 de 23 de junio de 1980, los fondos que administra el IMAS son públicos no protegidos por el secreto de Estado ni por una garantía de confidencialidad.


9. Que los presidentes de la Comisiones Permanentes y de las Comisiones Especiales de la Asamblea Legislativa, así como los diputados que las integran, pueden requerir al IMAS listas detalladas de los beneficiarios de créditos donde se consigne su nombre completo, número de cédula de identidad, dirección exacta, monto original del crédito concedido, saldo actual, fecha de formalización de la operación de crédito, y cualquier otra información atinente a estos préstamos.


10. Que el suministro de esta información al Parlamento, no implica quebranto al derecho a la intimidad que garantiza el ordinal 24 constitucional, por cuanto se trata de información dominada por el interés público y por tanto sometida a examen permanente.


11. Que en los términos del artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, el IMAS debe atender con prontitud y de manera prioritaria la información requerida por los presidentes de las Comisiones Permanentes y de las Comisiones Especiales y de los diputados en forma personal.


Con toda consideración,


 


Dr. Odilón Méndez Ramírez


PROCURADOR CONSTITUCIONAL


SECCION SEGUNDA