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C- 218-98

San José, 22 de octubre de1998

M.Sc.

Delia Villalobos A.

Directora

DIRECCION GENERAL DE DEPORTES

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tenemos el gusto de hacer referencia a su estimable oficio nº DG-493-07-98, de 2 de julio del año en curso, por medio del cual requiere el criterio de este Despacho, en torno a la regulación normativa aplicable a los comités cantonales de deportes y su implicación respecto a los miembros que ya han sido electos por un período de dos años.

   La duda que motiva la presente consulta surge a raíz de que el nuevo Código Municipal y la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, se contradicen en cuanto a la regulación de los citados comités, pues el primero establece que estarán adscritos a las Municipalidades y la segunda, por el contrario, dispone que estarán adscritos al citado Instituto.

   Según nos indica, en relación con los integrantes de los comités cantonales de deportes, interesa determinar, especialmente, "... el momento en que perdería vigencia su nombramiento, ya que pudieran tener una situación jurídica consolidada que no debería afectarse en virtud de la imposibilidad de darle efecto retroactivo a las leyes".

   Se nos adjunta el criterio de la Asesoría Legal de la Dirección, en el cual se considera que, en relación con los aspectos consultados, resultan aplicables los principios de que la ley posterior deroga a la anterior y el de irretroactividad de la ley. En ese sentido, se afirma, no existe duda alguna de que la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte derogó implícitamente el Código Municipal en lo que a la regulación de los comités cantonales de deportes se refiere. No obstante, considera que los artículos 170 y 172 del Código Municipal mantienen su vigencia ya que, en su opinión, los mismos no son contrarios a la Ley del Deporte. Concretamente, en relación con este aspecto, señala:

"El artículo 170 establece que cada Municipalidad asignará de su presupuesto a los Comités Cantonales estableciendo con carácter obligatorio, un monto superior al que indica la Ley del Deporte en su artículo 67. Por tanto, el monto indicado en el Código Municipal es el que deberá prevalecer, pues la Ley del Deporte solo (sic) estableció la «posibilidad de cada Municipalidad de asignar un mínimo de recursos, pero no fue con carácter de mandato». De igual forma se mantendrá vigente lo indicado en el artículo 172 de ese Código, que es el mecanismo para asignar y velar por estos recursos".

   Por otra parte, la Asesora Legal del Órgano consultante señala que deben respetarse los nombramientos efectuados antes de la vigencia de la Ley del Deporte y de conformidad con lo dispuesto en el Código Municipal, por un plazo de dos años. En su opinión, existe a favor de las personas nombradas una situación jurídica consolidada, razón por la cual, no cabría dar una aplicación retroactiva a la Ley del Deporte. Y concluye indicando que:

"De conformidad con lo anterior, los Comités Cantonales de Deportes podrán conformarse como están planteados en la Ley del Deporte hasta que el período de su actual nombramiento llegue a su vencimiento, esto es, en diciembre del año 1999. Consecuentemente, debemos asumir, que los artículos de la Ley del Deporte que vienen a regular estas organizaciones, entrarán en vigencia también en el año 1999, derogándose a partir de ese momento los respectivos artículos del Código Municipal que se le opongan".

   Sobre el particular nos permitimos indicarle lo siguiente:

I.- NORMATIVA APLICABLE A LOS COMITES CANTONALES DE DEPORTE:

   En primer término, la consulta que se nos formula tiene por objeto determinar cuál es la ley o normativa que regula a los comités cantonales de deportes, dado que tanto el nuevo Código Municipal, Ley nº 7794 de 30 de abril -vigente desde el 18 de julio-, como la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, nº 7800 de 7 de mayo -vigente a partir del 1º de agosto-, ambas del año en curso, regulan lo concerniente a los citados comités de manera distinta.

   No cabe duda que el problema que se presenta en este caso, es el concurso de dos cuerpos normativos (Código Municipal y Ley del Deporte) que regulan en forma distinta la misma materia, a saber, lo referente a la integración y operación de los comités cantonales de deportes. Para determinar la prevalencia de una u otra ley, debemos recurrir a uno de los principios generales del derecho referente a la aplicación de las normas: el principio de que "la ley posterior deroga a la anterior".

   La jurisprudencia de la Sala Primera ha reseñado la justificación y el supuesto en que opera el citado principio, al indicar que:

"I.- El principio conforme al cual la norma posterior deroga implícitamente a la anterior, se justifica y opera solo en el supuesto de que haya manifiesta contradicción entre ellas, en términos tales que la vigencia de una importe necesariamente la derogación tácita de la otra. La doctrina reconoce que en tal caso se produce un fenómeno de absorción de la materia de la primera por la segunda, que provoca la desaparición de aquella. Para que se dé la contradicción es requisito sine qua nom que ambas normas traten sobre la misma disciplina; porque si no hay coincidencia material no puede haber incompatibilidad" (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia nº 003-C-95, de las 14:10 hrs del 6 de enero de 1995).

   Ahora bien, la aplicación del principio en referencia, se encuentra íntimamente relacionado con la derogación tácita de normas, fenómeno jurídico que tiene lugar cuando, a pesar de que el legislador no ha manifestado de manera expresa su voluntad derogatoria, por el contenido, alcance y significación resulta que la nueva ley sustituye a una anterior. En este supuesto, se requiere de una operación interpretativa para determinar el alcance de la derogatoria:

"... La ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulte incompatible con ella. La operación interpretativa habrá de dilucidar el sentido, la materia y los destinatarios de ambas leyes, así como la oposición o incompatibilidad existente entre ellas. Y finalmente, el alcance que el legislador ha querido dar a la ley nueva, dilucidando si debe ser o no cuerpo legal que sustituya íntegramente a la ley anterior. Como consecuencia de la apreciación interpretativa, la conclusión podrá ser que la ley nueva produce una derogación simplemente parcial, por virtud de la cual queden derogadas sólo algunas normas o disposiciones o quede limitado el alcance de la ley anterior en cuanto a su aplicación en determinados supuestos." (Luis Diez Picazo y Antonio Guillón, Sistema de Derecho Civil, Volumen I, Editorial Tecnos, Madrid, 1978, págs. 132 y 133).

   En relación con la derogatoria de las normas, recordemos que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política "La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior". En igual sentido se pronuncia el numeral 8º del Código Civil "Las leyes sólo se derogan por otras posteriores...". Al analizar una norma similar contenida en el ordenamiento jurídico español, el tratadista Juan Santamaría Pastor, nos indica:

"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1). La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título Preliminar del Cc. Cuyo art. 2º, 2, inciso primero, reproduce la fórmula tradicional de nuestro Derecho: «las leyes sólo se derogan por otras posteriores». La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. (...)

El art. 2º, 2 Cc continúa diciendo, tras el inicio anteriormente transcrito, que «la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior». Con este párrafo, de no muy feliz redacción, se refiere el legislador a las dos formas clásicas de producción del efecto derogatorio, conocidas con los nombres de derogación expresa y tácita.

1) Por derogación expresa se entiende la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito contenido en la norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende. Se trata, como fácilmente puede apreciarse, de un imperativo derogatorio en estado puro, que no tiene por qué basarse necesariamente en la existencia de una incompatibilidad o contradicción de contenido entre el articulado de la norma derogante y el de la derogada (...)

2) Por derogación tácita se entiende, en segundo lugar, la cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior. Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance. Una operación ésta que puede llegar a revestir una gran complejidad, si se tiene en cuenta que el efecto derogatorio producido por una nueva norma no es puramente bilateral, sino multidireccional: la nueva norma se inserta en el sistema normativo, de tal manera que no sólo deroga los preceptos incompatibles de la norma a la que viene a sustituir formalmente (derogación tácita directa), sino a cualesquiera otros de cualesquiera otras normas con las que se dé la misma relación de incompatibilidad (derogación refleja o por vaciamiento: p. ej., una norma que suprime un determinado órgano consultivo, sin atribuir sus competencias a ningún otro, deroga también la necesidad del informe del mismo en todas aquellas otras normas que lo prevean)". (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp. 415-417)

   En el caso que nos ocupa, luego de la lectura de los Capítulos correspondientes a la regulación de los comités cantonales de deportes contenidos tanto en el Código Municipal como en la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, no cabe duda alguna que estamos en presencia de una derogación tácita del primero. En efecto, existe una incompatibilidad objetiva entre ambos cuerpos normativos, pues regulan de manera distinta la misma materia, a saber, lo concerniente a la integración y funcionamiento de los comités cantonales de deportes. La nueva ley sustituye y modifica el contenido de la anterior: los citados comités han dejado de estar adscritos a las Municipalidades, para estarlo ahora al Instituto del Deporte y la Recreación (artículo 64); se varió la designación de sus integrantes y se amplió el plazo de su nombramiento (artículo 65); dichos comités funcionarán de acuerdo con el reglamento que promulgue el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación y no ya por el que emita cada Municipalidad en particular (artículo 66); se le fijan nuevas atribuciones (artículo 66); se varía la manera y porcentaje de subvención (artículo 67); etc.

   Conforme se podrá apreciar, se cumple en el caso que nos ocupa el requisito básico para que opere el principio de que la norma posterior deroga a la anterior, pues existe manifiesta contradicción entre ambos cuerpos normativos en cuanto a la regulación de la misma materia, haciendo imposible la aplicación de la primera.

   Ahora bien, contrario a lo que opina la Asesoría Legal, la derogación tácita sufrida por el Código Municipal en virtud de la promulgación de la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte, en cuanto a la regulación de los comités cantonales de deportes se refiere, es total y no parcial. Aunque el aspecto no es objeto propiamente de consulta, consideramos oportuno aclarar el punto por cuanto en el criterio brindado por la Asesoría Legal del Órgano consultante se afirma que los artículos 170 y 172 del Código Municipal mantienen su vigencia en cuanto al porcentaje del presupuesto Municipal que debe asignárseles a los citados comités.

   Sobre el particular debemos señalar que la Ley del Deporte difiere totalmente del Código Municipal en cuanto a la forma y el porcentaje del presupuesto municipal que debe asignársele a los comités cantonales de deportes: mientras que el artículo 170 del Código Municipal obliga a las municipalidades a aportar el 3% de sus ingresos ordinarios anuales, el numeral 67 de la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte apenas establece la posibilidad de que las municipalidades incluyan en sus presupuestos una subvención no inferior al uno y medio por ciento (1,5%). No cabe duda, entonces, que también en este aspecto fue derogado implícitamente el Código Municipal. En este sentido se pronunció esta Procuraduría en el Dictamen nº C-134-98, de 13 de julio del año en curso, el que, entre otras cosas, se afirma:

"Definido este punto formal, cabe indicar que con ello se produce un gran cambio en la materia, puesto que el art. 170 del Código Municipal estableció una obligación sobre la municipalidad y definió una transferencia mínima del 3% de los ingresos ordinarios anuales; en tanto la Ley 7800 define una posibilidad, no una obligación, de contribuir con los comités cantonales de deportes y disminuyó la contribución a un mínimo del 1.5% «conforme al Código Municipal», esto es, de los ingresos ordinarios anuales... En otras palabras, a partir del 1º de agosto de 1998, las municipalidades «podrán» destinar un mínimo del 1.5% de sus ingresos ordinarios anuales, para el funcionamiento de los comités cantonales de deportes que operen en el cantón".

II.- DERECHOS DE LOS INTEGRANTES DE LOS COMITES CANTONALES DE DEPORTES DESIGNADOS DE CONFORMIDAD CON EL CODIGO MUNICIPAL:

   El segundo de los aspectos consultados tiene por objeto determinar si los integrantes de los comités cantonales de deportes electos por un periodo de dos años, de conformidad con lo dispuesto en el Código Municipal y antes de la vigencia de la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte, tienen derecho a permanecer en el cargo. Asimismo, interesa conocer cuándo perdería vigencia su nombramiento.

   En relación con este aspecto debemos recordar que de conformidad con el principio de irretroactividad de la ley (consagrado en el numeral 34 de la Constitución Política), la nueva ley no puede afectar los actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la ley anterior.

   Por consiguiente, en el caso que nos ocupa, las personas que hayan sido nombradas como miembros de los comités cantonales de deportes, integrados de conformidad con el procedimiento estipulado en el Código Municipal y antes de la vigencia de la Ley del Deporte, tienen derecho a mantenerse en el cargo hasta el fenecimiento del periodo de dos años por el cual fueron nombrados. En ese sentido, compartimos con la Asesora Legal del Órgano consultante en cuanto afirma que existe una situación jurídica consolidada en favor de las personas nombradas como miembros de los citados comités, al amparo de lo dispuesto en el Código Municipal derogado.

   Ahora bien, dado que el Código Municipal no establecía fechas de inicio y terminación del periodo de vigencia de los citados comités, disponiendo simplemente que sus miembros durarían en sus cargos dos años, el momento de vencimiento del nombramiento de sus integrantes dependerá de la fecha de constitución de cada comité cantonal de deportes en particular, con la observación de que, en ningún caso, será superior a dos años. Vencido dicho periodo, la nueva integración que se realice, así como los nuevos comités cantonales que se integren, deberán ajustarse a lo dispuesto en la nueva Ley del Deporte.

   Al respecto, es importante tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley del Deporte, los citados comités constituyen órganos públicos colegiados, adscritos al Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, los cuales gozan de personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Y en cuanto a la designación de sus integrantes y vigencia de los nombramientos, el artículo 65 dispone:

"Estos comités estarán integrados por cinco miembros, en la siguiente forma:

a) Dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal respectivo.

b) Uno de nombramiento del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación. Será escogido en reunión de los grupos organizados existentes en cada cantón con la supervisión del director regional del Instituto.

c) Dos representantes de las asociaciones de desarrollo del cantón, electos por el Instituto, de una terna presentada para tal efecto por la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo.

Los miembros permanecerán en sus cargos todo el período gubernamental y podrán ser reelegidos. No devengarán dietas ni remuneración alguna y podrán ser removidos por el organismo que los eligió, por las causales señaladas en el reglamento de la presente ley" (Lo destacado en negrita no es del original).

   Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita amplió el periodo de nombramiento de los miembros de los comités cantonales de deportes, al establecer que permanecerán en sus cargos todo el período gubernamental. Por consiguiente, los comités que se integren una vez vencido el periodo de los actuales, así como los nuevos que se constituyan, deberán designarse hasta terminar el periodo gubernamental en el año 2002.

III. CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- Que la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, nº 7800, por ser una ley posterior y específica en materia de deporte, derogó implícitamente al Código Municipal, nº 7994, en lo que a la regulación de los comités cantonales de deportes se refiere.

2.- La derogatoria operada en cuanto a la integración y funcionamiento de los comités cantonales de deportes es total, toda vez que ambos cuerpos normativos regulan de manera distinta la misma materia, existiendo entre ellos una incompatibilidad objetiva.

3.- No obstante, la derogatoria, las personas que hayan sido nombradas como miembros de dichos comités, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley del Deporte y de conformidad con lo establecido en la normativa derogada, tienen derecho a permanecer en el cargo hasta el fenecimiento del periodo para el cual fueron nombrados, que en ningún caso podrá ser superior a dos años. El vencimiento del periodo de nombramiento de los integrantes de los distintos comités cantonales de deportes dependerá, en cada caso, de la fecha en que se hubiesen constituido los respectivos comités.

4.- Una vez vencido el periodo de nombramiento de los actuales comités cantonales de deportes, así como los nuevos que se integren, deberán designar a sus miembros de conformidad con lo dispuesto en artículo 65 de la nueva Ley del Deporte y hasta la terminación del periodo gubernamental.

   Sin otro particular, se suscriben,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén                Bach. Ana Paula Hernández

PROCURADOR ADJUNTO         ASISTENTE DE PROCURADOR