OJ-089-98

San José, 22 de Octubre de 1998

Señora

Rina Contreras de Madriz

Vicepresidenta

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimada señora Diputada:

   Por encargo, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 22 de setiembre de 1998, y recibido por este Órgano el 23 de setiembre, mediante el cual realiza la consulta de "...si cuando la ley impone un sistema de pago por timbres, este puede ser variado a cualquier otro sistema que elimine timbres sin mediar reforma legal".

   De seguido se analiza el aspecto solicitado, no sin antes recordar que, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 3º inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), la labor que desarrolla esta dependencia como órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública se ejercita, primordialmente, a través de dictámenes y pronunciamientos de acatamiento obligatorio que le soliciten el Poder Ejecutivo (o los Poderes Legislativo y Judicial en tanto se trate del ejercicio de competencias de administración), los entes descentralizados, demás organismos públicos y las empresas estatales. Se exceptúa, de la órbita de competencias de esta Institución, aquellos asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

   Con base en lo anterior, y por tratarse de una solicitud de consulta suscrita por un miembro de la Asamblea Legislativa, el criterio vertido por la Procuraduría General no reviste la característica de un dictamen de carácter vinculante para la Administración, sino de una mera opinión jurídica. Lo anterior como consecuencia de una práctica reiterada de este Órgano Consultivo en la función de colaborar con los señores Diputados en el desempeño de sus cargos.

   En la consulta sometida a consideración, nos encontramos con limitaciones, que nos obligan a abarcar el tema desde una óptica muy general, en cuanto no se indica en cuál Ley se establece ese sistema de pago por timbres.

  Al preguntarnos si cuando una ley, en nuestro sistema normativo, elaborada y aprobada por el legislador, impone un determinado sistema, o regula una determinada conducta, o"...si cuando la ley impone un sistema de pago por timbres...", debemos necesariamente referirnos al principio de jerarquía normativa(1), como manera de control de normas(2) a través del Derecho, fundamentalmente para fiscalizar el derecho positivo, creado, en el caso que nos ocupa por el legislador(3). Desde esa perspectiva, el cambio de una norma, por cualquier otra disposición que no haya cumplido con el trámite ordinario de la Ley, sería contraria a nuestros preceptos constitucionales, que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar las leyes o derogarlas(4).

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NOTA (1): Hay una estructura jerárquica y sus normas se distribuyen en diversos estratos superpuestos. La unidad del orden reside en el hecho de que la creación - y por consecuencia la validez- de una norma, está determinada por otra norma, cuya creación a su vez, ha sido determinada por una tercera norma. Podemos de este modo, remontarnos hasta la norma fundamental de la cual depende la validez del orden jurídico en su conjunto". (Kelsen Hans, Teoría Pura del Derecho, Eudeba, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1963, p. 147.

NOTA (2): " El control de normas y no el de puros hechos, fue uno de los grandes descubrimientos a que condujo la evolución del Estado Constitucional e instrumento de primer orden en la conquista y garantía de los derechos de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, no son los poderes del Estado los que se enfrentan entre sí. Son sus productos normativos; cosa, desde luego, bien distinta. Los primeros se juzgan políticamente; por el contrario, las normas que de ellos emanan, en cuanto que creaciones de derecho, se juzgan, además, jurídicamente, con independencia de la opinión política que pudieren merecer" ". (Caamaño Francisco, El control de Constitucionalidad de Disposiciones Reglamentarias", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, p.28.

NOTA (3): De acuerdo con la doctrina, sólo con la aplicación efectiva del principio de jerarquía internormativa, es posible "diferenciar entre poder constituyente y poderes constituidos y, entre la ley como derecho creado por la voluntad de los representantes del pueblo y el reglamento como complemento ejecutivo de esa voluntad ", Ibídem, p.28.

NOTA (4): Remitirse a los Votos 7598-94, 3345-94 y 633-94 dictados por la Sala Constitucional.

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   Dentro de nuestro sistema normativo, el artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución Política, establece la competencia fundamental de la Asamblea Legislativa, de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica. En ese sentido la Sala Constitucional ha establecido que:

"La promulgación de una ley está rodeada de una serie de requisitos procesales y formales que, además de ser insoslayable en virtud de la Constitución Política y del Reglamento Legislativo - que es también parámetro de constitucionalidad-, tiene un sentido vinculado directamente a los valores fundamentales de la democracia; a saber, el de que las leyes no solo deben emanar de una representación popular y pluralista, como la que constituye el Poder Legislativo, sino que, además, deben aprobarse mediante un trámite público y suficientemente prolongado como para que la voluntad del pueblo soberano, se manifieste por canales políticos y sociales informales, tanto como los formadores de la presentación y debate legislativo (...). Así pues, el pronunciamiento legislativo es uno de los más esenciales del funcionamiento de la democracia, e involucra, entre otros, la obligatoria publicidad y discusión de cada norma que llegue a tener el carácter de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático, a tal punto, que los vicios sustanciales en ese procedimiento producen nulidad declarable por esta Sala". (Sala Constitucional, Voto 786-94).

   Igualmente ha señalado la Sala Constitucional:

"El poder de la Asamblea Legislativa, de dictar y reformar la Ley, tiene su límite en el principio de conservación de la voluntad primaria, que tomó conciencia de sí misma en el acto constituyente y, que ahora, está contemplado en nuestra Constitución. Ese poder no es mera voluntad política, sino un poder emanado de la Constitución, esto es, competencia jurídica, que por esencia es limitada, reglada, regularizada y dirigida a un fin que se plasma en el ordenamiento jurídico sobre el que se ejerce. Es el poder que da continuidad al ordenamiento jurídico, actualizándolo, sin tener facultad de cambiar lo que en un inicio quiso el constituyente". (Sala Constitucional, Voto 2050-91).

   En igual sentido se ha pronunciado la doctrina, señalando sobre el tema que nos ocupa, lo siguiente:

"Toda norma jurídica posee un ámbito de vigencia formal determinado en el tiempo: obliga desde el momento en que entra en vigor (por su publicación y, en su caso, por el transcurso del plazo de la vocatio) hasta aquel otro en que es derogada por una nueva norma." Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Apuntes de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, 1987, p 284.

En ese mismo sentido ha señalado:

"... las leyes solo se derogan por otras posteriores. La derogación por lo tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso". Ibid, p 321.

   Consecuentes con la Jurisprudencia y doctrina transcrita, no es posible variar el contenido de una norma que establece un determinado sistema de timbres, por otro que no contemple timbres, sin mediar reforma legal. Existen importantes principios constitucionales que protegen una norma dictada por el legislador, durante toda su vigencia, con el fin de evitar un caos en el ordenamiento, entre ellos podemos citar el principio de seguridad jurídica (5), el principio de legalidad (6), el principio de inmanencia del sistema normativo (7) y otros. Con ejemplos concretos, podemos ilustrar lo manifestado supra, si nos remitimos a la Ley de Justicia Tributaria, No. 7535 del 1º de agosto de 1995, vemos, que en su artículo 28, se contempla una sustitución en materia de timbres, al establecer:

"Artículo 28. - Sustitución de timbres. Se Sustituyen los timbres creados mediante las leyes citadas a continuación, por timbre fiscal del mismo valor. Lo recaudado se destinará a la Caja Única del Estado:

1.- Ley de Timbre Policial, No. 6594, del 6 de agosto de 1981.

2.- Creación del timbre de Ayuda al Niño Abandonado, Ley No. 4320, del 28 de enero de 1969 y sus reformas.

3.- Ley de Timbre Hospitalario, No. 2854, de 6 de noviembre de 1961 y sus reformas, en su artículo 3.  El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda definirá, de común acuerdo con las instituciones afectadas por este artículo, los recursos necesarios para el funcionamiento de ellas."

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NOTA (5): " La ley del Estado de Derecho representa, en suma, la garantía de la seguridad y de la libertad de los ciudadanos. En esta forma política cobra pleno sentido la advertencia ciceroniana de que todo deviene incierto cuando se aleja del Derecho (<quae a iure decessum est>).  Porque, a través de la ley legitimada democráticamente, se posibilita un clima de certeza de los ciudadanos, que les permite prever el comportamiento, respecto a sus actos, de los demás ciudadanos y de los órganos del Estado. Al margen de la ley, se torna del todo inseguro el cálculo de las reacciones del poder público y de los miembros de la sociedad y, por ello, el de las consecuencias de las propias accines". Pérez Luño, Antonio-Enrique, La Seguridad Jurídica, Editorial Ariel, Barcelona, 1991, p.p-50-51.

NOTA (6): "El principio de legalidad...significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados en norma escrita, lo que significa, desde luego el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico - reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". Sala Constitucional, Voto 3410-92.

NOTA (7): "Una de las características implícitas de las comunidades políticas de nuestro tiempo,..., es la que podríamos llamar el principio de inmanencia del sistema normativo... El significado de este principio de inmanencia es bien sencillo; el sistema normativo se rige exclusivamente por sus propias reglas, de tal modo que solo se compone de las normas que sus propias normas establecen; el desarrollo de la vigencia sólo se somete a lo que las mismas normas prevén; y, sobretodo, la cesación la vigencia sólo tiene lugar mediante nuevas normas o por la producción de actos o hechos previstos en las normas mismas". Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Apuntes de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, 1987, p.329.

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    De acuerdo a lo transcrito, para que operara la sustitución del timbre Policial, del Niño Abandonado, y del timbre Hospitalario, por timbres fiscales del mismo valor, el legislador lo hizo mediante ley posterior específica, utilizando una técnica legislativa clara y precisa (8), en el tanto se dio a la tarea de indicar las leyes para las cuales operaba la sustitución de timbres, ello con el fin de que no surgieran dudas después de su promulgación.

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NOTA (8): Sobre la precisión de las normas y la técnica legislativa, la doctrina ha señalado: " Como la definitiva obtención del fin al que se entiende dirigida la norma consiste en unas conductas, un comportamiento, resulta que la formulación verbal de la ley, para que esta logre ser un medio eficaz, debe presentarse de manera tal que pueda ocasionar el comportamiento deseado, o sea, tener la conformación lingüística adecuada como para estar en condiciones de lograr tal cosa". Muñoz Quesada, Hugo Alfonso y otro. Elementos de la Técnica Legislativa, Serie PRODEL, 1996, p.304.

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   Ello nos obliga, bajo ese mismo razonamiento, a indicar, que con mayor razón, para cambiar un sistema por timbres establecido en una Ley, por cualquier otro sistema diferente a timbres, necesariamente, solo es posible mediante ley posterior, y mientras subsista la que contempla el sistema de timbres, se debe aplicar forzosamente, por ser letra viva, en tanto, está vigente, en nuestro ordenamiento jurídico.

De usted atentamente,

Lic. L. Lupita Chaves Cervantes

PROCURADORA ADJUNTA

fmc