C-96-86

 

San José, 02 de mayo de 1986.

 

Señor

Lic. Orlando Brealey Salazar

Presidente

Colegio Federado de Químicos y de Ingenieros Químicos de Costa Rica.

Ciudad.

 

 

Estimado señor:

 

            Por encargo del señor Procurador General me refiero a su oficio PJDG-48-85 de 12 de noviembre del año próximo pasado, en el que transcribe usted el artículo 5° inciso a. 1) de la Ley N° 6038, y la Norma General N°155 de la ley N° 6995 (Ley extraordinaria de Presupuesto de 13 de enero de 1977 y 22 de julio de 1985, respectivamente.

 

            Formula en ese oficio dos preguntas que contestaremos por su orden y adjunta el criterio del Asesor Legal de ese Colegio.

 

            Sobre el particular me permito manifestarle que la respuesta a su oficio se retrasó por cuanto poco antes había ingresado a este Despacho consulta similar formulada por el Jefe del Laboratorio Químico de Normas y Unidades de Medida del Ministerio de Economía y Comercio, que estaba siendo objeto de estudio por parte de otro compañero Procurador. El resultado de ese estudio se lo adjunto fotocopiado.

 

Sin embargo, la suscrita Procuradora no comparte el criterio externado por el Procurador de Hacienda en el dictamen que le acompaño, como se verá de seguido, por lo que se modifica estudio en los términos que se dirá.

 

La pregunta que nos formula ese Colegio es: Si los Bachilleres en Química tienen derecho a los beneficios de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, N° 6836 de 22 de diciembre de 1982, aunque el Servicio Civil los considere como Técnicos (es casi copia literal de lo que nos preguntan en el aparte a.-).

 

Para dar respuesta a su pregunta cabe recordar que la autonomía universitaria proviene de la propia Constitución Política, la que en el artículo 84 literalmente indica:

 

“Artículo 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.”

(Reformado por ley N° 5697 de 9 de junio de 1975).

 

            En tal forma que las Universidades por norma Constitucional gozan de la máxima autonomía de que puede disfrutar un ente público menor, tal como con gran propiedad lo analiza el Dr. Mauro Murillo en la Revista de Ciencias Jurídicas N° 30, en cuanto indica.

 

“El artículo 84 concede a las Universidades:

a.-) “independencia funcional”, o sea, “independencia para el desempeño de sus funciones”;

b.-) “plena capacidad jurídica… para darse una organización propia y;

c.-) “plena capacidad jurídica… para darse su gobierno propio.”

 

            Se trata obviamente de las autonomías administrativas, organizativa y de gobierno, en su orden. Es el máximo grado de autonomía de la función administrativa otorgado en nuestro medio, la máxima expresión de la descentralización administrativa.

 

            En tantas veces mencionada reforma, el artículo 188 no afectó la autonomía universitaria. Primero porque el artículo 84 es especial frente al 188; segundo porque de toda suerte la reforma del 84 de 1975 ratificó su texto.

 

            La autonomía universitaria fue una de las mociones que originó uno de los más interesantes debates y en el seno la Asamblea Constituyente fue explicada de diferentes formas. BAUDRIT SOLERA la entendió “desde tres puntos de vista: administrativa, económica y docente”, lo que autoriza a hablar entonces de tres tipos específicos de autonomía. Por su autonomía docente entiende la libertad de cátedra (articulo 87); por autonomía económica la garantía de su financiamiento (artículo 85); entiende en cambio por autonomía administrativo “el derecho que asiste a la Universidad para organizarse libremente, darse el gobierno propio que estime adecuado…”

 

            La moción BAUDRIT SOLERA y compañeros que fue la que dio origen a la redacción original del artículo 84. Reproduce el artículo 90 del Proyecto de la Junta, aunque le agrega la autonomía organizativa, no contenida en éste.

 

            Aquí no nos interesan las supuestas autonomías “docente” y “económica”. Por otra parte, la autonomía administrativa, universitaria (estrictamente hablando) no merece comentario alguno. La autonomía política y la organizativa universitarias, si merecen una especial atención.

 

            En cuanto a autonomía política universitaria, la duda que se plantea es la de si es tan absoluta como parece, o bien está restringida de alguna manera en la misma Constitución. Concretamente, debe plantearse la cuestión de si están las Universidades sujetas al Consejo Superior de Educación.

 

            El artículo 81 se refiere en general a la “enseñanza oficial” y no hace ninguna salvedad. Por otra parte, de acuerdo al artículo 77, “la educación pública (locución sinónima de “enseñanza oficial”) será organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria”. Además, el hecho de que el Consejo sea presidido por el Ministerio del ramo”, según advierte el artículo 81, no parece indubitablemente determinante de que se trata de un organismo con competencia referida a la sola educación que ofrece el Ministerio de Educación Pública.

 

            La redacción del artículo 89 del Proyecto de la Junta en nada ayuda a apagar nuestra inquietud. Se atribuía al Consejo la “dirección suprema de la enseñanza oficial o autorizada oficialmente”, y determinaba que estaría constituida, entro otros, “por los Decanos de las Facultades Universitarias encargadas de preparar al personal docente”.

 

            Si nos atenemos al principio de que no cabe diferenciar donde la norma no la hace, la duda expuesta se torna grave. A esa regla de interpretación, debe oponerse sin embargo aquella según la cual, las normas deben interpretarse de modo que guarden su lógica y mantengan su posible aplicación práctica, y la autonomía política debería sostener que el artículo 84 prevalece sobre el 81.

 

            Esta tesis no viene negada (ni tampoco corroborada) en las Actas de la Asamblea constituyente, y por otra parte, es la que ha seguido el legislador.

 

            Recuérdese que por principio, la autonomía organizativa implica exclusión total de la potestad legislativa. Esto nos obliga a intentar una armonización entre los artículos 84 y 88. Este último sanciona, indirectamente, la posibilidad de la Asamblea  Legislativa sobre “las materias puestas bajo la competencia” de las Universidades.

 

            “Materias puestas bajo la competencia” pueden ser las que precisamente integran las funciones universitarias (dar carreras, dar servicios de extensión, etc), así como la materia organizativa de las Universidades mismas, que al fin y al cabo son también de su competencia. En abono de que también la materia organizativa se comprende, estaría la famosa explicación del principal proponente de la moción (BAUDRID SOLERA), según el cual se pretendía evitar leyes como una que le excluyó de un Tribunal examinador en la Facultad de Derecho. Nada claro resultó otro Constituyente (ARROYO), cuando sostuvo:

 

“Perfectamente podría llegar a presentarse el caso de un consejo Universitario conservador, enemigo del progreso, de las nuevas corrientes ideológicas en materia educacional. En contra de un Consejo Universitario así integrado, no tendríamos ninguna defensa.” Bastante preciso fue, a nuestro juicio, el Representante ESQUIVEL, quien expresó que no se oponía “a que se le pida la opinión al concejo Universitario en materia de su especialidad” lo que obviamente alude a las solas funciones. Igualmente  claro, y en el mismo sentido, hubiera sido el Representante FACIO (cuando dijo: “Si permitimos que el Congreso… pueda libremente legislar sobre las funciones de la competencia universitaria, entonces la famosa competencia se convierte en humo”), si no fuera porque inmediatamente después oscureció sus conceptos (“en la moción… se pide sólo que se escuche el Consejo Universitario en tratándose de cuestiones universitarias”).

 

            Del asunto, pues, no tuvo una noción clara el Constituyente. Esto nos permite interpretar más libremente. En nuestro criterio, es obvio que la tesis que más se adapta al concepto de autonomía organizativa es la de que el legislador no puede actuar en materia organizativa universitaria, y sí en cambio, puede regular las funciones universitarias. Esto es un límite para el legislador, pero limita asimismo el concepto de la autonomía organizativa, la cual no puede ir más allá de la materia estrictamente organizativa.

 

            Debemos entonces centrar la atención sobre esta última materia. De acuerdo con los conceptos ya esbozados, la autonomía organizativa en realidad va referida a la posibilidad de darse la organización fundamental (definición de los órganos fundamentales, su constitución, y reparto de las funciones a cumplir- las que forman su especialidad y las de apoyo), con la advertencia de que la posibilidad de darse su organización secundaria no se discute, y con la consecuencia, entre otras, de que no se alcanzaría a los regimenes de las funciones meramente instrumentales o de apoyo (régimen de personal, de administración financiera, etc) La autonomía organizativa, en síntesis, no va más allá de autorizar, con exclusión de la ley ordinaria, a autodeterminarse la propia estructura organizativa.

 

            Para lograr mayor claridad de los conceptos transcritos, vale la pena transcribir también el mismo artículo del Dr. Murillo, los alcances de las diferentes formas de autonomía que se dan en nuestro medio. A la letra dice:

 

“Existe tres formas de autonomía perfectamente delimitadas en nuestro ordenamiento jurídico:

a) la autonomía administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal (a nivel “administrativo” o concreto, valga la redundancia, y para excluir el nivel político, que implica otra forma de autonomía, como se verá) por sí mismo sin sujeción a otro ente. Es la capacidad de autoadministrarse. Es de principio todo ente descentralizado (salvo ley contrario, en los casos que no esté constitucionalmente garantizada), y se entiende no sólo al ejercicio mismo de su función legal, sino también a sus actividades administrativas de apoyo a ésta;

b) la autonomía política, que es la relativa a la materia política. Sería la posibilidad o capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de señalarse o fijarse el ente a si mismo, sus propios objetivos y directrices (dentro del marco legal, por supuesto). Tanto la administración como la política, son autonomías que se presentan especialmente frente al Poder Ejecutivo, aunque a su vez implican lógicamente limitaciones para la actividad legislativa; y

c)  la autonomía organizativa, que es la capacidad de auto organizarse, pero no debe confundirse con la capacidad (que es de principio, salvo ley contrario allí donde la Constitución no la garantice) de darse el ente su propia organización dentro del marco señalado por la respectiva ley de creación. Nos referimos obviamente a los supuestos en que el ente puede dictarse su propia organización fundamental, con exclusión de toda potestad legislativa. En estos casos, existe una total carencia de facultades del Poder Legislativo (a través de leyes ordinarias).

En tanto es principio de nuestro ordenamiento que quien tiene autonomía de gobierno tiene la administrativa, y que quien tiene la organizativa tiene a su vez esas dos, puede hablarse perfectamente de grados de autonomía administrativa.

 

De lo anterior, debe quedar muy claro que las universidades gozan de plena autonomía administrativa y política, por lo que son las únicas competentes para determinar los títulos académicos que confiere. Así el artículo 207 de Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica dispone al efecto:

 

“Los grados o títulos que confiere la Universidad son válidos cuya competencia acreditan, con los derechos y deberes que señalan las leyes orgánicas de los colegios profesionales universitarios”.

 

            En tal forma que los títulos que confieren las Universidades habilitan para el ejercicio de la profesión, que acreditan, con los deberes y atribuciones que la normativa universitaria contiene. Títulos que son valederos no sólo a nivel nacional sino también frente a todos aquellos países con quienes tenemos Tratados Internacionales de reconocimiento de títulos Académicos.

 

            Los Rectores de la Universidades de Costa Rica, Nacional y del Instituto Tecnológico de Costa Rica, con fecha 31 de octubre de 1977 celebraron un Convenio para crear una nomenclatura de grados y títulos de la Educación Superior, en el que se dan las siguientes definiciones:

 

“Diploma: Es un documento probatorio de que una persona ha cumplido con los requisitos correspondientes a un plan de estudios, extendido por una Institución de Educación Superior.

Título: Es uno de los elementos que contiene el diploma y designa el área del conocimiento o del quehacer humanos en la que el individuo ha adquirido ciertas habilidades y destrezas. El título, en su alcance más simple, designa el área de acción profesional de quien ha recibido el diploma.

Grado: Es otro de los elementos del diploma y de signa el valor académico de los conocimientos y habilidades del individuo, dentro de una escala creada por las Instituciones de Educación Superior para indicar la profundidad y amplitud de esos conocimientos y habilidades en cuanto estos puedan ser garantizados por el diploma.

 

 

            Más adelante se lee en ese Convenio:

 

“Elementos que caracterizan el “grado”: El “grado” incluye dos niveles: el bachillerato universitario y la licenciatura.

Bachillerato Universitario:

…

Culminación:

Diploma de bachiller universitario en el campo correspondiente.

Licenciatura:

…

Culminación:

Diploma de licenciado en el campo correspondiente. Se llama egresados a aquellos individuos que han aprobado el plan de estudios pero no han cumplido con el requisito del trabajo de graduación.

Desde el punto de vista de la Educación Superior el egresado de una licenciatura de una carrera en la que no se otorga el bachillerato, no es profesional.

 

            De lo expuesto, queda claramente establecido que el Bachillerato Universitario es un título o diploma universitario en el grado, precisamente de Bachillerato; e interpretando a contrario sensu el último párrafo transcrito, se debe afirmar que el Bachillerato es un título profesional.

 

            A mayoría de razón valga la cita que ese Colegio hace del inciso a.1) del artículo 5° de la ley N° 6038 de 13-1-77.

 

            Por lo expuesto hasta aquí, se estima totalmente legítimo y ajustado a Derecho—con las implicaciones que a nivel nacional e internacional derivan de él- el Acuerdo tomado en el artículo 3° de la Sesión N° 3230 de 30 de octubre de 1985 por el Consejo Universitario N° 37-85 de 14 noviembre de 1985, que declara que los graduados en esa Universidad con el grado de bachiller “… son profesionales legalmente acreditados, los cuales podrán ejercer su acción en los campos cuya competencia se indica en los títulos respectivos..”

 

            Lo anterior no se enerva por el hecho de que el artículo 2° del Decreto Ejecutivo N° 14.159-P de 15 de diciembre de 1982, y sus reformas, determinan las Clases de Puestos y especificaciones que se exigen para desempeñar cualquier puesto “profesional”, tener el título de Licenciado en el área de la especialidad del cargo, pues lo anterior no indica el desconocimiento de la potestad universitaria otorgada por norma de mayor jerarquía, de determinar los Títulos Profesionales a conferir, ni pretende conferir a la Dirección General del Servicio Civil la atribución de determinar que títulos universitarios tienen el carácter de profesionales y si hay alguno que carezcan de dicho carácter.

 

            En otros términos, la Dirección General de Servicio Civil al clasificar los puestos de la Administración Pública, puede exigir los requisitos que considere oportuno en cada uno de ellos, pero esto no implica que si no considera como requisitos para los diferentes cargos un título profesional de determinado grado expedido por una Universidad, éste pierda su valor de tal, porque es otra normativa con su filosofía la que orienta la competencia y autonomía universitaria.

 

            Es por ello que esta Procuraduría reconsidera su dictamen N° 31-86 de 6 de febrero del año en curso, y en su lugar, externa criterio en el sentido de que la Norma General de Presupuesto, es de aplicación a los Bachilleres en Química, que son Profesionales legalmente acreditados por los Centros de Enseñanza Superior, por lo que son acreedores a los beneficios económicos que se indican en el artículo 18 de esa Ley que concreta los incentivos salariales a los microbiólogos, farmacéuticos y psicólogos clínicos.

 

            La segunda de sus preguntas, sea:

 

b) Si la clasificación de Técnico que el servicio Civil le da a los Bachilleres, impide que los citados profesionales reciban los beneficios de la Ley, o se trata de una clasificación para otros efectos diferentes.

 

            Realmente quedó contestada con lo expuesto, al dar respuesta a la primera de las preguntas, por lo que nos basta con reiterar que la clasificación de la Dirección General del Servicio Civil y la terminología que al efecto utilice, es eficaz únicamente para el cumplimiento de la función que la ley le señala, pero no puede por si reconocer títulos profesionales o negar el carácter de éstos, por se una competencia que escapa totalmente a ese órgano.

 

            Conforme a lo expuesto, se reconsidera el dictamen C-031-86 en los términos expuestos.

 

De usted muy atentamente,

 

 

Licda. Mercedes Solórzano Sáenz

Procuradora Administrativa

 

 

MSS/gmc