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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 080
 
  Dictamen : 080 del 05/05/1998   

C-080-98


5 de mayo, 1998


 


Ingeniero


Carlos Roesch Carranza


Ministro de Turismo


Señores


Concejo Municipal de Liberia


 


Estimados señores.


   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a Oficios Nos. PE-585-97 de 3 de setiembre de 1997, suscrito por el señor Ministro de Turismo, y 14 de julio de 1997, firmado por la Secretaria Municipal de Liberia, ambos recibidos el 4 de setiembre de ese año, en el que se nos consulta sobre la definición del límite norte del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo.


I.- PLANTEO DEL PROBLEMA


   El conflicto sobre la delimitación del lindero norte del indicado Proyecto se deriva de la existencia de dos normas legales cuya aplicación aparentemente lleva en la práctica a dos demarcatorias distintas del límite dicho.


   Según el criterio expuesto en la opinión de la Dirección Legal del Instituto Costarricense de Turismo (Oficio No. Dl-794-97 de 18 de agosto de 1997), tanto el artículo 74 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, como el artículo 1° de la Ley No. 6370 de 3 de setiembre de 1979, definen los límites del Proyecto de Golfo de Papagayo, por lo que habría que entender, regulándose de forma distinta la misma materia especial, que la segunda prevalece sobre la primera, al ser promulgada con posterioridad, debiéndose hacer, por tanto, la demarcatoria del lindero norte conforme a la Ley No. 6370.


   Por su lado, según el asesor legal de la Municipalidad de Liberia (Oficio de 1° de julio de 1997), Lic. Ronny Pizarro Méndez, el lindero norte debe ser definido conforme al artículo 74 de la Ley No. 6043, ya que el artículo 1º de la Ley No. 6370 no modifica los límites establecidos en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, sino que únicamente tuvo por finalidad "declarar de interés público para adquirir los inmuebles en forma directa prescindiendo del trámite de licitación pero con refrendo de la Contraloría General de la República con previa indemnización a los propietarios de esos inmuebles”. Cita, además, en su apoyo un Oficio (No. 095-091 de 3 de marzo de 1995) del Instituto Geográfico Nacional en el que se expresa que la colindancia norte la constituye el Mojón No. 778 conforme a la Ley No. 6043.


   Es de importancia añadir que al efecto existen diferentes documentos emanados del Instituto Geográfico Nacional en los que se fija el lindero norte del Proyecto del Golfo de Papagayo de una forma distinta según haya aplicado en cada caso el artículo 74 de la Ley No. 6043 o el 1º de la No. 6370.


II.- LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Y EL PROYECTO TURISTICO DE GOLFO DE PAPAGAYO


   La zona marítimo terrestre se encuentra protegida en nuestro país, incluso desde el siglo anterior, bajo el régimen de dominio público. Hoy en día seguimos viendo esta característica en la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, artículos 1º y 7º, entre otros:


"Artículo 1.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley."


"Artículo 7.- Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio."


   El legislador decidió encargar la administración de esta franja demanial a las Municipalidades de la jurisdicción correspondiente, para que se ocupen no sólo de protegerla, sino también para que se dé un adecuado uso de la misma, a través del régimen de concesiones a particulares:


"Artículo 3.- Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.


El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva."


"Artículo 34.- Las municipalidades deberán atender directamente al cuidado y conservación de la zona marítimo terrestre y de sus recursos naturales, en sus respectivas jurisdicciones (...)"


"Artículo 40.- Únicamente las municipalidades podrán otorgar concesiones en las zonas restringidas correspondientes a la zona marítimo terrestre de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, salvo las excepciones que ella establece."


   Como lo indica este último artículo existen una serie de excepciones al régimen común dispuesto en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Uno de ellos es el caso del Proyecto Turístico de Golfo de Papagayo, salvedad que encontramos estipulada en el ordinal 74 de esa misma Ley, dentro del Capítulo IX denominado "Casos especiales".


   Ya la Procuraduría General de la República se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre la pérdida de competencia de las Municipalidades en cuanto a administración de la zona marítimo terrestre incluida dentro del citado Proyecto, para cederla a favor del Instituto Costarricense de Turismo:


"Está fuera de toda duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que la administración de la porción territorial (zona pública y resto de la zona adyacente) comprensiva del proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra -como inicialmente se le llamó- hoy Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de Turismo, con exclusión municipal.-" (Dictamen No. C-171-93. Véanse, en el mismo sentido, los dictámenes Nos. C-028-94 y C-106-95).


   Valga reiterar, como se ha hecho precedentemente (dictámenes Nos. C-171-93, C-028-94, C-181-94 y C-106-95) que lo anterior es sin perjuicio de las competencias especiales que por razón de la materia son asignadas a otros organismos públicos, y que el ordenamiento jurídico general mantiene su vigencia dentro del Proyecto de Papagayo, siempre y cuando no exista regla específica en contrario, así dispuesta en la normativa que rige esta zona.


   Ante este panorama, resulta de interés el determinar con precisión los límites del Proyecto de Golfo de Papagayo, ya que dependiendo de dónde se ubiquen los mismos, así será la administración encargada al Instituto Costarricense de Turismo o a la Municipalidad de la jurisdicción, dentro y fuera de aquel respectivamente.


III.- DEFINICION DE LIMITES DEL PROYECTO


   Contrario a lo expresado por los asesores legales de los aquí consultantes, el artículo 74 de la Ley No. 6043 no define los límites del Proyecto de Golfo de Papagayo, sino que delimita únicamente los extremos geográficos entre los cuales la zona marítimo terrestre será administrada por el Instituto Costarricense de Turismo, y no por la Municipalidad correspondiente:


"Artículo 74.- En cuanto al proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía de Culebra, cuyo litoral limita al norte en el punto de la Cuadrícula Lambert Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el punto de latitud 2/84 y longitud 3/50 o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto.


Todo lo anterior, sin perjuicio del usufructo y cánones que correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta ley."


   Esta específica delimitación tiene sentido si recordamos que la Ley No. 6043 es un cuerpo legal que regula la zona marítimo terrestre de nuestro territorio, por lo que es lógico pensar que los casos especiales descritos en ella se referirán también a este tópico.


   No es sino con la Ley No. 6370 de 20 de agosto de 1979, en su artículo 1°, que se vienen a definir los límites completos del Proyecto del Golfo de Papagayo, en ese momento llamado de Bahía Culebra:


"Artículo 1º.- Declárase de utilidad pública los bienes inmuebles, sean fincas completas, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos, que por su ubicación sean necesarios para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra, en jurisdicción de la provincia de Guanacaste, que se asentará, sobre la base de la cuadrícula Lambert Costa Rica, del mapa hoja 3047.1 Carrillo Norte, Costa Rica 1: 50.000 (elaborado por el Instituto Geográfico Nacional), y se ubicará entre las siguientes coordenadas: 2.94 Norte con 3.50 Este y 2.94 Norte con 3.62 Este, como límite Norte; 2.85 Norte con 3.50 Este y 2.85 Norte con 3.54 Este y 2.84 Norte con 3.54 Este, y 2.84 Norte con 3.62 Este como límite Sur; 2.94 Norte con 3.62 Este y 2.84 Norte con 3.62 Este, como límite Este; y 2.94 Norte con 3.50 Este y 2.85 Norte con 3.50 Este, y 2.85 Norte con 3.54 Este y 2.84 Norte con 3.54 Este, como límite Oeste.


Dicha porción territorial comprende la zona marítima del litoral Pacífico, ubicada desde Punta Cabuyal al Norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena."


   Como puede notarse, aunque comienza declarando de utilidad pública los bienes inmuebles necesarios para realizar y ejecutar el proyecto turístico, de seguido enuncia la hoja cartográfica ("Carrillo Norte") en la que se ubicará y las coordenadas geográficas que lo delimitarán. Al efecto, es clara la utilización de los verbos en singular "se asentará" y "se ubicará", que necesariamente corresponden al sujeto "proyecto turístico en Bahía Culebra" y no a "los bienes inmuebles, sean fincas completas, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos".


   Por otra parte, carece de sentido que la figura geométrica resultante de aplicar las coordenadas descritas en dicho artículo 1° esté en función de la declaratoria de utilidad pública de bienes inmuebles particulares para ser comprados o expropiados, ya que dentro de esa figura se incluyen bienes públicos que por regla general no son susceptibles de haberse adquirido por privados: las áreas cubiertas por mar, las islas y la zona marítimo terrestre del litoral.


   Ahora bien, es de interés rescatar que el artículo 1º ibíd, en su párrafo segundo, vuelve a definir la porción de zona marítimo terrestre que deberá entenderse incluida dentro de la demarcatoria del Proyecto: "ubicada desde Punta Cabuyal al norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena".


   Con esta nueva demarcatoria, por lo menos desde el punto de vista de accidentes geográficos, cambió el límite sur con respecto a la descrita por la Ley No. 6043: ya el litoral comprendido no se extenderá hasta Punta Cacique, sino hasta un kilómetro al sur de Punta Ballena.


   En lo que respecta al extremo norte de la zona marítimo terrestre incluida en el Proyecto, curiosamente el lindero que es aquí objeto de conflicto, se mantuvo el mismo: Punta Cabuyal.


   En ese entendido, para la definición del límite norte del Proyecto del Golfo de Papagayo, en cuanto a la zona marítimo terrestre se refiere, debe discernirse entre dos normas de igual rango legal y que regulan idéntica materia. En una, el artículo 74 de la Ley No. 6043, se fija el extremo norte en Punta Cabuyal, en las coordenadas latitud 2/94 y longitud 3/53. En la segunda, ordinal 1º de la Ley No. 6370, el lindero norte sigue siendo Punta Cabuyal, pero esta vez se define a partir de una línea imaginaria entre las siguientes coordenadas:2.94 Norte con 3.50 Este y 2.94 Norte con 3.62 Este, que intersectaría dicho punto geográfico.


   Valga acotar que los límites descritos en la Ley No. 6370 para la extensión de la zona marítimo terrestre del Proyecto habría que entenderlos circunscritos a los fijados para la totalidad del mismo, y ser así consecuentes con una interpretación integral y armónica de la norma en sus dos párrafos. Lo anterior lo vemos plasmado, por ejemplo, en la definición del límite meridional del Proyecto para la zona marítimo terrestre (un kilómetro al sur de Punta Ballena) que coincide con la línea imaginaria 2.85 Norte con 3.50 Este y 2.85 Norte con 3.54 Este que se define para todo el Proyecto en parte de ese lindero. Lo lógico es entonces aplicar el mismo criterio para el límite norte.


IV.- NORMA POSTERIOR DEROGA NORMA ANTERIOR


   En caso de que nos encontráramos efectivamente bajo el supuesto de que la aplicación práctica de ambas normas nos llevarían a consecuencias distintas en el plano de la demarcatoria geográfica, el conflicto de normas debe ser resuelto a fin de preservar la congruencia del ordenamiento jurídico como un todo:


"Si las consecuencias jurídicas de ambas disposiciones son diferentes, sin que sin embargo, se excluyen recíprocamente, cabe preguntar si ambas consecuencias jurídicas sobrevienen una al lado de la otra o si la de una norma jurídica elimina a la otra, de modo que sólo tenga lugar la consecuencia jurídica de la primera. Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no-A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las normas jurídicas prevalece sobre la otra." (R, Larenz. "Metodología de la Ciencia del Derecho". Ariel, Barcelona, 1980, p. 260).


   Bajo esas circunstancias, necesariamente habría que recurrir al criterio de interpretación de la vigencia de la ley en el tiempo, por el que, ante dos disposiciones jurídicas reguladoras de la misma materia, ambas especiales y de idéntico rango en el orden jerárquico de las normas, se ha de preferir a la segunda, por considerarse que representa la última voluntad del legislador sobre el concreto tema de que tratan. Nos hallaríamos en presencia de una derogatoria tácita de la ley posterior sobre la anterior, al no existir una expresa en el propio texto de la norma abrogante:


"El legislador no ha manifestado de una manera expresa su voluntad derogatoria. Sin embargo, por su contenido, alcance y significación resulta que la nueva ley nueva viene a sustituir a una disposición anterior. En este caso existe una derogación tácita y se aplica la regla general según la cual la ley posterior deroga la anterior (lex posterior derogat anterior)... La ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulta incompatible con ella." (Diez-Picasso, Luis y Gullón, Antonio. "Sistema de Derecho Civil". Volumen I. Segunda edición. Madrid, Editorial Tecnos, 1978, ps. 132 y 133).


"... la regla que se observa tocante a la derogación tácita de leyes especiales es que ésta sólo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieren posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible." (Brenes Córdoba, Alberto. "Tratado de las Personas". San José, Editorial Costa Rica, 1974, p. 41).


   Este principio lo encontramos consagrado tanto constitucional como legalmente:


Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.


Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.


No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.


Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.


La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario…”


“Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.


Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (Código Civil, Decreto legislativo No. 63 de 28 de setiembre de 1887, reformado por última vez mediante Ley No. 7020 de 6 de enero de 1986)


   Valga recordar que la derogación tácita de una ley anterior por otra posterior, lo es única y exclusivamente en lo que aquella se oponga a ésta, y no necesariamente de toda la norma:


"La derogación es tácita cuando resulta de la incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de la ley nueva con las de la antigua. (...) La derogación tácita se funda en la regla de razón que estatuye que cuando el legislador ha manifestado sucesivamente dos voluntades diferentes sobre una misma materia, debe prevalecer la última.


(...) La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque verse sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley (...) la derogación podrá ser total cuando el principio mismo que constituía la base de la ley antigua es contradicho por la ley nueva. " (Pescio, Manuel. "Manual de Derecho Civil". Santiago, Nascimento, 1948, ps. 258 y 259).


   Así las cosas, y volviendo al punto consultado, el artículo 1º de la Ley No. 6370 de 20 de agosto de 1979 prevalecería sobre el 74 de la No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en cuanto a la definición del límite norte de la zona marítimo terrestre del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, al ser una normativa posterior y referirse al mismo tópico, produciéndose una derogatoria tácita del 74, sólo en lo que respecta a este específico tema. Quedarían así vigentes, por ejemplo, la competencia otorgada al Instituto Costarricense de Turismo en cuanto a la administración directa de las áreas afectadas por el Proyecto o la de las municipalidades en cuanto al cobro de cánones.


V.- CONSIDERACIONES FINALES


   Es de obligada aclaración que las conclusiones a las que se llega en este dictamen sólo son de recibo si, en efecto, de la aplicación práctica de las normas cuestionadas se llegan a consecuencias reales distintas.


   La Procuraduría General de la República no es un ente técnico en aspectos geográficos o de interpretación cartográfica, por lo que no puede determinar en forma definitiva ni oficial los alcances de una u otra norma.


   Nuestras aseveraciones se hacen teniendo como antecedente que el Instituto Geográfico Nacional, ente con competencia sobre la materia, se ha manifestado en diferentes oportunidades fijando el polémico lindero norte en un punto diverso, según aplicara uno u otra normativa, la Ley No. 6043 o la No. 6370.


   Al respecto debemos ser categóricos en afirmar que ambas leyes sólo fijan un único punto geográfico como límite norte, la Punta Cabuyal, y que han sido las interpretaciones del Instituto Geográfico las que, con base en las coordenadas que dan las normas jurídicas de repetido comentario, han establecido una diferente ubicación geográfica entre una y otra precisión.


   Por estas razones, estimamos conveniente se le solicite de nuevo al Instituto Geográfico Nacional un criterio definitorio sobre el tema, en el que se tomen en cuenta los alcances del presente pronunciamiento de insistirse en la existencia del conflicto normativo.


De ustedes, atentamente,


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR AGRARIO


c.c. Geog. Eduardo Bedoya Benítez


Director


Instituto Geográfico Nacional