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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 085
 
  Dictamen : 085 del 11/05/1998   

C-085-98


San José, 11 de mayo de 1998


 


MBA. Marco V. Araya Barrantes


Director


FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL


S.D.


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tenemos el gusto de hacer referencia a su estimable oficio FONAFIFO-335, de 24 de marzo del año en curso, recibido en este Despacho el pasado 16 de abril, por medio del cual requiere el criterio de la Procuraduría General de la República en torno a la posibilidad de que se reconozca el pago de dietas a los miembros de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), como retribución a sus funciones y obligaciones, tomando en consideración que algunos son productores que deben desplazarse desde lugares alejados para reuniones y múltiples actividades.


   Según nos indica, el citado Fondo fue creado por la Ley Forestal con el objeto de canalizar el fomento de las diferentes actividades del sector forestal y es administrado por una Junta Directiva, cuya composición es mixta: algunos miembros representan al Sector Privado y otros al Sector Público.


   Nos adjunta, además, el criterio de la Asesoría Legal del Órgano consultante, el cual, en lo que aquí interesa, indica:


"El FONAFIFO, por disposición de ley, establece que su patrimonio deberá ser administrado a través de Fideicomisos, para ello, el día 13 de diciembre, 1997, fue firmado el Contrato de Fideicomiso 134-97 FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL / BANCOOP R.L. (...) Que en este caso, al haberse operado un traslado del patrimonio que es eminentemente público a una estructura fiduciaria, esos recursos y actividades se rigen por el derechos (sic) privado, según lo han (sic) manifestado la Procuraduría General de la República, en el oficio «C-082-91» de fecha 16 de mayo, 1991. De acuerdo con ello, puede establecerse el pago de una dieta o monto de dinero, como contraprestación al servicio prestado por sus directores, pues el Fondo está regido por el principio de derecho privado, que no requiere autorización legal expresa para poder realizar actos o contratos".


Agrega el Asesor Legal que "... existe en este caso particular, por su conformación y por su estructura prácticamente con independencia administrativa, financiera y política, un elemento lógico, cual es que ninguna persona aceptaría laborar, trasladarse y responsabilizarse, sin una retribución que al menos compense los gastos mínimos de su actividad".


Y concluye afirmando lo siguiente:


"... es mi criterio que en el caso del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal es posible pagar dietas o monto alguno por gastos o viáticos, a favor de los miembros de la Junta Directiva.


Claro está que éstas deberán ajustarse en cuanto a sus montos y periodicidad a lo establecido en el ordenamiento jurídico".


Sobre el particular, nos permitimos indicarle lo siguiente:


I.- NATURALEZA JURIDICA DEL FONDO NACIONAL DE FINANCIMIENTO FORESTAL (FONAFIFO):


   La Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, en su Título IV, Capitulo II, dispuso la creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo es el financiar, para beneficio de pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales (artículo 46). Dicha norma dispone, además, que:


"... El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal contará con personería jurídica instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca condiciones diferentes para los beneficiarios" (lo sublineado no es del original).


   Por su parte, el numeral 47 de la Ley Forestal establece las fuentes de los recursos que constituyen el patrimonio del citado Fondo y en el artículo 48 se regula lo concerniente a la integración y funcionamiento de su Junta Directiva.


   De las normas indicadas se desprende, en primer término, la creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), cuyo objetivo primordial es financiar, en beneficio de pequeños y medianos productores, distintas actividades económicas relacionadas con el sector forestal. Ahora bien, para el cumplimiento de tal objetivo y administrar su patrimonio, la ley ha dispuesto dotar a dicho Fondo de personalidad jurídica instrumental. En relación con esta figura jurídica, este Despacho, en distintas oportunidades, ha definido sus alcances, indicando, entre otras cosas, que con ella:


"... se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central..." (Dictamen C-187-88, de 25 de mayo de 1988).


   Sea, que las personificaciones presupuestarias o instrumentales son organizaciones administrativas que a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados y en la mayoría de los casos de explica por razones de tipo financiero.


   Y ese es precisamente el alcance que debe dársele al FONAFIFO, pues a pesar de poseer un patrimonio propio tendiente al cumplimiento de los fines legalmente establecidos y personalidad jurídica, no puede ser considerado un ente descentralizado y, por ende, no es una persona jurídica independiente del Estado. Al contrario, el citado Fondo integra la Administración Central, como órgano del Ministerio de Ambiente y Energía que es el Órgano rector de la Administración Forestal del Estado (artículo 5 de la citada Ley Forestal).


II.- EL FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL, COMO ÓRGANO PÚBLICO, SE ENCUENTRA SUJETO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:


   Tal y como hemos tenido la oportunidad de ver en el apartado anterior, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) constituye un órgano del Ministerio de Ambiente y Energía, unido a una personificación instrumental o presupuestaria. Por tal razón, al igual que el resto de la Administración Pública, se encuentra necesariamente sometido al bloque de legalidad, pudiendo realizar sólo aquella actividad autorizada por el ordenamiento jurídico.


   En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar autorizado en el ordenamiento jurídico. Ello es lo que se conoce como el principio de legalidad. Refiriéndose a la manifestación de dicho principio, la más autorizada doctrina ha indicado:


"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndole al efecto poderes jurídicos. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente" (GARCIA ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 440-441).


En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional:


"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el «principio de juridicidad de la Administración»". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992).


   Partiendo de tal presupuesto, en el sentido de que todo el actuar de la Administración debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico, procederemos de seguido a conocer el objeto de la presente consulta, a saber si resulta jurídicamente posible pagar dietas a los miembros de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.


   Al respecto, debemos indicar que luego de estudiar cuidadosamente su ley de creación, ni en ninguna otra, encontramos norma alguna que faculte el pago de dietas a los miembros del citado Órgano. El artículo 48 de la Ley Forestal se limita a regular lo concerniente al funcionamiento e integración de la Junta Directiva del FONAFIFO:


"El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal tendrá una Junta Directiva, encargada de emitir las directrices generales, los reglamentos de crédito u otros, cuando sea del caso, y de aprobar las operaciones financieras.


La Junta Directiva fijará también los tipos de garantía de acuerdo con los montos por financiar, los plazos, las tasas de interés y las demás condiciones de los créditos por otorgar. La tierra con bosque e individualmente el árbol en pie, propiedad de particulares, servirán para garantizar estos créditos.


La Junta Directiva estará compuesta por cinco miembros:


a) Dos representantes del sector privado nombrados por la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal; uno, necesariamente, deberá ser representante de las organizaciones de pequeños y medianos productores forestales y el otro, del sector industrial.


b) Tres representantes del sector público designados, uno por el Ministro del Ambiente y Energía, otro por el Ministro de Agricultura y Ganadería y el tercero, por el Sistema Bancario Nacional.


El quórum para que la Junta Directiva sesione será de cuatro miembros..."


    Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita es omisa en cuanto a la posibilidad de pagar dietas a los miembros de la Junta Directiva del FONAFIFO. Así las cosas y no existiendo ninguna otra norma que posibilite su pago, debe concluirse que ello no es posible.


    En ese orden de ideas, no se comparte el criterio del asesor legal del Órgano consultante, en el sentido de que por haber firmado un finiquito con BANCOOP R.L., el FONAFIFO se rige por el derecho privado y que, por ello, se puede establecer el pago de dietas a sus directores.


   Al respecto debemos indicar que el hecho de que la ley autorice al FONAFIFO para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos (artículo 49 de la Ley Forestal), en nada desnaturaliza su condición de órgano público.


   Asimismo, la constitución de un fideicomiso con BANCOOP R.L. no implica que todos los recursos que integran el patrimonio del citado Fondo deban manejarse a través de dicho fideicomiso.


   Por otra parte, la percepción de dietas no es esencial para configurar el vínculo funcionarial de directivo, toda vez que dicho cargo puede ser ejercido de forma honoraria (doctrina del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública), es decir, encontrarse desprovisto de toda retribución, por no existir una relación de empleo que la haga imprescindible. Recordemos que las dietas que perciben los miembros de algunos órganos directivos, a pesar de constituir un sistema remunerativo, no pueden considerarse como sueldo o salario, puesto que éste último sólo es concebible en virtud de un contrato de trabajo (artículo 162 del Código de Trabajo) o como efecto patrimonial de una relación de empleo público, situaciones jurídicas ajenas por completo a este tipo de funcionarios.


   En ese sentido, el reconocimiento o no de dietas es un asunto librado a la prudencia del legislador. Si ello resulta ilógico e inequitativo, no es un aspecto que incumba calificar a esta Procuraduría General, ya que de acuerdo con nuestra Ley Orgánica somos el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, razón por la cual nuestra función se circunscribe a interpretar el recto sentido de las leyes, sin que nos esté legalmente permitido entrar a calificar si la norma es justa o injusta, o si sus disposiciones resultan convenientes o inconvenientes.


   Tampoco resulta aplicable a la Junta Directiva del FONAFIFO la Ley No. 3065, de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas, pues ésta regula, en lo que interesa, el pago de dietas a los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, categoría en la cual, según hemos visto, no se encuentra el citado Fondo.


III.- CONCLUSION:


   En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la normativa que rige el funcionamiento del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), no retribuye con dietas a los miembros de su Junta Directiva, por lo que resulta improcedente su reconocimiento.


Sin otro particular, se suscribe,


Cordialmente,


Lic. Omar Rivera Mesén


ABOGADO DE LA PROCURADURIA ADMINISTRATIVA