C-088-98

San José, 14 de mayo de 1998

Señor

Lic. Leonel Fonseca Cubillo

Presidente Junta Directiva

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio 727-JD-97 del 2 de diciembre de 1997, en el cual se nos solicita rendir criterio en relación con la competencia que corresponde a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el conocimiento de los recursos de apelación incoados contra actuaciones de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

   El informe suscrito por el asesor legal Br. Robert Thomas Harvey concluye "...que los recursos de apelación que corresponde conocer a esta Autoridad Reguladora, son los que impugnen actos relativos a la fijación de tarifas, tasas, precios y al control de la calidad del servicio público remunerado de personas en vehículos automotores y en vehículos taxi". Tendrían entonces recurso de apelación ante la ARESEP únicamente aquellas decisiones de la Comisión Técnica que se refieran a aquellas materias en que esa Institución tiene asignada competencia.

Evolución normativa

   De previo a realizar la interpretación que se nos solicita, se considera importante detenernos a revisar la evolución normativa que en materia de recursos administrativos -aspecto que es el objeto de la consulta- ha tenido la Comisión Técnica de Transportes, para así lograr interpretar adecuadamente las reformas introducidas a través de la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP). Para tales efectos, debemos separar lo que es materia de regulación de taxis, que tiene ley especial, de las normas que regulan el funcionamiento de dicha Comisión Técnica en general. Se iniciará con este último aspecto señalado.

   Mediante Ley Nº 3503 de 10 de mayo de 1965, denominada Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores-, artículo 22, en lo que nos interesa, se crea la Comisión Técnica de Transportes, para que conozca, trámite y resuelva en primera instancia los asuntos referentes a las concesiones de derechos de línea. Se especifica también que, que contra las resoluciones que tome la Comisión cabe recurso de apelación para ante el Ministro de Transportes.

   Posteriormente, mediante Ley Nº 6324 de 24 de mayo de 1979, Ley de Administración Vial, se regula en su totalidad y nuevamente la Comisión Técnica de Transportes, especificándose que se trata de una dependencia de la División de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que constituye parte de la Administración Vial (artículo 3º, reformado por el artículo 249 de la Ley Nº 7331 de 13 de abril de 1993). Asimismo se indica que contra las resoluciones o acuerdos de las Direcciones Generales y de las Comisiones, lo que incluye a la Comisión Técnica de Transportes, cabe recurso de revocatoria ante el mismo órgano y el de apelación para ante el Ministro de Obras Públicas y Transportes (artículo 29).

   Finalmente, el artículo 65 de la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, modifica el numeral 29 de la Ley de Administración Vial, indicándose textualmente que:

"Contra las resoluciones o los acuerdos de las Direcciones Generales, la Comisión Técnica de Transportes y el Consejo de Seguridad Vial, cabrán recursos de revocatoria ante el mismo órgano y de apelación de la siguiente forma:

a) De las Direcciones Generales y el Consejo de Seguridad Vial, ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

b) De la Comisión Técnica de Transportes, ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Los recursos deberán plantearse dentro de los cinco días siguientes a la notificación personal o por el diario oficial según proceda. En todos los casos, el escrito se acompañará con los documentos que acrediten la personería, la calidad de concesionarios del servicio público y el formar parte o tener interés legítimo en el asunto que se discute.

c) En los recursos de revocatoria, el órgano administrativo tendrá quince días para resolver. Si transcurren sin haberse dictado resolución, el recurrente podrá presentar su gestión ante quien corresponda conocer del recurso de apelación."

   Como puede observarse, hubo una variación fundamental en la competencia para conocer los recursos de apelación que se presentasen contra resoluciones o acuerdos de la Comisión Técnica de Transportes. Situación similar se encuentra si observamos las reformas que ha sufrido la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Taxis, Ley Nº 5406 de 31 de octubre de 1973, en específico sobre recursos, que es lo que interesa. El texto original del artículo 9 establecía:

"Artículo 9º.- La Comisión Técnica de Transportes a que se refiere el artículo 22 de la ley Nº 3503 de 10 de mayo de 1965, será la encargada de conocer, tramitar y resolver en primera instancia los asuntos referentes a los permisos que se otorguen para operación de vehículos taxis de servicio público.

La Comisión conocerá y resolverá los asuntos de su competencia, de conformidad con esta ley y su reglamento, previo estudio e informe de la Dirección General de Transporte Automotor; gozará de un plazo de quince días para estudiar todo lo relacionado con el transporte de taxis de esta ley y deberá resolver los otros asuntos sometidos a su conocimiento en un plazo máximo de cinco días hábiles. Contra las resoluciones que tome la Comisión cabrá recurso de apelación para ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y esa alzada se interpondrá ante el organismo dentro de los cinco días siguientes al de la notificación personal al interesado o al de la publicación en el Diario Oficial de la resolución recurrida. En todo caso, la apelación se sustanciará en papel sellado de un colón y al escrito respectivo se acompañarán tres pliegos del mismo valor y se rechazará de plano la apelación que no llenare este requisito." (Lo resaltado no es del original)

   Igualmente, el citado numeral fue reformado por la Ley del ARESEP, siendo el nuevo texto el siguiente:

"La Comisión Técnica de Transportes será el órgano encargado de conocer y resolver, en primera instancia, lo referente a las licitaciones y los contratos de concesión para los servicios de transporte automotor público en automóviles en la modalidad de taxi. Las resoluciones y los acuerdos de esta Comisión tendrán recursos de revocatoria y apelación ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos."

   Como fácilmente se desprende, esta reforma es congruente con lo que se dispuso en cuanto a recursos de la Comisión Técnica de Transportes, en la modificación introducida en la Ley de Administración Vial, según ya se indicó.

Análisis del asunto consultado

   Lo que se plantea de parte de la Institución consultante es una solicitud de criterio en relación con la competencia que corresponde a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el conocimiento de los recursos de apelación incoados contra actuaciones de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

   De acuerdo con la relación de normas arriba descrita, se puede afirmar, en términos generales, que la Ley de la ARESEP, al modificar expresamente en los numerales 65 y 66 el artículo 29 de la Ley de Administración Vial y el 9 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxi, estableció claramente la competencia de la ARESEP para conocer de los recursos de apelación que se presenten en contra de las decisiones de la Comisión Técnica de Transportes. Únicamente cuando exista norma expresa que determine la competencia de otro órgano para conocer de las apelaciones de la Comisión es que la competente no será la Autoridad Reguladora. Lo anterior, permite afirmar que en principio la ARESEP actuará como jerarca impropio de la Comisión Técnica de Transportes (1). La anterior apreciación se realiza tomando en cuenta lo siguiente.

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NOTA (1): En nuestro ordenamiento jurídico encontramos varios ejemplos de jerarquías impropias. Por ejemplo, la materia municipal que es de conocimiento del Tribunal Superior Contencioso Administrativo como jerarca impropio (ver en este sentido Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 119 de las 10:50 horas del 29 de setiembre de 1993). Asimismo, la Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de las jerarquías impropias, siempre que se entienda que sus actos no se encuentran excluidos del control judicial (Votos 1684-91 de 28 de agosto de 1991 y 7539-94 de 21 de diciembre de 1994).

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   En primer término, nos encontramos frente a una modificación expresa de los respectivos artículos que regulaban la competencia para conocer de las apelaciones presentadas contra las decisiones de la Comisión Técnica. Es importante tomar en cuenta el dato de que es la propia Ley que regula la ARESEP la que le viene a fijar la competencia de la Autoridad Reguladora para conocer de los recursos de apelación de las decisiones de la Comisión Técnica, en los artículos 65 y 66 ya citados, lo que evidencia la voluntad del legislador de realizar un cambio de competencias en esa materia.

   Evidenciando lo anterior, tenemos que las anteriores disposiciones al relacionarlas con los numerales primero y sexto de ese mismo cuerpo normativo, en los que se dispone que la Autoridad Reguladora se regirá por las disposiciones establecidas en esa ley, sus reglamentos y las leyes que la complementen y que tendrá las obligaciones que cualquiera otra ley le designen, nos llevan a concluir que las competencias asignadas expresamente en los primeros numerales de la Ley no son las únicas que posee, sino que en virtud de disposiciones de otras leyes se le pueden asignar nuevas. Así, si en esa misma Ley se reforman artículos de otros textos legales, estableciendo otras competencias, ello obedece al espíritu que el articulado, en su conjunto, tiene.

    Otro elemento importante es que el planteamiento que se realiza es para fijar una competencia, sea "...la esfera de atribuciones (...) encomendadas por el Ordenamiento Jurídico; el conjunto de facultades y funciones que el mismo puede ejercer..."(2), por lo tanto, cualquier interpretación que sobre ésta se realice debe ser cuidadosa y ajustada al ordenamiento jurídico, máxime si se toma en cuenta que de conformidad con el principio contenido en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, la competencia debe estar regulada por ley, salvo que su ejercicio no implique la atribución de potestades de imperio. Lo anterior impide, que vía interpretación, se pueda establecer una distinción que la Ley no realizó. Sobre este tema, este Órgano Asesor se ha pronunciado en el siguiente sentido:

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NOTA (2): González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, pág. 118.

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"La competencia determina la aptitud jurídica de una autoridad pública para actuar. Esa competencia se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir validamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

Ahora bien, la atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

Por otra parte, la competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida.

Así, para determinar si un órgano es o no competente para realizar un acto específico, el operador jurídico debe partir del texto normativo. Resulta oportuna, al efecto, la siguiente transcripción:

" ... en cada caso particular, para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como consecuencia lógica del texto de la norma..." M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2da. edición actualizada, Tomo I, 1977, pág. 574)." (Pronunciamiento C-017-96 de 31 de enero de 1996)

   Es importante rescatar también el principio contenido en los artículos 129 in fine de la Constitución Política y 8 del Código Civil, de conformidad con los cuales cuando una ley modifica otra anterior, el texto de ésta última queda modificado. Esto imposibilita, unido a todo lo anteriormente expuesto, una interpretación en el sentido de que las apelaciones son únicamente en aquellas materias que en virtud de otras disposiciones de la Ley de la ARESEP está tenga competencia, porque ello nos llevaría a afirmar para aquellas materias no comprendidas en esos supuestos, la apelación sería del conocimiento del Ministro de Obras Públicas y Transportes, cuando el artículo que establecía esa competencia ya no se encuentra vigente.

   Así, ante disposiciones expresas, se imposibilita al operador jurídico la aplicación de los principios sobre interpretación de normas, en especial, en cuanto a la vigencia de éstas, que se han desarrollado para aquellos supuestos en que exista una derogación tácita, aún y cuando resulte poco común establecer una jerarquía  impropia de un órgano del Poder Central a un ente descentralizado.

   Los anteriores razonamientos llevan a afirmar que la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos en la competente para conocer de los recursos de apelación que se interpongan en contra de decisiones de la Comisión Técnica de Transporte, con la salvedad que se indicará a continuación.

   Con el objeto de evitar dudas, en necesario precisar que, sin perjuicio de las facultades que la Ley 7593 le atribuye a la Autoridad Reguladora -artículo 41 de la citada Ley-, el artículo 11 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis no sufrió modificación expresa. De acuerdo con el texto del citado numeral cuando se declara la caducidad de una concesión la Comisión Técnica resuelve en primera instancia y el recurso de apelación lo conoce el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Así, parece desprenderse que si el legislador modificó expresamente otros numerales para modificar la competencia para que fuera la ARESEP la que conociera de los recursos de apelación de la Comisión Técnica, y no modificó expresamente el citado numeral es porque esa competencia específica no se varió. En virtud de lo anterior, en tratándose de la resolución que declara la caducidad de una concesión de taxi el recurso de apelación le corresponde conocerlo al Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Conclusión

   Con la promulgación de la Ley Nº 7593 de 28 de marzo de 1996 –Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos- las resoluciones y acuerdos de la Comisión Técnica de Transportes tienen recurso de apelación para ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, la que actuará como jerarca impropio, salvo en la materia regulada por el artículo 11 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa