O.J.-041-98

San José, 14 de mayo de 1998

Señor

Fernando Cháves Alvarado

Director Nacional

DIRECCION NACIONAL DE COMUNICACIONES

S.D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su Oficio No.RH-1160-98 de 12 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico acerca "de la disposición del Instituto Nacional de Seguros de no pagar las incapacidades temporales a los funcionarios de la Institución a su cargo, que se incapacitan por riesgos de trabajo."

  Específicamente, la consulta estriba en lo siguiente:

1.-        Si es posible que la Institución asuma el pago de las incapacidades temporales por riesgos profesionales.

2.-        En el caso que la Dirección Nacional de Comunicaciones pueda legalmente pagar las incapacidades temporales, ¿qué mecanismo deben utilizar para establecer la diferencia entre Salario y Subsidio?

   Previo estudio de lo consultado, y siendo que esta materia es de competencia exclusiva del Instituto Nacional de Seguros(1), esta Procuraduría le concedió la audiencia al respecto, a fin de que emitiera su criterio, lo que hizo en Oficio DIVSS-223-98 de 16 de abril del año en curso; el cual, haremos referencia más adelante. De ahí que el presente estudio debe ser considerado como una opinión jurídica de esta Procuraduría, y no, como un dictamen vinculante.

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NOTA (1): Artículo 5 de la Ley No. 12 de 29 de mayo de 1925 y sus reformas.

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I.-        ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Nos indica usted que la decisión del Instituto Nacional de Seguros de no pagar las incapacidades temporales a los funcionarios de CORTEL tiene su origen en lo dispuesto por el Ministerio de Hacienda, en Oficio DM-900-97 de fecha 4 de setiembre de 1997, mediante el que, el jerarca institucional le comunica a la Licda. Ana Ross Salazar, Gerente del Instituto Nacional de Seguros que: "Con respecto a los seguros por riesgos de trabajo, le confirmo que los ministerios pagarán las incapacidades temporales, por lo que estos montos se deducirán de las primas a pagar, que se mencionan en el segundo párrafo de esta nota, recibiendo el INS los montos netos".

   Continúa informándonos usted que, con base en la actuación del indicado ente ministerial, el Instituto asegurador giró la directriz para que a partir del 1 de julio de 1997 todos los Ministerios asumieran el indicado pago, lo que su Despacho estima que contraviene abiertamente el ordenamiento jurídico en punto a la materia de "riesgos de trabajo", amén de que la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones suscribió una póliza con aquella entidad, solucionando en parte, el problema del pago de seguro contra riesgos de trabajo del Ministerio de Gobernación, ya que también cubre a los funcionarios bajo su cargo.

   Por su parte, el Instituto Nacional de Seguros al contestar la audiencia citada arriba, nos explica que, en virtud de la gran deuda por primas de seguros que mantiene el Estado, se trató de resolver la situación en varias ocasiones, y ante diferentes instancias administrativas, e incluso ante el Presidente de la Asamblea Legislativa, en aquel entonces, Dr. Walter Coto, para poner fin al asunto que preocupa y pone en riesgo la solidez del régimen en cuestión, sin ningún resultado positivo. Así, en nota DVM104 dirigida a ese Diputado por el Viceministro de Hacienda, Lic. Rodolfo González Blanco, este funcionario "plantea que con el objeto de reducir el pago de ese seguro, el Instituto Nacional de Seguros no cancelaría las incapacidades temporales sino que cada Ministerio, en adelante, asumiría esa obligación. Los beneficios que este procedimiento aplicado al Sector Público produciría serían los siguientes: a) el Estado se economiza los gastos administrativos que demanda el pago de incapacidades temporales, b) el Estado y las instituciones se involucran directamente en el control de siniestralidad ( que en el sector público venía siendo muy alto), c) el trabajador recibe el subsidio en la misma fecha en que se paga el salario, d) de los pagos de las incapacidades que asume el patrono público se rebajan las primas del seguro, y e) se disminuye y adecúa la deuda del Estado con el Instituto."

   Igualmente, el Instituto de mención, nos pone en conocimiento que, a partir de la fórmula recién citada, el señor Ministro de Hacienda, Francisco de Paula Gutiérrez le comunica, en nota DM-900-97 de 4 de setiembre de 1997, a la Lic. Ana Ross Gerente del Instituto Asegurador, que, "...Con respecto a los Seguros por riesgos del trabajo, LE CONFIRMO que los ministerios pagarán las incapacidades temporales, por lo que estos montos se deducirán de las primas a pagar, que se mencionan en el segundo párrafo de esta nota, recibiendo el INS los montos netos..." acordando entonces, esa Institución Aseguradora acoger y aplicar los términos del Oficio de cita.

  Como hemos podido notar de todo lo apuntado, las circunstancias que en torno a la deuda por primas de seguros contra riesgos tiene el Estado con esa Entidad, es lo que ha originado llevarse a cabo la concertación narrada entre ambas partes, para solventar la obligación de cumplir con la aludida protección a favor de los funcionarios públicos.

   Por consiguiente, es claro que todo el problema trazado supra es de contenido netamente presupuestario, y en tales términos - amén de lo ya reseñado - esta Procuraduría General de la República, por virtud de los artículos 1, 2, y 3, inciso b) de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, se encuentra inhabilitada para pronunciarse sobre aspectos de esa índole, ya que es el órgano superior, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, encargada solamente de emitir informes, dictámenes, y asesoramiento acerca de cuestiones jurídicas que le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales; y sus pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa, de acatamiento obligatorio para el resto de la Administración.

   No obstante, lo advertido, y sin tocar lo que compete resolver a la Administración Activa y en especial a la Contraloría General de la República, (2) nos abocaremos a estudiar la consulta solamente desde el punto de vista técnico-jurídico, pues la determinación antes expuesta, podría lesionar disposiciones constitucionales y legales, como se verá a través de este análisis.

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NOTA (2): Artículos 183 y 184 de la Carta Política, y 1 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No 7428 de 26 de agosto de 1994 (Ver, Gaceta No. 210 de viernes 4 de noviembre de 1994)

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II.-       LA OBLIGACION DEL PATRONO Y DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS EN EL AMBITO NORMATIVO DE LA PROTECCION DE LOS TRABAJADORES, DURANTE EL EJERCICIO DEL TRABAJO.

   La regulación que conmina al patrono, a través del Instituto Nacional de Seguros, a proteger a los trabajadores de cualquier infortunio que, con ocasión de sus labores pueda suscitarse en su perjuicio, se encuentra en el Título Cuarto del Código de Trabajo, reformado por la Ley No. 6727 de 9 de marzo de 1982.

   A partir de la vigencia de esa normativa, se introduce un gran cambio en el ámbito de la protección de la parte trabajadora contra los infortunios laborales, ya que su aplicación es de carácter "obligatorio, universal y forzoso" para todo el sector laboral del país. En adelante, todo patrono, sea público o privado, tiene la obligación imperante de asegurar a sus servidores contra los riesgos que puedan ocurrir en cualquier relación de trabajo, permitiéndose de esa forma, la existencia real y efectiva de la utilidad a todo lo largo y ancho del territorio nacional.(3) En esa medida, la parte patronal queda obligado a otorgar a sus trabajadores, el beneficio apuntado, mediante una póliza que paga regularmente al Instituto Nacional de Seguros, y éste a cumplir el servicio conforme lo dicta el numeral 206 del mencionado cuerpo legal, cuando dice que "Emitido el seguro contra los riesgos del trabajo, el ente asegurador responderá ante el trabajador por el suministro y pago de todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero, que se establezcan en este Código, subrogando al patrono en los derechos y obligaciones que le corresponden."

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NOTA (3):

Artículo 193.- Todo patrono, sea persona de Derecho Público o de Derecho privado, está obligado a asegurar a sus trabajadores contra riesgos del trabajo, por medio del Instituto Nacional de Seguros, según los artículos 4 Y 18 del Código de Trabajo (... )

Artículo 201.- En beneficio de los trabajadores, declárase obligatorio, universal y forzoso el seguro contra los riesgos del trabajo en todas las actividades laborales. El patrono que no asegure a los trabajadores, responderá ante éstos y el ente asegurador, por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero, que este Título señala y que dicho ente asegurador haya otorgado.

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   Ahora bien, dichas prestaciones se encuentran especificadas en el artículo 218 Ibid,(4) y obviamente son dadas, en forma directa y exclusiva, por el ente asegurador, salvo en el caso de la asistencia médico-quirúrgica hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación, que por razones materiales y técnicas, los artículos 220, 228, 230, y 232 de la normativa en estudio, autorizan al Instituto Nacional de Seguros para que, con el pago correspondiente, pueda ocupar, en algunas ocasiones, el servicio de otras instituciones públicas o privadas, y cumplir, de esta manera, la asistencia clínica que requieren los usuarios.

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NOTA (4): Artículo 218.- El trabajador al que le ocurra un riesgo del trabajo tiene derecho a las siguientes prestaciones:

a) Asistencia médico- quirúrgica hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación.

b) Prótesis y aparatos médicos que se requieran para corregir deficiencias funcionales.

c) Prestaciones en dinero que, como indemnización por incapacidad temporal, permanente o por la muerte, se fijan en este Código.

d) Gastos de traslado, en los términos y condiciones que establezca el reglamento de este Código.

e) Gastos de hospedaje y alimentación, cuando el trabajador (..)

f) Readaptación reubicación y rehabilitación (...)

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   En lo que respecta a prestaciones de dinero que, como indemnización por incapacidad temporal, permanente o por la muerte de beneficiario, se refieren, tenemos que, por la naturaleza de las mismas, son directamente otorgadas por el ente asegurador. Sin embargo, el artículo 30 del "Reglamento General de los Riesgos del Trabajo"(5) permite al Instituto Nacional de Seguros convenir con las entidades patronales la adopción de formas de pago diferentes, por subsidios, nota que, en nuestro criterio, muestra el principal problema que nos ocupa, pues la situación a que hace referencia en su consulta, se encauzó dentro de lo previsto por esa norma, según hemos podido observar del contenido de uno de los estudios del ente asegurador que tuvo este Despacho a la vista(6), para acordar la decisión de que los ministerios pagaran los subsidios correspondientes y sobre lo cancelado se aplicará a las primas retrospectivas adeudadas.

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NOTA (5): Decreto # 13466 TSS de 24 de marzo de 1982.

NOTA (6): Oficio DIVSS-1179-97 de 10 de octubre de 1997

"(...)

El papel de los Ministerios es no rebajar durante la incapacidad el importe de éstas de manera que los trabajadores reciban el subsidio salarial en las mismas fechas en que recibiría el salario. El fundamento es el referido artículo 30 del Reglamento. Del monto de las primas a transferir al INS, ellos deducen el porcentaje de esas, que actuarialmente definió el INS para cubrir las incapacidades. En todo caso el Sector Público se rige por el seguro al costo lo que implica que el INS debe factura el costo incurrido."

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III.-     LA APLICACION DEL ARTICULO 30 DEL REGLAMENTO GENERAL DE LOS RIESGOS DE TRABAJO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

   La mencionada norma reglamentaria, dice:

"Artículo 30.- El Instituto Nacional de Seguros podrá convenir con los patronos la adopción de formas de pago mediante reintegro. En estos casos, el trabajador que deba recibir subsidio, lo percibirá por medio de su patrono y éste determinará mensualmente al referido Instituto el total de erogaciones por el concepto dicho, a efecto de que el Departamento de Riesgos de Trabajo le haga el reembolso correspondiente".

  Si bien, el texto que se transcribe ofrece una alternativa al Instituto Nacional de Seguros y al patrono(7), para cumplir con el otorgamiento de la prestación en dinero que por incapacidad debe percibir un trabajador, en tanto, a través de un acuerdo entre ambas instituciones, puede el segundo, pagar directamente los subsidios correspondientes a sus trabajadores por concepto de incapacidad, y posteriormente aquél le reembolsa lo pagado, esa posibilidad, no podría aplicarse cuando se trate del patrono-Estado.

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NOTA (7): En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia No. 308 de las 9:50 horas de ll de octubre de 1994, al analizar el artículo 30 del Reglamento General de Riesgo de Trabajo, subrayó: "Los acuerdos de pago amparados a la norma reglamentaria citada, constituyen medios para amparar al trabajador, a fin de que reciba en forma pronta la indemnización que le corresponde; lo que no obsta para que, ante el incumplimiento o la falta de satisfacción de la obligación, proceda a reclamarle al accionado lo que legalmente es suyo; pues, en realidad, su derecho es frente al ente asegurador..-" (Lo resaltado no es del original)

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   Si en el ámbito de la Administración Pública se diera la indicada hipótesis, sin considerar los parámetros legales y presupuestarios que respecto del gasto existen en el ordenamiento público, se estaría violentando, en primer orden, el principio constitucional de reserva de ley presupuestaria que rige las finanzas públicas.

   Lo anterior, por cuanto en virtud de esa máxima, toda erogación que el Sector Público pretenda hacer para la satisfacción de sus necesidades y obligaciones, tiene que estar previamente autorizada por el respectivo presupuesto anual, sea ordinario o extraordinario, aprobado por la Asamblea Legislativa.

   El gasto público, por el carácter que tiene, requiere de un trámite especial debidamente desarrollado por la Ley de la Administración Financiera de la República (8), a raíz de lo que ordena la Carta Magna, cuando establece:

"Artículo 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables. Las municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos. El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre."

"Artículo 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y solo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo."

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NOTA (8): Artículo 31.- El presupuesto fiscal ordinario y los extraordinarios aprobados por el Poder Legislativo de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales correspondientes constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado. Son obligaciones exigibles del Estado únicamente las que comprenda el presupuesto anual ordinario y extraordinario y las ampliaciones a los mismos que autorice posteriormente el Poder Legislativo por razones muy calificadas y con arreglo a la Constitución y a ley.

Artículo 32.- La iniciativa de los presupuestos ordinarios y extraordinarios corresponde al Poder Ejecutivo; la Asamblea Legislativa no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo si no es señalando nuevos ingresos para cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.

Artículo 33.- El presupuesto anual ordinario comprenderá la indicación de todos los gastos ordinarios autorizados para ese período, sin excepción y la estimación de todos los ingresos ordinarios probables de la Administración Pública durante el ejercicio respectivo, sin deducciones ni omisiones de ninguna especie. Los presupuestos extraordinarios comprenderán la totalidad de los egresos extraordinarios y de los ingresos extraordinarios u ordinarios. Para este efecto se tendrá como ingresos de carácter extraordinario cualquier excedente entre los ingresos ordinarios presupuestos y los ingresos ordinarios efectivos, del cual se dispondrá conforme a la ley. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables."

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  Ciertamente corresponde al Poder Ejecutivo presentar a la Asamblea Legislativa el programa presupuestario del ejercicio económico anual respectivo, pero sólo le está permitido gastar lo aprobado legalmente en ese texto. De ahí que cualquier otro gasto que se pretenda hacer, sin estar previsto en la normativa presupuestaria correspondiente, queda desautorizada su ejecución por el principal mandato del recién mencionado artículo 180 de la Carta Magna, con la única excepción de los supuestos de receso legislativo, en cuyo caso, el Poder Ejecutivo podría variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales en circunstancias urgentes o imprevistas de guerra, conmoción interna o calamidad pública.

   Por consiguiente, bajo ningún concepto pueden ocuparse partidas económicas para el pago de otras obligaciones no predeterminadas en la Ley de Presupuesto ordinario o extraordinario, según el caso, siendo posible únicamente, modificar sus disposiciones, por otras de rango y materia igual que apruebe el Poder Legislativo por razones muy calificadas y con arreglo a la Constitución y a la ley. Así que, cualquier acto o contrato que realice la Administración que cause erogación, debe estar debidamente justificada en ese ordenamiento de carácter constitucional y legal para su validez. En este sentido, ha sido firme el criterio que este Despacho ha sostenido en similares supuestos, cuando, en lo conducente, subraya que: 

En tanto normación del gasto público, a la cual deben sujetarse en forma estricta los Poderes del Estado en el manejo del gasto público, se señala:

"El presupuesto es una autorización jurídica del gasto público; es decir, su ordenamiento jurídico. Carácter normativo que se predica de todo su contenido, ya que sus disposiciones "no pueden considerarse como simples listados o cuentas de ingresos y egresos"...Es el acto por el cual se autoriza al Gobierno para disponer de los fondos públicos dentro de ciertos límites y constituye el requisito de validez de los actos administrativos y de los contratos que originen el gasto público. Por tal entendemos con Rodríguez Bereijo "el empleo efectivo - esto es, en términos contables, la salida- de dichos créditos aprobados con objeto de hacer frente a las atenciones especificadas en el estado de gastos del Presupuesto". Es decir, el presupuesto es una condición de la regularidad o la eficacia jurídica de las operaciones presupuestarias y, sobre todo, de la ejecución del gasto público, que no puede realizarse si no existe la correspondiente cobertura presupuestaria.

La necesidad de que la actividad se ajuste a la legalidad vigente entraña la existencia de mecanismos de control que garantizan la legalidad de esa actividad. El Ejecutivo es libre de gastar a condición de que el gasto se realice contra la partida presupuestaria." (ROJAS CHAVES, Magda Inés, Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional, en la Jurisdicción Constitucional y su influencia en el Estado de Derecho" 1ra. De. San José, C.R. EUNED, 1996, p. 253)

Precisamente en virtud del deber de sujetarse a la legalidad presupuestaria en la disposición de los fondos públicos, es que, dentro del Presupuesto Nacional, un eventual cambio de destino de partidas o traslado de fondos de una partida a otra, está sometido a restricciones. (Ver, Dictamen No. C-034-97 de 28 de febrero de 1997)

   Precisamente por las razones jurídicas indicadas, el legislador mediante, el artículo 331 del Código de consulta, previó la forma de pago de las primas retrospectivas para amparar el cumplimiento de los seguros contra riesgos de trabajo de todo el personal público. Así, la disposición de cita, reza:

"Artículo 331.- El sistema de tarifas que se aplicará al caso del Estado, instituciones públicas y municipalidades se basará en primas retrospectivas fundamentado en el costo real que anualmente se determine para los grupos de empleados públicos asegurados.

En cada presupuesto ordinario que apruebe la Asamblea Legislativa, deberá consignarse siempre la partida que ampare las primas retrospectivas correspondientes a cada ejercicio económico. La Contraloría General de la República modificará los presupuestos anuales de las instituciones públicas y municipalidades, que no incluyan la asignación presupuestaria suficiente para cubrir dichas primas.

El Instituto Nacional de Seguros determinará, para el caso del Estado, instituciones públicas y municipalidades, el monto anual de estas primas retrospectivas." (Lo resaltado no es del texto original)

   Del texto transcrito y en virtud del principio de legalidad que rige a la Administración Pública (9), se obtiene con meridiana claridad que la única forma que el Estado tiene para el pago de las primas retrospectivas contra riesgos del trabajo es la estipulada en esa disposición. Es decir, el Poder Ejecutivo, cada año, deberá consignar, dentro de la normativa presupuestaria, la partida necesaria para cubrir la cancelación del aludido beneficio. De modo que, una vez cumplido con este trámite, el Instituto Nacional de Seguros debe cumplir con el servicio que le ordena el citado, tantas veces, artículo 206, en tanto debe responder ante el trabajador por el suministro y pago de todas las prestaciones enunciadas en líneas atrás.

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NOTA (9): Artículos 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública

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IV.-     ANALISIS DE LO INTERROGADO:

   En relación con la primera pregunta que formula la Institución bajo su responsabilidad, y luego del estudio de la normativa que antecede a esta Sección, se tiene que, de conformidad con el principio de legalidad presupuestaria, que rige todas las actuaciones financieras del Estado, no le sería posible a la Dirección Nacional de Comunicaciones adoptar el pago de los subsidios por incapacidades temporales de sus servidores, sin la existencia previa y justificada de una norma presupuestaria que autorice el gasto en que incurriría por dicho concepto.

   En todo caso, según se indicó anteriormente, el numeral 331 del Código de Trabajo prevé la única forma de pago que tiene el Estado para amparar las primas retrospectivas correspondientes a cada ejercicio económico, corriendo el Instituto Nacional de Seguros con la observancia del mandato que le ordena la Ley No. 6727 de 9 de marzo de 1982, a fin de cumplir las prestaciones que comprende el seguro contra los riesgos de trabajo.

   De modo que, por el carácter de "obligatorio, universal y forzoso" que tiene la aplicación de la materia de análisis en el campo de las relaciones de trabajo, la misma legislación prevé, en el recién transcrito numeral 206, así como en el numeral 221 del Código de Trabajo que, aún cuando el patrono incumpliere con el pago del aludido seguro, debe siempre el Instituto Nacional de Seguros atender al trabajador con todas las prestaciones señaladas en los citados artículos 218 y 219 Ibid, conservando el derecho de accionar contra la respectiva parte patronal por el cobro de los gastos incurridos. En este sentido, vale tener en consideración lo que el legislador tuvo en mente para la reforma de las disposiciones en análisis, cuando dijo:

"...A través del articulado del proyecto claramente se puede observar que no sólo se universaliza el seguro, sino también la protección del trabajador, y que el Instituto responde por los casos no asegurados, y por el monto de los salarios no reportados, evidentemente reservándose el derecho de gestionar ante el patrono  responsable por los gastos en que incurra. Véase el párrafo final del artículo 16. Queda claro entonces que el tratamiento que el proyecto contiene sobre este particular se concibió para un régimen verdadero de seguridad social y universalizado."(Ver, folio No. 472 del expediente legislativo No. 8406)

  En lo que respecta a la segunda interrogante planteada, sobra decir que, de acuerdo con el anterior fundamento jurídico, no es necesario dar respuesta a la misma.

V.-       CONCLUSION:

   En consecuencia, de conformidad con el principio de legalidad presupuestaria que rige las finanzas públicas, no es posible que la Dirección Nacional de Comunicaciones pague las incapacidades temporales de sus trabajadores, -aún cuando el Instituto Nacional de Seguros reembolse posteriormente lo cancelado por dichos subsidios, aplicándolo a las primas retrospectivas adeudadas por el Estado- sin que exista una disposición de carácter presupuestario que así lo autorice.

De usted, con toda consideración,

Licda Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv