C-001-2000

San José, 6 de enero del año 2000

 

Señora:

Licda. Natalia Rudín Castro

Secretaria General

Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario

 

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General, me refiero a la solicitud planteada mediante acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, Nº4, adoptado en la sesión Nº053-99 del 4 de agosto de 1999, según oficio JD-299-99, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio DJ-299-99 del 27 de agosto de 1999 y los autos administrativos que se remiten, y con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere dictamen sobre los presuntos vicios de nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se adjudicó y traspasó la finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

Según el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO: El 10 de diciembre de 1993, mediante escritura Nº17, visible en el tomo Nº14 del protocolo del notario XXX, el Instituto de Desarrollo Agrario, adquirió la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, según folio real Nº82118-00, de la Sociedad Agrícola Ganadera Savegre, por la suma de 86.555.000,00 ( ochenta y seis millones quinientos cincuenta y cinco colones)

SEGUNDO: En el año 1996, la "Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central", a las que nos referiremos con las siglas "ADESOCO", sin encontrarse constituida legalmente, inició gestiones de adjudicación y traspaso de la finca Savegre, con el objeto de promover el desarrollo y conservación de los recursos naturales. En esta fecha ADESOCO aún no se encontraba constituida ni inscrita como tal.

TERCERO: Mediante Sentencia Nº0367-97, de las once horas veintiún minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo interpuesto contra el Instituto de Desarrollo Agrario y el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, en relación con la disposición sobre la misma finca (también mencionada con el nombre de "Sábalo"), en el tanto en que se estaba ejecutando un proyecto de parcelamiento con omisiones fundamentales en perjuicio del Patrimonio Natural y el Patrimonio Arqueológico del Estado. En lo que interesa dijo la Sala:

" Considerando

I...El Ministerio del Ambiente y Energía manifestó que en un estudio realizado por uno de sus funcionarios se afirma el valor ecológico de la finca Sábalo, por lo que sus esfuerzos se han dirigido a intentar traspasar el inmueble al Ministerio para que la finca pase a pase formalmente a ser patrimonio forestal del Estado.

II.- Es importante indicar que en relación con la existencia de una amenaza real y cierta a los recursos naturales y arqueológicos de la zona donde se ubica la finca Sábalo, la sala cuenta con elementos suficientes para considerar, en primer término, que efectivamente existen tales recursos, los cuales no han sido adecuadamente ubicados y clasificados (véase informe del Ministro de Ambiente y Energía, folios 39 y 41); que el Instituto de Desarrollo Agrario ha procedido a la parcelación del inmueble sin tomar las mediadas necesarias para proteger de manera efectiva y eficiente los recursos ecológicos y culturales del lugar. En ese sentido, se tiene por demostrado que el Instituto ignoró lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal.

POR TANTO

...De previo a que los beneficiarios del IDA entren en posesión de las parcelas que les fueron adjudicadas en la finca Sábalo, se ordena al Instituto tomar, de común acuerdo con la Dirección General Forestal y el Museo Nacional de Costa Rica, las medidas necesarias para la ubicación , clasificación y debida protección de los bienes naturales y culturales existentes en la finca... " (El énfasis es nuestro).

CUARTO: El 16 de octubre de 1997 se constituyó la Asociación de Desarrollo Ecoturística Sostenible Conservacionista del Pacífico Central, la cual quedó inscrita el 16 de diciembre de ese mismo año, bajo el expediente Nº9269 del Registro de Asociaciones, con la cédula jurídica Nº3-002-213675.

QUINTO: Mediante oficio NºDRPC-356-98, de 23 de febrero de 1998, el Ing. Roy Eliécer Nuñez Salazar, en condición de Director de la Región Pacífico Central, del Instituto de Desarrollo Agrario, avaló y recomendó el traspaso del la finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la ADESOCO. En lo que interesa, se manifiesta en dicho documento : "...

En razón de lo expuesto, esta Dirección Regional avala y recomienda la solicitud planteada por la Asociación de Desarrollo Sostenible, Conservacionista, Ecoturística del Pacífico Central (ADESOCO), Cédula Jurídica No. 3-0002-213675, para que se le traspase la denominada Finca Savegre, ubicada en distrito Naranjito, cantón de Aguirre de la Provincia de Puntarenas, inscrita en el Registro Público, Sección Propiedad, Partido de Puntarenas, al sistema del Folio real, Matrícula No. 082.118-000.

El presente traspaso deberá estar sometido a las limitaciones del Instituto de Desarrollo Agrario y a las que determina el artículo 15 " Impedimentos", de la Ley Forestal No. 7575".

..."

SEXTO: Según consta en el artículo XVI de la sesión Nº015-98 del 24 de febrero de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó:

"...

DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO DRPC- DE FECHA 23 DE FEBRERO DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION PACIFICIO CENTRAL; Y CON FUNDAMENTO EN LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 67 DE LA LEY Nº7097 PUBLICADA EN EL ALCANCE Nº25 DE LA GACETA 166 PUBLICADA EL 1 DE SETIEMBRE DE 1988; SE ACUERDA ADJUDICAR LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON AGUIRRE DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS, EN FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE, CONSERVACIONISTA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL (ADESOCO), CÉDULA JURIDICA 3-002-213675, REPRESENTADA POR LA SEÑORA XXX; PARA DESARROLLAR ACCIONES PARA LA CONSERVACIÓN Y EL MANEJO ADECUADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES UBICADOS EN DICHO INMUEBLE.

SE COMISIONA AL LIC. XXX A EFECTUAR LA PROTOCOLIZACIÓN DE LA ESCRITURA CORRESPONIENTE. ACUERDO APROBADO POR UNANIMIDAD. COMUNIQUESE. ACUERDO FIRME .

..." (El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

SEPTIMO: Mediante acuerdo Nº 21, según consta en el acta de la sesión Nº030-98 del 21 de abril de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario modificó el acuerdo transcrito en el "hecho" anterior en los términos siguientes:

"...

CON FUNDAMENTO EN EL OFICIO DAJ-148-98 DE FECHA 21 DE ABRIL DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION DE ASUNTOS JURIDICOS, SE MODIFICA EL ARTICULO XVI DE LA SESION 15-98 DEL 24 DE FEBRERO DE 1998, SOBRE LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE A FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE CONSERVACIONSITA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, EN LO SIGUIENTE:

QUE LA FINCA ADJUDICADA Y A TRASPASAR ES LA INSCRITA EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, PARTIDO DE PUNTARENAS AL FOLIO REAL MATRICULA 82.118-000, CON UNA MEDIDA DE 397 HECTAREAS 6.361,58 METROS CUADRADOS, PROPIEDAD DEL IDA, DONACION QUE SE ESTIMA PARA EFECTOS FISCALES EN LA SUMA DE MIL COLONES.

SE AUTORIZA AL LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, PARA QUE COMPAREZCA ANTE NOTARIO ASIGNADO AL OTORGAMIENTO DE LA RESPECTIVA ESCRITURA. ACUERDO TOMADO POR UNANIMIDAD.

COMUNIQUESE. ACUERDO FIRME.

...".

OCTAVO: El 24 de abril de 1998, mediante escritura Nº49, que consta en el tomo Nº27 del protocolo del Notario XXX, el Instituto de Desarrollo Agrario traspasó la finca que aquí interesa, inscrita en el Partido de Puntarenas, en folio real Nº82.118-000, a ADESOCO.

NOVENO: El 1 de octubre de 1998, la Secretaria General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su condición de "órgano ejecutor" de la misma, expidió "Exhorto de solicitud de inmobilización de finca" al Registro Público con el cual pone en conocimiento del Registro la resolución dictada por la Dirección de Asuntos Jurídicos de dicha institución, a las dieciséis horas del treinta de septiembre de mil novecientos noventa y ocho. En lo que interesa, se manifiesta en esta resolución:

"...

CONSIDERANDO

Único: ...siendo que por un error material se omitió en la escritura de donación indicar que la misma se efectuaba con fundamento en la Ley de Tierras y Colonización número dos mil ochocientos veinticinco de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno; en consecuencia con sujeción a las limitaciones, restricciones y condiciones , que dicha ley indica, y por ende, la inscripción relacionada se encuentra contraria a Derecho. Dado lo anterior, se ordena solicitar al Registro Público de la Propiedad Inmueble inmobilizar el asiento de inscripción de folio real de Puntarenas matrícula OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO cero cero cero, con la naturaleza y situación que indica ese Registro y anotar a su margen el presente exhorto, de previo a realizar el proceso administrativo que el caso amerita. Todo con fundamento en los artículos de la citada LEY, 66, 67 y 68, y artículo 7 inciso e) de la Ley 6735 de Creación del IDA DE 29 DE MARZO DE 198. Lic. XXX. Director...." (El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

DECIMO. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante resolución dictada a las dieciocho horas del treinta de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, se pronunció decidiendo:

"...

POR TANTO

Con fundamento en la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario...y la Ley de Tierras y Colonización...se ordena solicitar al Registro Público de la Propiedad incluir sobre la finca del Partido de Puntarenas, número OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO CERO CERO CERO, las limitaciones y condiciones estipuladas en los artículos sesenta y seis, sesenta y siete, sesenta y ocho y ciento setenta y seis de la Ley de Tierras y Colonización..."

DECIMO PRIMERO. Según escritura Nº42 del notario XXX, el 4 de noviembre de 1998, el Representante del Instituto de Desarrollo Agrario y la Presidenta de ADESOCO comparecieron ante él para consignar, el primero, y aceptar, la segunda, las limitaciones con las que la Ley de Tierras y Colonización ordena gravar la finca traspasada. En lo que interesa, manifestaron:

"... Que por error al momento de la confección de la relacionada escritura, se omitió en la Matriz consignar las respectivas LIMITACIONES de la Ley de Tierras y Colonización, número dos mil ochocientos veinticinco de catorce de mil novecientos sesenta y uno, y sus reformas, que gravan la finca traspasada. Manifiesta ahora la otorgante XXX, en su carácter dicho, que es consciente que el gravamen de las citadas Limitaciones fue omitido en el instrumento de traspaso de la finca precitada a favor de su Representada, por lo que acepta y conjuntamente con el Representante del Instituto de Desarrollo Agrario, solicitan al Registro que en la finca Partido de PUNTARENAS al Folio Real matrícula número OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO-CERO CERO CERO, es grave consignándole las siguientes limitaciones de la mencionada Ley: A) Que se hacen sin perjuicio de terceros...B)....C)...D)....CH)...D) Que los compradores no podrán traspasar el dominio de su predio, ni gravarlo, arrendarlo, o subdividirlo sin la autorización PREVIA del Instituto vendedor, excepto que hayan transcurridos los quince años contados a partir del veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho...las parcelas, cosechas, semillas, animales, enseres, útiles, equipo necesario para la explotación de las parcelas o lotes, NO PODRAN ser objeto de medidas judiciales preventivas o ejecutivas antes de que los parceleros hayan cancelado sus obligaciones con el Instituto...F) Que el incumplimiento por parte de los compradores o de las personas a quienes estos hayan transmitido sobre las parcelas o lotes adquiridos...dará derecho al Instituto vendedor para revocar administrativamente la adjudicación..."( El énfásis no es del original).-

DECIMO SEGUNDO. Mediante oficio de fecha 6 de noviembre de 1998, el Lic. Sigurd Vargas Yong, en su condición de Secretario General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, solicitó al Registro Público el retiro sin inscribir del documento presentado en el Diario según tomo 459, asiento 2545 (documento reseñado en el "hecho noveno")

DECIMO TERCERO. Mediante escritura pública Nº68 del notario XXX, realizada el 22 de enero de 1999, el Instituto de Desarrollo Agrario solicitó al Registro el retiro sin inscribir del documento presentado al Diario, según tomo 459, asiento 2547 (documento reseñado en el "hecho décimo").

DECIMO CUARTO. Mediante acuerdo que consta en el artículo XXI del acta de la sesión Nº071-98 del 30 de septiembre de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario autorizó a la Presidencia Ejecutiva para conformar el Órgano Director del Procedimiento:

"...A EFECTOS DE DETERMINAR LA VERDAD REAL DE LOS HECHOS EN RELACION CON LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON DE AGUIRRE DE LA PROVINICA DE PUNTARENAS..."

DECIMO QUINTO. Según oficio NºP.E.-763-98, la Presidencia Ejecutiva del Instituto de Desarrollo Agrario designó como integrantes del Órgano Director del Procedimiento al Lic. Federico Villalobos y a los ingenieros Agustín Villalobos S. y Oscar Salinas Perales.

DECIMO SEXTO. Mediante nota NºDAF-206 de 15 de abril de 1999, el Director del Órgano pidió a la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA que se pronunciara sobre:

"...si la institución puede o no donar tierras adquiridas a beneficiarios".

DECIMO SEPTIMO. La Dirección de Asuntos Jurídicos, mediante oficio de fecha 28 de abril de 1999, se pronunció afirmando, en lo que interesa:

"...hemos de indicar que lamentablemente la actividad ordinaria del instituto establecida en el artículo 2 de la Ley de creación del Instituto número 6735 del 29 de marzo de 1982, no establece como una de las facultades del Instituto la donación de parcelas a sus beneficiarios. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, hemos de indicar que este Instituto no tiene facultades legales para donar tierras a sus beneficiarios, de allí que una solución al problema de adjudicación de parcelas en Savegre desde la perpectiva de la donación de los fundos sería improcedente legalmente." ( El énfasis es nuestro).

DECIMO OCTAVO. Mediante auto de apertura de las catorce horas del primero de junio de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director del Procedimiento dio inicio a la investigación administrativa sobre la donación de la Finca Savegre a ADESOCO, en los siguientes términos:

"Se da inicio a las investigación administrativa en cuanto a buscar la verdad real de los hechos, sobre la supuesta irregularidad y nulidad en la adjudicación de la Finca Savegre, a la ASOCIACION DE DESARROLLO CONSERVACIONISTA ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, cédula de persona jurídica tres-cero cero dos-doscientos trece mil seiscientos setenta y cinco, ordenado por acuerdo de Junta directiva en artículo dieciséis, sesión quince-noventa y ocho del celebrada el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho. ING. OSCAR SALINAS PERALES. ING. JOSE AGUSTIN VILLALOBOS SALAZAR. LIC. FEDERICO VILLLOBOS CHACON."

DECIMO NOVENO. Mediante resolución de las diez horas del siete de junio de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director hizo traslado de los cargos al señor XXX , en su condición de "Ex director Regional del Pacífico Central" y a la señora XXX, como "Presidenta" y "Representante" de ADESOCO. En lo que interesa, se precisa el objeto del procedimiento en los siguientes términos:

"...SE INSTRUYE INVESTIGACION ADMINISTRATIVA A FIN DE DETERMINAR LA EXISTENCIA O NO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DE LOS ACUERDOS DE JUNTA DIRECTIVA DEL IDA ARTICULO 16 SESION 15 -98 Y ARTICULO 21 DE ABRIL DE 1998, por medio de los cuales se traspasaron a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central ... la finca inscrita en el Folio Real 182.118-000, conocida como asentamiento Savegre y la RESPONSABILIDAD QUE PUDIERAN TENER AL SER ACREEDORES POR LA RECOMENDACION DEL TRAPASO, contra los señores XXX, mayor, Exfuncionario del IDA como Exdirector Regional del Pacífico Central...y contra la señora XXX...en su condición de Presidenta y Representante de la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionistra Ecoturística del Pacífico Central... Se da traslado de la presente investigación a los citados señores en sus condiciones de investigados ..." (Sic. El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

VIGESIMO. A la audiencia celebrada por el Órgano Director del Procedimiento el 1 de julio de 1999 comparecieron la señora XXX, Presidenta de ADESOCO, y el señor XXX, ex funcionario del IDA.

VIGESIMO PRIMERO. Según el acta de la audiencia, la señora XXX rindió declaración en los siguientes términos: "... somos un grupo de Asociaciones que buscan la conservación de recursos naturales desde hace muchos años, hemos buscado apoyo de las instituciones, ahora más bien deseamos manifestar al IDA el agradecimiento del otorgamiento de la finca. Tiene conocimiento de la finca. En la finca existen áreas agrícolas y áreas de bosque. Tiene conocimiento desde hace poco de que hay trabajos agrícolas en la misma en la misma, Federico; Antes de que el IDA les otorgara la propiedad tenían conocimiento de que se habían hecho gestiones ante el MINAE. Tiene conocimiento pero NO le consta que se haya dado tal autorización. No conoce dentro de la finca las supuestas áreas arqueológicas. Manifiesta que el traspaso lo vieron como una donación del IDA a la Asociación. Han realizado en la finca las actividades de cuido de conservación y divulgación. Aclaro que por parte de los personeros del IDA siempre se hablo de adjudicación y NO donación. Señala para escuchar notificaciones el fax 249-2038..." (Sic.)

VIGESIMO SEGUNDO. De conformidad con la misma acta, el señor XXX, amplió su declaración, realizada mediante escrito de fecha veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve y aportado antes de la celebración misma audiencia. Procedió en los siguientes términos:

"... Los problemas de acceso por la destrucción del Huracán, la reducida Potencialidad Agrícola, los supuestos hallazgos arqueológicos, las constantes acciones de las Organizaciones Ambientalistas y las restricciones de la nueva Ley Forestal, producto de la Regeneración Natural de la Finca y el concepto de bosque estipulado en la Ley fueron los que nos llevo a recomendar el traspaso de la finca Savegre; contemplando las limitaciones de la Ley del IDA y el artículo quince de la Ley Forestal. Con ADESOCO, la Dirección Regional Pacífico Central inicia relaciones a partir del Dieciséis de Junio de mil novecientos noventa y seis mediante nota dirigida por XXX a este servidor, y posteriormente fueron múltiples las comunicaciones mediante oficios o documentos que se aportan. Existe una recomendación adicional es el oficio DRPC- trescientos cincuenta y ocho- noventa y siete, del treinta de mayo de mil novecientos noventa y siete y dirigida al Ing. XXX, en la cual se hace un resumen de las generalidades de la finca Savalo conocida también como Savegre que en cuyo informe participo ADESOCO; concluyéndose en este oficio las limitaciones para la conformación de un asentamiento campesino, el traslado del grupo de la finca Savegre a la finca el Trompo a fin de disminuir al impacto ambiental y evitar conflictos legales para la Institución, paralelo a este proceso de deben realizar los trámites correspondientes para la adjudicación de esta finca a alguna Organización Conservacionista cuyos objetivos sean concordantes con las recomendaciones del sector agropecuario, y evitar invasiones de nuevos grupos, por ultimo el Instituto manejaba muchos años atrás un convenio con el MINAE para el traspaso de fincas a Asociaciones Conservacionistas del cual desconozco si fue aprobado. El suscrito según recomendación que se dio en aquella oportunidad según oficio DRPC- trescientos cincuenta y seis-noventa y ocho para la adjudicación debía cumplirse con la Ley del IDA y la Ley Forestal lo cual no era de mi competencia por tener el IDA lo interno la Asesoría Legal correspondiente...". (Sic.)

VIGESIMO TERCERO Según el informe del "Estudio Técnico Forestal Finca Agropecuaria Savegre", elaborado por el Ingeniero Forestal Gil Ruiz Rodríguez y rendido mediante oficio NºUFSC-039-99, mediante los estudios técnicos correspondientes se estableció que un 77% (297.22 has.) del área de la finca Savegre es zona de reserva. Se afirma, entre otros aspectos fundamentales:

"...

Por las condiciones de vegetación, suelos y pendiente se considera esta área como zona de reserva o protección que para fines del IDA son "Áreas No Parcelables...".

VIGESIMO CUARTO. El Órgano Director del Procedimiento estableció, entre otros aspectos esenciales la ausencia de probanza sobre el hecho de que :

"...el acuerdo de Junta Directiva que dispuso el traspaso a ADESOCO, la finca del Partido de Puntarenas folio real ochenta y dos mil ciento dieciocho-cero cero cero, sea el artículo dieciséis de la sesión quince-noventa y ocho del veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, modificado por acuerdo veintiuno de la sesión treinta- noventa y ocho del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho, se haya tenido el estudio sobre uso y capacidad del suelo, según lo dispone el artículo veintiséis y veintisiete de la Ley número siete mil setecientos setenta y nueve. No se ha probado que el Ministerio de Ambiente y Energía haya autorizado el traspaso de la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero del partido de Puntarenas, del IDA a ADESOCO y no se ha demostrado que el IDA haya obtenido la autorización para enajenar y traspasar la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero, por el fin público que esta tiene, según el artículo sesenta y nueve y setenta de la Ley de Contratación Administrativa y setenta de su reglamento. No se ha probado que el IDA estuviera facultado para donar el inmueble. Según el análisis se tiene que el IDA no tomo en cuenta las consideraciones del voto trescientos sesenta y siete- noventa y seis de la Sala Constitucional y traspasó la totalidad de la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero..."

II.- SOBRE LA EXISTENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA.

A. Los acuerdos

De conformidad con los autos administrativos y el oficio NºJD-299-99, de 27 de agosto de 1999, mediante el cual se hace el traslado a la Procuraduría General de la República, el objeto del requerimiento lo constituye el examen de los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante los cuales se autorizó la donación de un inmueble perteneciente al patrimonio del Estado a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central ( ADESOCO).

Según consta en el artículo XVI de la sesión Nº015-98 del 24 de febrero de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó:

"...

DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO DRPC- DE FECHA 23 DE FEBRERO DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION PACIFICIO CENTRAL; Y CON FUNDAMENTO EN LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 67 DE LA LEY Nº7097 PUBLICADA EN EL ALCANCE Nº25 DE LA GACETA 166 PUBLICADA EL 1 DE SETIEMBRE DE 1988; SE ACUERDA ADJUDICAR LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON AGUIRRE DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS, EN FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE, CONSERVACIONISTA, ECOTURISTICA

EL PACIFICO CENTRAL (ADESOCO), CÉDULA JURIDICA 3-002-213675, REPRESENTADA POR LA SEÑORA XXX; PARA DESARROLLAR ACCIONES PARA LA CONSERVACIÓN Y EL MANEJO ADECUADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES UBICADOS EN DICHO INMUEBLE. SE COMISIONA AL LIC. XXX A EFECTUAR LA PROTOCOLIZACIÓN DE LA ESCRITURA CORRESPONIENTE.

..." (El énfasis con el uso de la negrita no es del texto original).

Mediante acuerdo, según el artículo NºXXI del acta de la sesión Nº030-98 del 21 de abril de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario modificó el acuerdo transcrito en el "hecho" anterior en los términos siguientes:

"...

CON FUNDAMENTO EN EL OFICIO DAJ-148-98 DE FECHA 21 DE ABRIL DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION DE ASUNTOS JURIDICOS, SE MODIFICA EL ARTICULO XVI DE LA SESION 15-98 DEL 24 DE FEBRERO DE 1998, SOBRE LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE A FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE CONSERVACIONSITA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, EN LO SIGUIENTE:

QUE LA FINCA ADJUDICADA Y A TRASPASAR ES LA INSCRITA EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, PARTIDO DE PUNTARENAS AL FOLIO REAL MATRICULA 82.118-000, CON UNA MEDIDA DE 397 HECTAREAS 6.361,58 METROS CUADRADOS, PROPIEDAD DEL IDA, DONACION QUE SE ESTIMA PARA EFECTOS FISCALES EN LA SUMA DE MIL COLONES.

SE AUTORIZA AL LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, PARA QUE COMPAREZCA ANTE NOTARIO ASIGNADO AL OTORGAMIENTO DE LA RESPECTIVA ESCRITURA.

..." (El énfasis con el uso de la negrita no es del texto original).

Es preciso aclarar que aun cuando se identifica el contenido de los acuerdos con la figura de la "adjudicación", se desprende de los mismos autos, en forma evidente (por la materialidad misma de los actos y por la literalidad de algunas manifestaciones), que los acuerdos cuyo examen se requiere tienen como contenido la autorización de una donación.

B. Los límites legales de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario

1. Actividad del Instituto de Desarrollo Agrario

Según se dispone en el artículo 2 de la Ley Nº6735 del 29 de marzo de 1982 (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario):

"...

El Instituto tendrá capacidad para comprar, vender y arrendar bienes e inmuebles y títulos valores, y podrá recibir donaciones. Asimismo, tendrá capacidad para emprestar, financiar, hipotecar y para realizar todas las gestiones comerciales y legales que sean necesarias para el desempeño de su cometido, dentro de las normas corrientes de contratación, de conformidad con los que dispone la ley de la Administración Financiera de la República.

Para los efectos de la ley indicada, se establece como actividad ordinaria del Instituto el tráfico de tierras, el cual comprenderá la compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural.

..."

Y, de conformidad con el artículo 3º de la misma ley, en forma coherente con la definición que se hace en el artículo anterior:

"...El Instituto de Desarrollo Agrario tendrá las siguientes funciones:

a) Ejecutar la política del Estado en materia agraria, lo cual hará con la obligada colaboración de los distintos órganos del Poder Ejecutivo y de las entidades descentralizadas del Estado, cuando se trate de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, aprobados por la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (OFIPLAN);

b) Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el cumplimiento de sus fines, y efectuar en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos, colonización, parcelación y adjudicación; todo ello con arreglo a las normas de la presente ley;

c) Promover y ejercitar las medidas legales pertinentes, para hacer efectivo el principio de la función social de la propiedad;

ch) Ejercer la administración de su patrimonio;

d) Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo agrario, de conformidad con la ley;

e) Cooperar en la conservación de los recursos naturales del país, promover y coadyuvar en las labores de recuperación de tierras, con el objeto de elevar su productividad y de facilitar la transformación de la propiedad rural;

f) Promover, en asocio del Sistema Bancario Nacional, la realización de planes específicos para la mejor organización, extensión y uso del crédito agrícola

g) Fomentar, en colaboración con el organismo competente, la protección de las actividades agropecuarias, mediante la extensión y ampliación de la cobertura de los seguros agrícolas y pecuarios;

h) Gestionar ante los organismos competentes, el establecimiento de servicios públicos y la construcción de vías de acceso, instalaciones de regadío y demás obras de infraestructura que demande el desarrollo agrario, sin perjuicio de que el Instituto pueda realizar esas obras con recursos propios;

i) Plantear las acciones reinvindicatorias, ante las autoridades competentes, para revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas;

j) Estimular la formación de organizaciones sociales, tales como empresas comunitarias de autogestión campesina, cooperativas y otras formas asociativas que se dediquen a las actividades agrarias y agroindustriales, con el propósito de lograr la integración consiente y efectiva de sus miembros. Asimismo participar, mediante la aportación de capital o adquisición de bienes u otros títulos valores similares, en empresas públicas o de economía mixta, cuyos fines sean el desarrollo de determinadas zonas o regiones del país;

k) Estimular el mejoramiento cultural y la organización y capacitación de quienes se dedican a las actividades agrarias y agroindustriales, con el fin de que la aplicación más eficiente de su trabajo les depare, a ellos y a sus familiares, un mayor grado de bienestar y prosperidad;

l) Solicitar, por los canales regulares, el asesoramiento de organismos nacionales e internacionales, para la mejor solución de los problemas y situaciones relacionados con el sector de su competencia;

ll) Promover y realizar todo tipo de estudios necesarios, en coordinación con los organismos correspondientes, para determinar la aptitud productiva de la tierra en las diferentes zonas del país, a fin de elevar la producción nacional a su más alto nivel.

m) Realizar las acciones de transformación de la estructura de la tenencia de la tierra, para que cumpla su función social de acuerdo con sus facultades de afectación, adquisición, expropiación y adjudicación de predios, establecidas en la ley;

n) Ser parte en todos los juicios que se tramiten en los tribunales agrarios; y

ñ) Fomentar la formación de cooperativas de egresados de colegios agropecuarios, en coordinación con la Dirección General de Educación Técnica del Ministerio de Educación Pública y con el Instituto de Fomento Cooperativo.

..."

Mediante el artículo 67 de la Ley Nº7097 del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y ocho (que es ley de presupuesto) se amplió además el ámbito de la actividad del Instituto en los siguientes términos:

"...Autorízase al Instituto de Desarrollo Agrario para que de los terrenos destinados a asentamientos campesinos pueda segregar y trasladar lotes, por un precio simbólico, a cualquiera de las instituciones de los supremos poderes, instituciones autónomas y semiautónoma, municipalidades, organismos internacionales y asociaciones debidamente inscritas; en cuyos terrenos se vayan a instalar y poner a funcionar, por cuenta del cesionario , servicios considerados por el Estado de utilidad pública, para beneficio del asentamiento campesino..."

2. El destino del Patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario

Mediante el artículo 33 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario el Legislador garantizó el patrimonio del Instituto y con ello el contenido para la ejecución de sus proyectos; dispuso expresamente:

"Los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario , sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley;

..."

3. Conformación, administración y naturaleza jurídica del patrimonio natural del Estado

En forma coherente con los demás fines que debe satisfacer el Estado, entre ellos el de procurar un ambiente natural de calidad para los habitantes de la República, se dispone en el artículo 13 de la Ley Forestal:

"...

El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado deberán traspasarlos a nombre de este".

Y, según el artículo 14 de la misma ley:

"...

Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reinvindicatoria del estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a los dispuesto en esta ley.

..."

Y, finalmente, de conformidad con el artículo 15, bajo la denominación de "Impedimentos", se estipula:

"...

Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público.

..."

Correlativamente, mediante el artículo 12 del Reglamento de la Ley Forestal se dispone:

" Para efectos de los artículos 15 de la Ley, cualquier venta, permuta u otro tipo de enajenación por parte del estado, entes Públicos menores y la Municipalidades deberán contar de previo con un visto bueno de la A.F.E..."

4. Los límites de la contratación administrativa relacionados con el caso concreto

Debemos considerar, además, en relación con el objeto de este examen, los imperativos establecidos en la Ley de Contratación Administrativa cuando el Legislador dispone:

"Artículo 69. Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a fin público. Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación.

Artículo 70.- Enajenación de bienes inmuebles

70.1.....

70.2 Límites.- Los bienes inmuebles afectos a un fin público, no podrán ser enajenados por la Administración; pero podrán ser desafectados por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Si no consta el procedimiento utilizado para la afectación, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa.

..."

C. Los vicios en el caso concreto

Tal y como se desprende de los autos mediante los cuales se siguió el procedimiento administrativo relacionado y de la literalidad de la consignación de los acuerdos mismos:

a. La Junta Directiva decidió donar un inmueble perteneciente al Patrimonio del Instituto y al Patrimonio Natural del Estado, sin existir norma legal que lo autorizara para ello y, por el contrario, soslayando las prohibiciones proceder en ese sentido.

b. El inmueble donado por Junta Directiva está destinado jurídicamente para fines distintos específicos que no son los mismos de la persona jurídica a la cual se le hizo beneficiaria.

c. El inmueble donado por la Junta Directiva en su mayor parte es de dominio público, por su naturaleza forestal y, como tal, forma parte del Patrimonio Natural del Estado.

d. La Junta Directiva substrajo, mediante los acuerdos cuestionados un bien del Patrimonio del Estado sin seguir las normas substanciales procedimentales de conformidad con el Ordenamiento Jurídico Costarricense, que garantizan no sólo la integridad del patrimonio del Estado sino también el aprovechamiento de él (en la forma y en el grado que el Ordenamiento lo permita) en igualdad de condiciones.

Las anteriores características de estos revelan la existencia de vicios absolutos, evidentes y manifiestos.

Vicio en su motivo, en el tanto en que el aprovechamiento del Patrimonio del Estado, con independencia de si se encuentra protegido como reserva o no, debe encontrarse justificado tanto en su uso como en cuanto a los sujetos que reciben el beneficio, de conformidad con los fines para los cuales se adquirió y, en todo caso, según las prescripciones sobre titularidades y procedimientos que establezcan en el Ordenamiento Jurídico (artículos 33 de la Ley de Creación, 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, 133 de la Ley General de la Administración Pública y 11 y 33 de la Constitución Política).

Vicio en su contenido, en el tanto en que se hace un traslado, de un bien perteneciente al Patrimonio del Estado, a una persona privada. Ello, además, sin autorización legal y en franca contradicción con los límites de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario, con los límites para el tráfico de bienes forestales y, finalmente, con los límites de la contratación administrativa (artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Vicio en su fin, mediante la forma de la desviación de poder, en el tanto en que los acuerdos no satisfacen los fines legales propios de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario (específicamente, artículos 2, 3 y 33 de la Ley de Creación y 130 y 131 de la Ley General de la Administración Pública) .

Tal y como lo expresa Gabino Fraga:

"...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.

..." (El énfasis no es del texto original. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)

Vicio en la competencia pues, no existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar según el caso concreto las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; consecuentemente, no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente (artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública-véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, entre otros, números C.299-86 de diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019-87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete).

Vicio en el procedimiento, en el tanto en que, en todo caso, dada la naturaleza jurídica de este bien, no se podía hacer u ordenar ningún traslado de dominio con prescindencia de los controles establecidos en el Ordenamiento Jurídico, en este caso, necesarios para garantizar los fines de la Hacienda Pública, el Patrimonio Natural del Estado y aquellos por los cuales fue creado el Instituto de Desarrollo Agrario. Todo ello, además, contradiciendo la sentencia de la Sala Constitucional dictada en relación con los actos de disposición sobre el mismo bien, aunque con oportunidad de un proyecto de parcelación.

El incumplimiento de los procedimientos legales además, determinó la ausencia de un presupuesto para el ejercicio de la competencia (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y, a la vez, se constituyó en un supuesto real facilitador de los demás vicios.

D. Observación final

Evidentemente, la norma contenida en el artículo 67 de la Ley 7097, que es Ley de Presupuesto Extraordinario, con independencia de su validez constitucional, no cubre la hipótesis que se realiza en el caso concreto y, lógicamente, aun cuando se considerare legítima, lógicamente no autoriza para la evasión de los controles y garantías de protección del Patrimonio del Estado.

CONCLUSION

En la especie, según lo hemos señalado, concurren claramente vicios substanciales que desplazan todos los elementos materiales de los actos cuestionados e igualmente uno de los elementos formales: la competencia. La existencia de los vicios, además, se desprende de la mera lectura de las normas del Ordenamiento Jurídico Costarricense relacionadas con el caso concreto, específicamente, de las propias del régimen forestal protector, el régimen de administración agraria y del régimen de contratación administrativa.

De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11 y 33 de la Constitución Política; 11, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173 y 174 de la Ley General de Administración Pública; 66, 67 en relación con el 68, todos de Ley de Tierras y Colonización; 2, 3, 8, 32 y 33 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario; 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 12 del Decreto Nº25721 (Reglamento a la Ley Forestal); 69 de la Ley General de Contratación Administrativa; 70 del Reglamento General de Contratación Administrativa; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se emite dictamen favorable para la declaración de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó donar a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, folio real 82.118-000.

Devuelvo a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez              Licda. Clara Villegas Ramírez

Procuradora de Hacienda                              Asistente de Procuradora