Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 016 del 28/01/2000
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 016
 
  Dictamen : 016 del 28/01/2000   

C-016- 2000
28 de enero de 2000
Licenciado
Roger Carvajal Bonilla
Viceministro de la Presidencia

Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio número DVP-RR-646 del 22 de noviembre de 1999, suscrito por el entonces Viceministro de la Presidencia, Lic. Rogelio Ramos Martínez, mediante el cual solicita el dictamen de esta Procuraduría relativo a la participación de representantes en la Junta Administrativa del CENADRO, con rango de Viceministros, y si los faculta para ejercer el derecho de voz y voto durante las sesiones.


I.- NORMATIVA APLICABLE.


A.- LEY DE ESTUPEFACIENTES, SUSTANCIAS PSICOTROPICAS Y DE DROGAS DE USO NO AUTORIZADAS, N° 7786 DE 30 DE ABRIL DE 1998.


"ARTÍCULO 95.- El Centro Nacional de Prevención contra Drogas estará dirigido por una Junta Administrativa integrada por los siguientes miembros:


a) El Ministro de Justicia y Gracia.


b) El Ministro de Salud.


c) El Ministro de Educación Pública.


d) El Ministro de Seguridad Pública.


e) El Director General del Instituto sobre Alcoholismo y


Farmacodependencia.


f) El Fiscal General de la República.


g) El representante del Presidente de la República.


El Presidente de la República designará entre los miembros al


representante legal y Presidente de la Junta Administrativa".


B.- LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA, N° 6227 DE 2 DE MAYO DE 1978.


ARTÍCULO 47.-


(.) 3. Los Viceministros sustituirán en sus ausencias temporales a los respectivos Ministros, cuando así lo disponga el Presidente de la República."


"ARTÍCULO 95.-


1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre."


"ARTÍCULO 96.-


1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.


2. Toda suplencia requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el artículo anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato.


3. El nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de nombrar un nuevo titular, sin responsabilidad ninguna para la Administración."


C.- REGLAMENTO AUTONOMO DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIO DEL CENTRO NACIONAL DE PREVENCIÓN CONTRA DROGAS (CENADRO), DECRETO EJECUTIVO 27377-MP DE 3 DE OCTUBRE DE 1998.


" Artículo 5. La Junta Administrativa será la encargada de dictar las políticas y lineamientos generales del CENADRO, y estará integrada por:


a) El Ministro de Seguridad


b) El Ministro de Justicia y Gracia


c) El Ministro de Educación Pública


d) El Ministro de Salud


e) El Fiscal General de la República


f) El Director General del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia


g) El Representante del Presidente de la República


Los miembros de la Junta Administrativa podrán designar un representante alterno que los sustituya durante sus ausencia temporales."


II.- ANTECEDENTES.


A solicitud nuestra, se remitió el criterio legal del órgano consultante mediante el oficio DVP-RR-679 del 26 de noviembre de 1999, en el que se indica lo siguiente:


"El artículo 5 del Reglamento Autónomo de Administración y Servicio del Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO) establece que los miembros de la Junta Administrativa pueden designar un Representante alterno que los sustituya durante sus ausencias temporales. De acuerdo con su oficio PC-027-99, el licenciado José Daniel Hidalgo Murillo, Director Ejecutivo de CENADRO considera, basándose en el Reglamento Autónomo de Administración y Servicio, que los representantes con rango de Viceministros tienen todas las facultades para ejercer el derecho de voz y voto. Consultada al efecto la licenciada María Laura Brenes, Asesora legal de mi Despacho, opina que el Ministro por su investidura tiene la facultad de delegar en su representante, el derecho de voz y voto."


III.- SOBRE EL FONDO.


De previo a referirnos al punto concreto de la consulta, consideramos importante mencionar, al menos sucintamente, el tipo de órgano que es la Junta Administrativa del CENADRO.


A.- DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL CENADRO.


Las funciones y atribuciones específicas de la Junta Administrativa del Centro Nacional de Prevención contra las Drogas ( CENADRO), fueron otorgadas mediante el Reglamento Autónomo de Administración y Servicio, Decreto Ejecutivo No. 27377-MP de 3 de octubre de 1998, publicado a La Gaceta número 205 del 22 de ese mismo mes. En éste se indica, expresamente, que la Junta Administrativa "es el órgano jerárquico superior del CENADRO, el cual será dirigido por un Presidente nombrado por el Presidente de la República y que será su representante legal." (Artículo 2). Además debemos indicar, que la Junta Administrativa es un órgano colegiado. Como usted bien sabe, el órgano colegiado es aquel cuya titularidad no corresponde a una única persona física, sino a varias, que se encuentran en un plano horizontal, ejerciendo en forma simultánea una misma función, pues todos intentan producir un mismo acto jurídico.


En la opinión jurídica 153-99 del 20 de diciembre de 1999, sobre este tema expresamos lo siguiente: "Refiriéndose a los órganos colegiados, el conocido tratadista italiano Renato Alessi nos indica lo siguiente:


" Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica ( voluntad o juicio) colectivamente expresadas por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano' (ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, BOSCH, Casa Editorial, Barcelona, 1970, pág. 110).


En ese mismo sentido, se pronuncia la doctrina española, al señalar que el órgano colegiado es: '.aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes , las cuales manifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado' (GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, pág. 481).


De las anteriores citas doctrinales se desprende que la titularidad de los órganos colegiados reside en cada una de las personas físicas que lo integran, lo cual tiene importancia en cuanto a su constitución, pues sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar."


Precisamente, es la concurrencia de esa pluralidad de personas físicas que asumen la titularidad del órgano colegiado, lo que obliga a que todos los miembros que lo integran hayan sido debidamente investidos.


En este sentido, esta Procuraduría ha indicado, en reiteradas ocasiones, lo siguiente:


" No podría considerarse que existe una correcta integración de la "junta" en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido(...) si la "junta" no esta integrada en esto momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse¿ ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros" ( Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).


" ... la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno" ( Dictamen C-251-98 del 25 de noviembre de 1998)


La condición de órgano colegiado de la Junta Administrativa de CENADRO, se encuentra reflejada en el contenido del artículo 95 de la Ley N° 7786 y en el artículo 5 del Reglamento antes indicado.


Consecuentemente, al ser la Junta Administrativa un órgano colegiado, es indispensable para la validez de los acuerdos adoptados, que todos sus miembros se encuentren debidamente nombrados. Por otra parte, para el ejercicio de su función, es necesario que se reúna el quórum estructural y funcional exigido por las normas del ordenamiento jurídico.


El quórum estructural hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes durante las sesiones para su validez, y se encuentra contenido en el numeral 53 de la Ley General de la Administración Pública.


Por su parte, " el quórum funcional se refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten." ( Dictamen C-185-99 del 20 de setiembre de 1999.)


En conclusión, en razón de la naturaleza, de la Junta Administrativa del CENADRO, y las normas que rigen el funcionamiento de los órganos colegiados, debemos indicar que es un requisito para la validez de los acuerdos que se tomen en las sesiones de dicho órgano, que se encuentre debidamente conformada en los términos que se indicó atrás, y que exista el quórum estructural y funcional.


B. DE LA SUSTITUCION DEL VICEMINISTRO POR EL MINISTRO.


Consulta el Lic. Ramos Martínez si " la participación de representantes en la Junta Administrativa, con rango de Viceministros, los faculta para ejercer el derecho de voz y voto." Dispone el artículo 5 del Reglamento Autónomo de Administración y Servicio del CENADRO, transcrito al inicio de este estudio, que los miembros de la Junta pueden designar un representante alterno que los sustituya durante sus ausencias temporales.


En razón de lo anterior, procedemos a estudiar la figura de la suplencia, a tal efecto, es necesario recordar la naturaleza de este instituto. En tal sentido, la doctrina ha indicado que:


" Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente , es así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que esta es suplida por otra, sin traslación competencial interorgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica.(...)


La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio. Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos o más personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." ( Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pag. 6417)


En cuanto a los efectos que se buscan con el instituto de la suplencia, consiste en la tendencia a evitar la paralización en el funcionamiento de los órganos, cuando alguno de sus miembros titulares se encuentre ausente. En por ello, que corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismo efectos jurídicos que si actuara el suplido.


Otro aspecto importante de recalcar, es lo que debe entenderse por el término "ausencia". De conformidad con lo previsto en el numeral 95 de la Ley General de la Administración Pública, la ausencia supone que el titular tiene un impedimento para asistir, en este caso, a la sesión del órgano colegiado, independientemente de la causa que lo provoque, sea jurídica o de hecho.


El tema que estamos tratando no es nuevo para el órgano asesor. En efecto, cuando se nos ha consultado sobre la suplencia de los miembros titulares de los órganos colegiados, en el dictamen C-190-98 del 8 de setiembre de 1998, indicamos lo siguiente: "Tomando en cuenta las normas específicamente referidas al Ministro, el operador sería tentado a considerar que el término ausencia en la Ley del Mercado de Valores debe ser interpretado como no ejercicio del cargo, sea porque no se encuentra en el país, sea porque esté impedido temporalmente de ejercerlo. La ausencia estaría relacionada con el ejercicio del cargo. Empero, hay una circunstancia que en el presente caso apuntaría a la necesidad de una interpretación diferente. Es el hecho de que, como Ud. señala, si el titular del Ministerio de Hacienda no está ejerciendo el cargo, habrá un Ministro a. i., sea éste el Ministro a quien se haya recargado la cartera de Hacienda, sea el Viceministro investido al efecto como Ministro a.i. Y como el funcionario interino posee la plenitud de los poderes y deberes que corresponden al titular, se entiende que sería deber del Ministro interino concurrir al Consejo Nacional de Superintendencias, puesto que la representación es parte del cargo. Por consiguiente, no se daría el supuesto que legitimaría, según la ley, la asistencia del Viceministro, es decir, la ausencia que imposibilita ejercer el cargo. Ello por cuanto siempre habría un Ministro obligado a comparecer. Además, el Viceministro en ejercicio es Ministro a.i, no Viceministro.


Lo anterior conduce a la Procuraduría a interpretar que la ausencia del Ministro se deriva no solo del hecho de que temporalmente esté fuera del ejercicio del cargo, sino que se refiere a una imposibilidad de asistencia a las reuniones, independientemente de cuál sea el motivo de esa imposibilidad. Ante esa circunstancia, uno de los Viceministros podría sustituir al Ministro de pleno derecho en el Consejo, sin que sea necesario un acto de designación para tal fin. Esta substitución puede ocurrir tanto respecto del Ministro titular como si la Cartera ha sido recargada en otro Ministro."


Por su parte, en el dictamen C-006-89 de 5 de enero de 1989 expresamos:


"Visto el artículo transcrito, no puede quedar duda de que el suplente podrá asistir como miembro de la Junta, únicamente cuando el titular esté ausente. En el mismo sentido la doctrina administrativa ha resuelto que en tal caso se opera una sustitución del titular, cuyo presupuesto son siempre circunstancias excepcionales previstas normativamente. ( Véase Jesús González Pérez. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos, Madrid, Editorial Civitas S.A. 1977, pág. 125 ). Tales circunstancias podrían ser, el encontrarse vacante temporalmente un órgano, el estar ausente el titular o impedimento del titular ( Véase García Trevijano Fos. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, 2a. Edición, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, páginas 398-399 ).


A la misma solución se arriba, si nos remitimos a la Ley General de la Administración Pública, cuyos numerales 70 y 95, disponen por su orden que la competencia debe ser ejercida por el titular del Organo-Colegiado en nuestro caso- y que las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el suplente nombrado." Al disponerlo así dicha normativa de aplicación general para la Administración Pública, concuerda con la doctrina administrativa que considera que en tales casos se deroga de modo extraordinario el principio que atribuye al titular del Organo de poder de realizar las funciones que le corresponden. El fundamento de tal excepción vendría dado por la necesidad de asegurar el desenvolvimiento de la función administrativa en forma continúa. ( Véase Manuel María Diez. Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, Bibliografía Omeba Editores, 1965, páginas 44-45 ).


Así las cosas, con base en lo que hemos expuesto, podemos indicar que para los casos en que se da la suplencia del Ministro como miembro propietario de la Junta Administrativa de CENADRO, por parte del Viceministro, éste está facultado para asistir a las sesiones con voz y voto, realizando una legítima representación del suplido. Existen varias razones para sostener esa afirmación. En primer lugar, porque cuando el artículo 5 del Reglamento Autónomo de Administración y Servicio de CENADRO habla de que los titulares pueden designar un representante alterno que lo sustituya en sus ausencias temporales, es lógico suponer que el suplente lo hace ejerciendo todas las atribuciones que se derivan del cargo, entre las cuales están las de participar en las sesiones con voz y voto. De no interpretarse así, se estaría desnaturalizando el fin o los efectos que se buscan con el instituto jurídico de la suplencia. La otra razón que nos llevan a mantener esta línea de argumentación, se encuentra en una norma legal que nos señala que el suplente sustituye al titular para todos los efectos legales y ejerce las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen ( Artículo 96 LGADP).


IV.- CONCLUSIONES.


1.-La Junta Administrativa del CENADRO es un órgano colegiado. Dada esta característica, cobra gran importancia el instituto jurídico de la suplencia para que haya continuidad en sus actuaciones.


2.- No existe ningún impedimento legal para que los Viceministros participen como suplentes de los Ministros en la Junta Administrativa de CENADRO durante sus ausencias temporales.


3.- Los Viceministros que sustituyen a los Ministros en la Junta Administrativa de CENADRO, están facultados para ejercer el derecho de voz y de voto en las sesiones de ese órgano colegiado.


Atentamente,


Lic. Fernando Castillo Víquez Mariamalia Murillo Kopper.


Procurador Constitucional Asistente Procuraduría