C-024-98

13 de febrero de 1998

Señor

Dr. Roberto Dobles

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos complace referirnos a su oficio N° PE/3721, de fecha 20 de agosto del año próximo pasado, mediante el cual formula, ante este órgano superior consultivo, la siguiente interrogante: "... si el plazo para interponer el recurso de apelación contra lo resuelto por el Regulador General, rige a partir de la notificación que se nos hace en nuestras Oficinas, o bien a partir de la publicación en el Diario Oficial". De seguido, la misiva aclara que:

"Para nuestra Institución ese plazo es sumamente importante, toda vez que el mismo es sumamente corto (3 días). Es a partir del recibo de la notificación que iniciamos el análisis de los argumentos del Regulador General a fin de determinar si se apela o no se apela. No podríamos simplemente apelar por apelar y luego sustentar la apelación, ya que no en todos los casos el acto debe ser apelado.

Por el contrario, si contamos con más plazo, después de recibir la notificación y hasta que se publica el acto, podemos hacer un estudio más profundo del asunto".

   Mediante nota Nº PF-031-97, conferimos audiencia sobre el asunto de marras a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), la cual fue atendida mediante oficio Nº 09100 del 3 de setiembre de 1997, adjuntándose a éste el criterio del respectivo asesor legal, que así concluye: "... el cómputo de los plazos a partir de la publicación procede cuando ésta suple la notificación, lo cual opera por vía de excepción, no como regla. Consecuentemente la parte que ha sido debidamente notificada, le corre su plazo a partir del día hábil siguiente a la notificación".

I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

   Como regla general, el acto administrativo externo es eficaz hasta que sea debidamente comunicado al administrado, produciendo a partir de ese momento los efectos jurídicos conectados a la respectiva manifestación de voluntad administrativa. Lo anterior con el fin de que el administrado tenga conocimiento anticipado de las diversas decisiones administrativas que le atañen, en protección de la seguridad jurídica y como garantía de su derecho de defensa.

   Así lo disponen los numerales 140 y 334 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante L.G.A.P.), los cuales rezan del siguiente modo:

"Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos en cuyo caso lo producirá desde que se adopte".

"Artículo 334.- Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste".

   Tocante a las formas de comunicación de los actos administrativos, su soporte legal descansa en los siguientes artículos del cuerpo de leyes antes reseñado:

"Artículo 240.-

1. Se comunicarán por publicación lo actos generales y por notificación los concretos.

2. Cuando un acto general afecte particularmente a persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración, el acto deberá serle también notificado".

"Artículo 241.-

1. La publicación no puede normalmente suplir la notificación...".

   Como puede observarse, la notificación se utiliza cuando el acto va destinado a un sujeto debidamente identificado y conste en el expediente señalamiento de lugar para recibir notificaciones o sea del conocimiento de la Administración. La publicación se emplea para el caso de actos generales y, además, en los casos en que se ignore o esté equivocado el lugar para atender notificaciones por culpa del administrado (241.2 L.G.A.P.).

   Dicha regulación cuenta con el más elevado respaldo doctrinario (1) y, en relación con la misma, nuestro dictamen nº C-285-82 del 3 de noviembre de 1982 apuntaba:

"Como hemos expuesto, resulta evidente que con respecto a las leyes, reglamentos y decretos ejecutivos no hay conflicto, por la existencia del imperativo legal que informa su publicación oficial. Ahora bien, en lo que atañe a las disposiciones legales de menor rango y los actos administrativos concretos, la situación se presenta en grado diverso, puesto que se deben analizar caso por caso en las respectivas leyes, o reglamentos o decretos ejecutivos vigentes, dada la carencia de norma jurídica o principio general de derecho que prescriba su publicación oficial, máxime que, tratándose de actos concretos, de acuerdo con las normas que informan el procedimiento administrativo en la L.G.A.P., el art. 240.1 dispone que: «Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos ..." Lo anterior confirma el tratamiento distinto que se le da a los actos generales con respecto a los actos concretos según su incidencia directa o indirecta, mediata o inmediata en la esfera de los derechos de los particulares e instituciones a que se dirigen. Entonces, el principio general que los informa en cuanto a su comunicación, lo es la notificación, salvo las excepciones de ley" (ver también el pronunciamiento n" C-021-97 del 3 de febrero de 1997).

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Nota (1): “NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN. Tanto una como otra, con sus especiales características son actos de comunicación. Son medios de que se vale la Administración para poner en conocimiento de los interesados sus actos o resoluciones. La notificación es una forma de comunicar, y otra distinta la publicación. Ambas- como decimos- son formas, utilizan técnicas distintas de alcance diferente. Y a su vez, bajo dichas formas se envuelven actos de distinta naturaleza y extensión. La forma no prejuzga el contenido. Pero ello no quita que, en determinados supuestos, la actuación a través de una forma específica, constituya una exigencia a la que va vinculada la existencia o efectividad del acto que encierra. Así, en una disposición general, en un acto normativo de la Administración, la publicación correspondiente es requisito de su existencia. En un acto administrativo general es a su publicación a la que se condiciona su efectividad…Y en un acto administrativo concreto es la notificación la forma necesaria de comunicación para su eficacia respecto del interesado en él …” NUÑEZ RUIZ (Manuel Jesús), La Notificación de los Actos Administrativos en el Procedimiento Ordinario, Madrid, Edtorial Montecorvo S.A., 1983, p. 60-61.

“…La publicación se dirige a lo general, mientras que la notificación se dirige a lo individual o particular. La instrumentación técnica que se utilice para este conocimiento no tiene importancia, pues lo fundamental es que los interesados tengan conocimiento del objeto del acto. Cuanto más particularizado el acto, mayor es la técnica jurídica que se establece para obtenerse su conocimiento por los interesados. La práctica demuestra que la notificación personal es una garantía necesaria para el ejercicio del derecho de defensa” FIORINI (Bartolomé), Manual de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, tomo I, 1968, p.349.

“… los actos individuales -que son los más-,no son publicados sino notificados. La notificación es de condición de eficacia de aquellos llamados recepticios, que son de tres tipos: 1) Los que son perjudiciales para los interesados, que restringen su esfera jurídica, que en efecto, no deben afectarle mientras no les haya sido notificado, mientras, el acto, aunque ya dictado , no se haya exteriorizado propiamente , de ahí el principio general de que el cómputo de los plazos para recurrir contra los actos administrativos comienza precisamente a partir de la notificación…” ORTÍZ ORTÍZ (Eduardo), Derecho Administrativo, San José, publicación Universidad de Costa Rica, 1972, tomo II, tesis n° 20, p.8.

“La publicación es la comunicación del acto administrativo a un grupo indeterminado de personas. La exposición de la decisión administrativa de manera que todos puedan conocer su contenido. Por su misma naturaleza deben publicarse los actos que dirigen sus efectos a un grupo indeterminado de personas. Estos actos administrativos son llamados disposiciones o reglamentos … Creemos que disposición de carácter general o reglamento y acto administrativo que tiene por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas es lo mismo. A veces el acto destinado a un sujeto tiene repercusiones para otros y se quiere que estos lo conozcan y se ordena su publicación…La publicación de la disposición no puede ser sustituida por la comunicación directa a sus destinatarios conocidos” ENCICLOPEDIA JURÍDICA BÁSICA, Editorial Civitas, Madrid , vol IV, primera edición, 1995, p.5372-5372.

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   Consecuentemente, la debida comunicación del acto administrativo, independientemente de la forma utilizada, determina el comienzo de la eficacia del acto y el punto de partida para impugnarlo administrativa o jurisdiccionalmente, tal y como lo preceptúa la norma 141 de la L.G.A.P:

"Artículo 141.-

1. Para ser impugnable, administrativa o jurisdiccionalmente, el acto deberá ser eficaz. En todo caso, la debida comunicación será el punto de partida para los términos de impugnación del acto administrativo...".

   Por último y en cuanto al punto de arranque de los plazos del procedimiento administrativo, la L.G.A.P. señala en el numeral 256 lo siguiente:

"... 3. Los plazos empezarán a correr a partir del día siguiente a la última comunicación de los mismos o del acto impugnable, caso de recurso.

4. En el caso de publicaciones esa fecha inicial será la de la última publicación, excepto que el acto indique otra posterior".

II. FONDO DEL ASUNTO:

   Nos permitimos mencionar, para una mejor comprensión del tema que se discute, ciertos aspectos relevantes de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (nº 7593 del 9 de agosto de 1996).

a) Dentro de las funciones principales de la ARESEP figura la determinación de los precios y tarifas de los servicios públicos, los cuales rigen a partir de su publicación en el diario oficial, sin tener en ningún caso efecto retroactivo (art. 5º y 34).

b) Los prestatarios de servicios públicos, las organizaciones de consumidores legalmente constituidas y cualquier entidad pública con facultades, pueden presentar solicitudes de cambio de tarifas y precios.

Ante estas gestiones, la ARESEP convoca a audiencia, en la que pueden participar las personas que tengan interés legítimo para manifestarse (art. 30 y 36).

c) El Regulador General deberá dictar el acto final del procedimiento dentro de los treinta días naturales siguientes a la celebración de la audiencia; decisión que es recurrible ante la Junta Directiva de la ARESEP, quien agota la vía administrativa (art. 37, 53.b y 57.c).

   Con vista de la L.G.A.P., que es obviamente de aplicación supletoria en esta materia, las partes del procedimiento cuentan con un plazo de tres días, contado a partir de la comunicación del acto, para apelar la fijación tarifaria respectiva (artículos 343 y 346.1).

   Como se indicó líneas atrás, el plazo para impugnar administrativa o jurisdiccionalmente un acto administrativo, comienza a correr a partir de que éste adquiere eficacia, es decir, en el momento en que se pone en conocimiento del interesado la decisión administrativa, con el fin de que éste pueda hacer valer efectivamente su derecho de defensa.

   Como se comprenderá, el plazo de los tres días para interponer el respectivo recurso de apelación, se computa a partir de que se notifica al gestionante y demás partes del procedimiento lo resuelto por el Regulador General, lo que deberá hacerse en el lugar que se encuentre consignado en el respectivo expediente.

   El requisito de publicación del acto que modifica tarifas y precios, preestablecido por ley, no es el medio por el que se comunica tal decisión administrativa a las partes del procedimiento, es decir, no suple la notificación de aquélla a éstas.

   En realidad, esa publicación debe verificarse después de que el acto de fijación tarifaria ha sido aprobado definitivamente, sea, luego de resueltos los recursos administrativos que eventualmente presenten las partes del procedimiento. Al procederse así, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de publicar los actos normativos –e indudablemente estamos en presencia de uno de ellos-, la cual condiciona su aplicación a los destinatarios de las normas que de ellos dimanan.

    Dichos destinatarios, aunque permanecen ajenos al procedimiento que les da origen, gozan de la posibilidad de impugnar por ilegalidad esas disposiciones, ante la jurisdicción contencioso-administrativa y sin necesidad de reclamo administrativo previo, se lo establece el artículo 20 de la Ley que rige esa Jurisdicción.

III. CONCLUSION:

    De conformidad con lo antes expuesto y con fundamento en la normativa estudiada, se concluye que el plazo de tres días para interponer el recurso de apelación, ante la decisión adoptada por parte del Regulador General en materia de tarifas y precios, debe contarse a partir de que la misma sea notificada a la institución consultante.

    Del señor Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, atentos se suscriben,

Dr. Luis Antonio Sobrado González                                             Licda. Ana Cecilia Arguedas Ch.

PROCURADOR                                                                             FISCAL ASISTENTE DE PROCURADOR

cc: Ing. Rafael Carrillo Lara, Regulador General.