C- 103-99

26 de mayo de 1999.

Licenciado

Oscar Núñez Calvo

Alcalde Municipal

Municipalidad de Desamparados

S. O.

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su atento oficio nº OF-AM-173-99 del 11 de marzo del año en curso, recibido en este despacho el día 16 del mismo mes, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico acerca de "la interpretación para la aplicación del Artículo 30 del Código Municipal, Ley No. 7794, respecto al ajuste o incremento de las dietas de los regidores y síndicos."

I. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA INTERPRETACION DE LAS NORMAS JURIDICAS

   De previo a referirnos a los alcances de la disposición normativa objeto de esta consulta, es menester realizar algunas consideraciones en torno al tema de la interpretación de las normas, por cuanto el mismo es de incidencia directa en el caso que nos ocupa. En este sentido, es oportuno recordar algunas apreciaciones realizadas por este órgano técnico-jurídico mediante dictamen C-168-96 del 15 de octubre de 1996, a saber:

“Interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Alfonso Santamaría Pastor señala: "... los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla..." (Fundamentos de Derecho Administrativo", Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, p. 390).

En esta materia y en lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra debidamente asentada la obligación para el operador jurídico de recurrir a una interpretación sistemática y finalista de las normas, por encima de criterios literalistas. Así, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige... [y] deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En forma similar, el artículo 10 del Código Civil preceptúa: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".Se desprende claramente de las transcripciones doctrinales y legales hechas, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público."

   Teniendo como marco de referencia lo anteriormente expuesto, se procede al análisis de la disposición que interesa.

II. NORMATIVA APLICABLE Y ANALISIS DE LA CONSULTA.

   El artículo 30 del Código Municipal nos proporciona los parámetros de remuneración de los regidores y síndicos, por concepto de su participación en las sesiones del Concejo Municipal. Tal remuneración se realiza a través de las denominadas "dietas". Dietas que serán canceladas por cada sesión ordinaria, teniendo como límite la remuneración de una sesión ordinaria por semana.

   De esta forma, la norma que es objeto de inquietud jurídica prescribe:

"ARTICULO 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará la correspondiente a una sesión ordinaria por semana. Los pagos se ajustarán a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal:

PRESUPUESTO                                                DIETA

HASTA ¢100.000.000,00                                 ¢6.000,00

De ¢100.000.001,00 a ¢250.000.000,00           ¢8.000,00

De ¢250.000.001,00 a ¢500.000.000,00         ¢12.000,00

De ¢500.000.001,00 a ¢1.000.000.000,00     ¢15.000,00

De ¢1.000.000.001,00 en adelante                ¢17.500,00

Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse anualmente hasta en un veinte por ciento (20%), siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en relación con el año precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje que se fije.

   No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

   Los regidores propietarios perderán las dietas cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizada la sesión.

   Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

   Por cada sesión remunerable a la que asistan, los síndicos propietarios devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario." (Lo destacado en negrita no es del original).

   Según se desprende de la consulta y del informe jurídico remitido, se requiere determinar ciertos aspectos relacionados con la aplicación del ajuste o incremento de las dietas de los regidores y síndicos.

   Como primer punto, es dable mencionar que el texto normativo tiene como parámetro -a fin de incrementar las dietas de los regidores y síndicos municipales- que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en relación con el año precedente. En otras palabras, sólo en el tanto y en el cuanto dicho presupuesto aumente es posible acrecentar anualmente las dietas. Cualquier otra interpretación en sentido contrario, socavaría los principios constitucionales de anualidad presupuestaria, del contenido necesario del presupuesto, del equilibrio presupuestario, entre otros.

   La norma es sumamente clara al establecer un porcentaje máximo del veinte por ciento (20%), límite que bajo ninguna circunstancia puede excederse. Dicho tope solamente se puede aplicar si el mencionado presupuesto municipal aumenta en una proporción equivalente o superior.

   Amén de lo anterior, el porcentaje que se pretenda aumentar anualmente a las dietas de los regidores y síndicos municipales debe tener una relación directa e inmediata con el presupuesto municipal ordinario. En ese sentido, valga mencionar a manera de ejemplo, que si el presupuesto municipal ordinario aumentó en un quince por ciento, el incremento de las dietas podrá acordarse en un porcentaje igual o inferior, pero obviamente no superior al quince por ciento.

   Por otra parte, es importante mencionar que la disposición en estudio contiene una autorización a efectos de incrementar las dietas, que debe ser entendida como una facultad, no como una obligación, es decir el aumento no debe darse cada año en forma obligatoria. Lo que sí es imperativo es el respeto a los porcentajes fijados legalmente, así como el extremo del veinte por ciento que en ningún caso puede excederse.

   Desde esta perspectiva, el texto no ofrece mayor complicación. Sin embargo, valga acotar que en orden a tomar en cuenta que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado a fin de establecer el respectivo porcentaje de aumento de las dietas, por ser materia presupuestaria propiamente -en relación con los ingresos o egresos que deben ser presupuestados por los municipios-, la Contraloría General de la República goza de competencia consultiva prevalente y vinculante, órgano que debe pronunciarse en definitiva sobre alguna duda al respecto.

   Más aún, debe tenerse en cuenta que para la validez de tal aumento, se requiere la verificación -por parte del Concejo- de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación. Egreso -de fondos públicos- que debe ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal para los presupuestos municipales ordinarios y extraordinarios:

"Artículo 97.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario deberá remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables."

   Finalmente, -como bien manifiesta la Asesoría Legal de la municipalidad consultante- quien define el porcentaje de aumento del presupuesto como el del aumento de las dietas contemplado en el artículo de marras le corresponde al Consejo Municipal. En efecto, de la inteligencia del inciso b) del artículo 13 del mencionado Código se desprende que tal atribución -implícita del máximo órgano- es parte de las competencias asignadas al Consejo, quien mediante acuerdo, decide el respectivo aumento de las dietas de los regidores y síndicos, en virtud de que a éste le corresponde acordar los presupuestos:

"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo: b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa."

   La anterior interpretación, es acorde con los principios que informan el ordenamiento jurídico administrativo y, sobre todo con el principio de legalidad, marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública.

III. CONCLUSIONES

   De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye que:

1. El artículo 30 del Código Municipal tiene como parámetro -a fin de incrementar las dietas de los regidores y síndicos municipales- que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en relación con el año precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje que se pretende incrementar a las dietas de dichos funcionarios.

2. Bajo ninguna circunstancia se puede exceder el tope del veinte por ciento.

3. En relación con la materia de presupuesto de las municipalidades, la Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y excluyente, incluso en relación con esta Procuraduría, por lo que cualquier duda referente a esa materia, será ese Órgano Contralor el encargado de emitir criterio.

4. Es atribución del Concejo Municipal, la fijación, mediante acuerdo, del porcentaje de aumento de las dietas de los regidores, siempre y cuando haya contenido presupuestario para cubrir el gasto. A su vez, al tratarse de materia de hacienda pública, tal decisión debe ser avalada por la Contraloría General de la República, como órgano que aprueba los presupuestos ordinarios y extraordinarios de las municipalidades.

   Del señor Alcalde de la Municipalidad de Desamparados, deferentemente suscribe,

Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta a.i.

ACACHA.