C-154-99

San José, 27 de Julio de 1999

 

Señor

Julio Alvarado

Alcalde Municipal.

Municipalidad de Tibás

 

Estimado Señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio DE-E: 0345-99 de fecha 04 de marzo de 1999, reiterado mediante oficio DE-E: 465-99 de fecha 22 de marzo de 1999, mediante el cual, se solicita criterio sobre el acuerdo tomado por ese municipio, que dispone: "la vigencia de las patentes de licores nacionales y extranjeros, es bienal y por tanto su renovación deberá efectuarla el patentado cada dos años en el mes de diciembre".

   Adjunta a su gestión, el criterio emitido por el Asesor Legal de ese Municipio, el cual se manifiesta contrario al Acuerdo citado, al considerar que la obligación de renovación de la patente de licores, es inexistente a la luz de la ley de patentes de esa Municipalidad.

   La demora en la respuesta, obedece a que hasta el pasado 2 de junio del presente año, se cumplió con el requisito legal de remitir el Acuerdo (1) de ese Organo Colegiado, expresando su voluntad de someter la consulta a criterio de este Órgano Asesor.

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NOTA (1): El Acuerdo fue tomado recientemente en la Sesión No.68 celebrada el día 1 de junio de 1999, Acuerdo No.VII y señala:

 " El CONCEJO MUNICIPAL DE TIBÁS según ACUERDO # VII, de su Sesión No.68....Solicitar a la Procuraduría General de la República pronunciamiento referente a vigencia de las patentes de licores nacionales y extranjeros..."..

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1. Ley No. 6497 de 25 de setiembre de 1980 "Ley de Patentes de la Municipalidad de Tibás ".

 

Esta ley, contiene las disposiciones bajo las cuales la Municipalidad de Tibás, ampara el cobro de los impuestos sobre patentes (2).

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NOTA (2): El artículo 1 de la Ley No.6497 señala: " Todas las personas jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier actividad lucrativa en el cantón de Tibás, deberán obtener la respectiva licencia y pagarán a la Municipalidad el impuesto de patente que las faculte para llevar a cabo esas actividades".

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   El artículo 14, determina las tarifas según la actividad de que se trate.

   No se hace referencia alguna en la misma, a las patentes bajo estudio - patentes de licores -. Dicha actividad sin embargo, se puede enmarcar en la actividad señalada en el artículo 14 inciso c) (3), de la actividad del comercio.

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NOTA (3): Señala el artículo 14 inciso c) lo siguiente: " ...c) Comercio: Comprenderá la compra y venta de toda clase de bienes, mercaderías, propiedades, bonos, monedas y cualquier bien financiero; la valoración de los bienes económicos que acerquen la " oferta y demanda " esto es casas de representación, comisionistas, agencias, corredores de bolsa, instituciones bancarias de seguros, instituciones de crédito y todo lo que involucra transacciones de mercado de cualquier tipo ".

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   Por lo demás, la ley 6497, es omisa y no determina plazos de vigencia de patentes, ni procedimientos de adjudicación, sobre las patentes de licores, por lo que debe recurrirse a la normativa especial.

   El Código Municipal, en su artículo 83(4), nos remite a la Ley sobre la venta de Licores, Ley especial que regula esa materia.

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NOTA (4): Señala el artículo 83 del Código Municipal: " El impuesto de patentes y la licencia para la venta de licores al menudeo, se regularán por ley especial".

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2. Ley No.10 de 7 de octubre de 1936 "Ley Sobre la Venta de Licores ".

   La Ley Sobre la venta de Licores, No. 10 de 7 de octubre de 1936, regula lo concerniente al otorgamiento de patentes para el expendio de bebidas alcohólicas y el consumo de licores dentro del territorio nacional.

   El artículo 1 de la citada ley, distingue dos categorías de licores: nacionales y extranjeros (5), en ambos casos, para su venta se necesita contar con la respectiva patente o licencia.

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NOTA (5): Artículo 1: Para los efectos de esta ley, los licores se dividen en extranjeros y nacionales. Son extranjeros cualesquiera bebidas fermentadas o destiladas que hayan sido o sean importadas del extranjero. Son nacionales las bebidas destiladas y sus compuestos que se elaboren en la Fábrica Nacional, u otras del país autorizadas por el Estado. Entra, además, en esta categoría, la cerveza fabricada en el país.

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   Para la venta de cualquier licor - nacional, extranjero, al por mayor, al detalle - los interesados en ejercerla deben contar con una licencia o patente municipal.

   Sobre las leyes que regulan actividades lucrativas, sujetas a licencia y que imponen el pago de patente ante la Municipalidad respectiva, ha señalado la Sala Constitucional:

"[...] las leyes que regulan este tipo de impuesto pueden contener distintos hechos generadores e incluso, gravar la actividad productiva, entre otros presupuestos. Esta conclusión se deriva de la correcta interpretación de las normas que regulan la institución de este tributo en el Código Municipal... De estos textos se desprende que las actividades lucrativas son legalmente susceptibles de ser gravadas con un tributo o impuesto de patente, quedando a criterio de la administración municipal, la estructuración de los elementos de la obligación tributaria". (6)

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NOTA (6): SALA CONSTITUCIONAL, Voto No.5925-96 de las 15:21 horas del 5 de noviembre de 1996

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"...Todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, comúnmente se le denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores - articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal. No es inconstitucional que en la apertura de negocios de ese tipo, se deba exigir permisos sanitarios del Ministerio de Salud, puesto que en el funcionamiento de los locales comerciales, está involucrada, desde luego, la salud pública. Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal - regidores y Ejecutivo municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso. Por estar involucrado el interés publico comunal, existe desde luego, acción popular para denunciar los excesos. Esta síntesis no implica, bajo ningún concepto, que el Poder Ejecutivo haya perdido toda su participación en el tema del control del funcionamiento de los establecimientos que venden licores, sea que lo hagan directamente o por medio de la fuerza pública o de los funcionarios que designe..." (7)

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NOTA (7): SALA CONSTITUCIONAL. Voto No.6469-97 de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997.

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   Del mismo modo, la Sala Constitucional, ha establecido la diferencia entre una patente municipal y una licencia señalando:

 "Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho que se denomina con el nombre de patente...En doctrina se llama patente al impuesto o a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son los más variados, pero si tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren de las leyes del impuesto de patentes a otro y las bases impositivas, pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo, sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima " (8).

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NOTA (8): SALA CONSTITUCIONAL, Voto No.5925-96, ibídem

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   En cuanto a la competencia para otorgar patentes, este Órgano Asesor señaló en el dictamen No. C-176-98 de 21 de agosto de 1998, lo siguiente:

"...la normativa indicada confiere a las municipalidades competencia exclusiva para conferir patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece, así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y el traslado del lugar de funcionamiento de una patente (artículo 17). Además, la normativa en referencia le atribuye el deber de velar por el buen funcionamiento de los negocios que se dedican a tal actividad y por la correcta aplicación de la normativa que regula la materia, sin perjuicio, desde luego, de las atribuciones otorgadas por la ley a otros entes u órganos públicos".

   De acuerdo a lo anterior, son los municipios, no solo quienes ostentan la competencia para otorgar las licencias para el expendio de licores, sino además los responsables por el uso indebido de las mencionadas patentes.

   La ley en estudio - Ley de Licores -, determina que serán las municipalidades las encargadas de establecer el número de locales que podrán dedicarse al expendio de licor, dentro de su circunscripción, lo cual se determinará en razón del aumento de la población (9).

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NOTA (9): El artículo 11 de la Ley No.10 sobre la venta de licores, señala: " Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá excederse ese número...".

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   El artículo 12 de interés para la consulta en estudio establece:

"Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos. Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte por el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la estadística Nacional , salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo , en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate . Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante. En los remates de nuevos puestos se sacarán estos por orden numérico. Se tienen como definitivas y permanentes las patentes actuales a nombre de sus dueños actuales, sin necesidad de nueva adjudicación en remate. (...) Las nuevas patentes obtenidas en remate se tornarán igualmente definitivas y permanentes a nombre de su adjudicatario por el precio ofrecido en la subasta; pero al finalizar el período por el cual fuesen rematadas, su renovación se ajustará a las sumas anteriormente indicadas para los patentados actuales". Estas patentes estarán en vigencia mientras el Estado tenga el monopolio de la fabricación de licores”. (El subrayado es propio)

   Por su parte el artículo 13 dispone:

" El remate general de los puestos públicos de licores se hará como antes queda prescrito, cada dos años, en la segunda quincena del mes diciembre. Dicho remate, así como cualquier otro particular de los puestos públicos, se anunciará con ocho días de anticipación, o más, en el periódico oficial (...)"

3.- VIGENCIA DE LAS PATENTES DE LICORES. RENOVACION.

   La interrogante que subyace en la presente consulta, es ¿si deben o no, los titulares de patentes de licores, renovarlas cada dos años?

   La normativa de la Ley de Licores, citada supra, se refiere a la facultad que poseen los Municipios de determinar, previo estudio estadístico, la posibilidad de crear nuevas patentes, de acuerdo con el aumento de su población, es decir, la Municipalidad podrá determinar si es necesario abrir nuevos puestos los cuales se adjudicarán por remate público, cada dos años en el mes de diciembre.

   Esta norma, no crea una obligación para el patentado de renovar su licencia de venta de licores, por el contrario, enuncia la facultad que posee la Municipalidad para determinar la apertura de nuevas patentes, cada dos años, lo cual es muy diferente a interpretar la obligación que señala el consultante.

   En cuanto al plazo de vigencia de las patentes, según la Ley de licores será por el tiempo en que el Estado mantenga su monopolio (10).

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NOTA (10): Ver artículo 12 ya transcrito, de la Ley Sobre la Venta de Licores.

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   Desde esa perspectiva, debe interpretarse que mientras subsista el monopolio, las patentes otorgadas devendrán vigentes, siempre y cuando cumplan con las obligaciones propias de la actividad, tales como el pago puntual del impuesto, acatamiento de las normas de orden público, etc. Correlativamente al no existir la obligación expresa de renovación, tampoco se establece, sanción alguna para quienes no renueven sus patentes en el plazo señalado.

   En ese sentido, lleva razón lo señalado por el Asesor Legal de ese Municipio, en cuanto “el término de dos años debe entenderse como en efecto lo hace la ley, únicamente para efectos estadísticos poblacionales, totalmente integrados al eventual remate de nuevos puestos, en cuyo caso mal podría interpretarse que ese término se considera obligatorio o vinculante para una renovación, que por demás es inexistente a la luz de la ley de patentes de esta Municipalidad " (11).

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NOTA (11): Lic. Sossa Sandí, Asesor Legal de la Municipalidad de Tibás, manifestó lo citado en carta enviada a la Señora Virginia Rodríguez Lobo, Jefe del Departamento de Patentes, p1.

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   La Contraloría General de la República, sobre la vigencia de las patentes adjudicadas bajo remate público ha señalado:

" la Municipalidad no puede validamente sacar a remate cada dos años los puestos de licores en los patentados actuales, ya que el derecho sobre los mismos, se torna por expresa manifestación de la ley, definitivo y permanente. En consecuencia, mientras se tenga en propiedad una patente, no es necesario solicitarla de nuevo en remate. Basta pagar en su oportunidad, el bienio correspondiente." (12).

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NOTA (12): Remitirse a Boletín Contralor No.89 de agosto de 1972, p.38.

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   Claro está que esa permanencia dependerá de que el patentado cumpla con todas las obligaciones que como tal se le atribuya.

   En esa situación, el Municipio, no puede exigir la renovación bienal de la patente dado que esta es permanente mientras se cumpla con los requisitos de ley, ello tampoco obsta, para que exija el pago del impuesto sobre dicha patente, lo cual no implica una renovación, sino la cancelación del canon derivado de la explotación de la patente de licores.

   En ese sentido, la Contraloría General de la República ha señalado que:

"las patentes no caducan ipso facto por el solo hecho de que se encuentren atrasadas en su pago. Para que su cancelación fuera procedente es necesario que sus propietarios renunciaran expresamente a ellas, o bien, que la propia Corporación las declare, ante el no pago, renunciadas o extinguidas" (13).

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NOTA (13): Iván Palacios E. " Ley sobre la Venta de Licores y Legislación Conexa de interés municipal". Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Jurisprudencia y comentarios. Dpto Legal, p.p-10-11.

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   En igual sentido el Juzgado Contencioso Administrativo, en resolución de las 15:30 hrs del 4 de julio de 1966 señaló:

“...en todo puesto nuevo de licores, la Municipalidad está autorizada por ley, para fijar, a su arbitrio, la base del remate. Cosas bien distintas entre sí son la base del remate de un puesto nuevo y el impuesto por bienios que debe pagar cada patentado. La reforma introducida por ley No.2940 se refiere al monto del impuesto que por bienios debe pagar cada patentado y a reconocer el derecho de éstos sobre los puestos en forma definitiva y permanente, pero no afectó el derecho de la Corporación para fijar las bases de remate de los nuevos puestos”.

   El régimen sancionatorio que contempla la Ley de Licores, no establece sanción por la no renovación de la patente. Este régimen tipifica determinadas faltas imponiendo el cierre del negocio como pena, según se desprende de la normativa que se transcribe:

Artículo 29: Cualquier contravención a las disposiciones de la ley, será penada, si no se dijere otra cosa especialmente, con multa de veinticinco a cincuenta colones la primera vez, con multa de cincuenta a doscientos colones la segunda vez, y con la clausura del establecimiento a la tercera.

El dueño del establecimiento responderá, aunque alegare que ni en su presencia ni con su consentimiento ocurrieron los hechos, salvo que probare su inocencia. La clausura de un establecimiento de licores, impuesta como pena, trae como consecuencia la pérdida del derecho en remate adquirido.

Artículo 42: Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres. Con este fin las autoridades de policía quedan facultadas para suspender la venta de licores, por el tiempo que lo estimen prudente, cuando en cualquier establecimiento dedicado a ese negocio se produzca escándalo o alteración del orden y la tranquilidad públicos

   En los casos señalados supra, se establece una sanción concreta para las faltas ahí señaladas, pero no se establece sanción alguna por la no renovación de la patente.

   En este orden de ideas, en cuanto a la facultad de control y fiscalización que deben ejercer los municipios, cabe mencionar, que los mismos podrán ejercer el llamado control de policía sobre los establecimientos dedicados a esta actividad, al respecto la Sala Constitucional ha señalado:

"...En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo, está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales..." (Sentencia No. 401-91 de las 14:00 horas del 20 de febrero de 1991, y en el mismo sentido, véase Sentencia No. 619-91 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 1991).

   Cabe señalar que el reglamento a la Ley de Licores, No. D-17757-G de 28 de setiembre de 1987, no contempla norma alguna referente a la renovación de las patentes de licores.

4.- Reforma a la Ley de Licores mediante Ley No.6282 del 14 de agosto de 1979 y su Reglamento:

   En un esfuerzo exhaustivo, por comprender la procedencia de la obligación de la renovación de las patentes de licores cada dos años, nos encontramos con que la Ley No.6282, de 14 de agosto de 1979, reformó varios artículos de la Ley de Licores (14).

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NOTA (14): La Ley No.6282 no se encuentra vigente en relación a las reformas operadas al Código Municipal anterior ya derogado por el Código Municipal actual Ley No.7794.anterior. No obstante, esa Ley contempló reformas a la Ley de Licores, las cuales sí se encuentran vigentes, en los artículos 12, 37 y 40.

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   Al reglamentarse esta Ley mediante Decreto Ejecutivo No.11284-G del 29 de febrero de 1980, " Reglamento a la Ley Plan Municipal de Desarrollo Urbano”, aún no se había reglamentado la Ley de Licores (15) y dado que la Ley contemplaba reformas a la Ley de Licores, se estableció por parte del Poder Ejecutivo la siguiente disposición normativa:

" Artículo 6: Cada dos años, al finalizar el bienio para el cual fueron rematadas las patentes de licores o sus prórrogas si fueren anteriores y definitivas, deberán los patentados respectivos solicitar la renovación de sus patentes. Dichas renovaciones pagarán un timbre municipal de cincuenta colones por cada una".

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NOTA (15): Señala el Considerando 1 del Reglamento a la Ley No.6282, Reglamento No.11284-G, lo siguiente: " 1- Que la Ley Sobre la Venta de Licores ( número 10 de 7 de octubre de 1936) dispone en su artículo 42 que el Poder Ejecutivo dictará un reglamento a la misma, y que a pesar del transcurso de los años no se ha realizado esa labor, con los consiguientes problemas de interpretación y aplicación de las normas respectivas, así como la insuficiencia de esa normativa con respecto a situaciones que se dan diariamente, de carácter conflictivo que bien pueden ser resueltas por vía de decreto ejecutivo".

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   Esta es la única disposición normativa, que establecía la obligación del patentado de solicitar la renovación de sus patentes cada dos años.

   Esta disposición contiene el vicio de exceso de la potestad reglamentaria, al no contemplar el legislador la obligación de renovación bienal de la patente de licores para el patentado.

   Apreciación que resulta hoy día solo de interés académico, dado que al promulgarse el Reglamento a la Ley de Licores 7 años después a la disposición reglamentaria transcrita, por Decreto No. D-17757-G de 28 de setiembre de 1987, y cumplirse con la obligación impuesta en el artículo 45 de la Ley de Licores de reglamentar la misma, y por su carácter de posterior en el tiempo y especial en la materia, prevalece sobre la misma el Decreto de Reglamento a la propia Ley de Licores.

   Por tanto, al no contemplar la Ley de Licores No.10 del 7 de octubre de 1936, y su Reglamento, disposición alguna de la obligación de la renovación bienal de la patente de licores para el patentado, de acuerdo al principio de legalidad, no puede exigirse tal obligación para el adjudicatario de una patente de licores.

   En conclusión, los Municipios no están facultados para exigir la renovación bienal de las patentes de licores, por lo que el acuerdo tomado por la Municipalidad de Tibás, en ese sentido, deviene en inválido.

   Sin embargo, aun cuando las patentes sean permanentes, ese carácter estará sujeta al cumplimiento por parte del patentado de todas las obligaciones que como tal le otorga el ordenamiento, entre esas obligaciones podemos citar el pago puntual del impuesto de patente, así como el cumplimiento de las normas de orden público, establecidas en el artículo 28 constitucional.

   Ello no impide, que los Municipios, ejerzan la fiscalización y control de estos negocios, así como, el Poder de Policía, en su respectiva jurisdicción, para salvaguardar el orden público, pudiendo aplicar sanciones que conlleven a la pérdida de la patente.

De usted, atentamente,

L. Lupita Chaves Cervantes

Procuradora Adjunta