C-158-99

San José, 6 de agosto de 1999

Licenciada

Lilliana Fallas Valverde

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad

S. O.

Estimada Directora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio CNDC-149-98, de 18 de setiembre de 1998, por medio del cual, atendiendo instrucciones del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, según Acuerdo nº 5 de la sesión ordinaria nº 942-98, celebrada el 10 de setiembre de 1998, requiere la interpretación de este Despacho en torno a los alcances del artículo 19, párrafo segundo, de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad, nº 3859 de 7 de abril de 1967.

   Concretamente, la consulta tiene por objeto que este Órgano Superior Consultivo, técnico jurídico, determine si el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, además de depositar los fondos que le gire el Estado para destinarlos a las organizaciones de desarrollo de la comunidad en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, debe administrarlos, necesariamente, en esa misma entidad bancaria, o si podría trasladarlos a otro banco y/o constituir respecto de ellos un fideicomiso.

   Se nos adjunta el criterio del Área Legal de DINADECO el cual, en lo que interesa, indica:

"El reglamento a este artículo de la Ley lo es el Decreto Ejecutivo Nº 22453-G, de 17 de agosto de 1993, publicado en la Gaceta Nº 167, del 1º de setiembre de dicho año, normativa que regula la forma en que serán administrados tales recursos, por remisión de la última parte de aquél, estableciendo todo el procedimiento de administración por parte del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Esto significa que fue el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, a través del Poder Ejecutivo, el que decidió que dicha administración le correspondiera al mencionado Banco."

   Y concluye la Asesoría Legal del órgano consultante señalando que:

"Es criterio de esta Área que el Consejo podría tomar la decisión de variar la forma y entidad encargada de administrar los recursos mencionados en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, siempre y cuando se modifique el Reglamento de esa norma. En síntesis, todo lo relativo a la administración no se encuentra estipulado en la Ley sino en el Reglamento al artículo correspondiente de la misma, el que podría ser variado por el Poder Ejecutivo en el momento que lo considere conveniente o necesario, de acuerdo a las facultades dadas por ley."

   Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

I.- LOS RECURSOS QUE EL ESTADO DEBE GIRAR PARA LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD, DEBEN SER DEPOSITADOS EN EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL:

   La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, nº 3859 del 7 de abril de 1967, promueve la participación de los individuos en el desarrollo de las comunidades, como un medio de acelerar el desarrollo del país.

   En consideración a tal finalidad, el legislador consideró necesario proporcionar respaldo económico a las asociaciones de desarrollo de la comunidad debidamente constituidas y legalizadas. En un principio, el artículo 19 de la citada ley ofrecía la posibilidad de que los contribuyentes del impuesto sobre la renta donaran a las asociaciones dichas, hasta un dos por ciento de la suma a pagar anualmente por tal concepto. No obstante, dado que la posibilidad de donación de tales fondos del Estado se contempló de manera optativa, las asociaciones -especialmente las de las áreas rurales- no encontraron comprensión en los contribuyentes.

   En virtud de lo anterior y a fin de lograr una distribución más equitativa que promoviera el desarrollo de las comunidades, mediante Ley nº 4372 del 16 de noviembre de 1971, se reformó el citado artículo 19, estableciéndose desde entonces la obligación del Estado de girar, a través de una partida incluida en el Presupuesto Nacional, un porcentaje del impuesto sobre la renta, el cual debe ser distribuido proporcionalmente entre las organizaciones de desarrollo de la comunidad.

   La citada reforma previó también la creación de un fondo de garantías e incentivos a través del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, con el propósito de aumentar los recursos con los que podían contar las comunidades, garantizando así la función de un verdadero crédito social comunal.

   Actualmente, el párrafo segundo del artículo en referencia dispone:

"El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% del estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período, que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas Asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita expresamente establece que la partida que el Estado debe incluir en el Presupuesto Nacional, equivalente al dos por ciento del estimado del Impuesto sobre la Renta, debe ser depositada por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Asimismo, la norma establece el destino que el citado Consejo debe dar a tales fondos, a saber, una parte debe girarla a las asociaciones de desarrollo de la comunidad y otra la debe destinar a crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar a financiar los proyectos que presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.

   En atención a lo anterior, el Poder Ejecutivo reglamentó el citado artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, mediante Decreto Ejecutivo nº 22453-G de 17 de agosto de 1993, estableciendo la manera en que deben distribuirse tales recursos públicos, reiterando que los mismos deben ser depositados en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

   De previo a continuar con el objeto de la consulta, consideramos importante recordar que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, al igual que el resto de la Administración Pública, se encuentra sometido al principio de legalidad, pudiendo realizar sólo aquella actividad autorizada por el ordenamiento jurídico. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar autorizado en el ordenamiento jurídico. Refiriéndose a dicho principio, la Sala Constitucional, en resolución nº 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, indicó:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a los que se conoce como "principio de juridicidad de la Administración"

   De conformidad con lo anterior, es claro que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad se encuentra obligado por la norma indicada a depositar en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, los fondos que el Estado le gire para las organizaciones de desarrollo de la comunidad.

II.- IMPOSIBILIDAD PARA TRANSFERIR LOS RECURSOS A OTRA ENTIDAD BANCARIA O CONSTITUIR UN FEDEICOMISO:

   Como se ha indicado, el objeto de la presente consulta es determinar si el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, además de depositar en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal los fondos girados por el Estado para las organizaciones de desarrollo de la comunidad, debe administrarlos en esa misma entidad bancaria o si, por el contrario, podría trasladarlos a otro banco y/o constituir respecto de ellos un fideicomiso.

   Al respecto, es importante tener en consideración, además de lo indicado en el apartado anterior, lo dispuesto en los artículos 3, 4, 31, 32, 33 y 34 del Reglamento del artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, los cuales disponen:

"Artículo 3- El Consejo depositará dichos fondos en el Banco a convenir con éste en dos cuentas especiales: a) Una cuenta en la que se registrarán las sumas del Fondo por Girar a las organizaciones; y b) Una cuenta en que se registrarán los montos del Fondo de Garantía, para operaciones y Avales a organizaciones.

El Consejo, con base en los informes que al efecto le remite DINADECO, suministrará al Banco al hacer los depósitos la distribución en cada una de esas cuentas".

"Artículo 4º- El Fondo de Garantía generará dividendos similares a la tasa pasiva de interés devengados por el ahorro a seis meses plazo, vigente al inicio de cada período. Con el propósito de aumentar el Fondo de Garantía y Avales, se establece la capitalización del cinco por ciento de los intereses devengados por dicho Fondo. El Fondo de Girar a las organizaciones de desarrollo comunal devengará la tasa de interés que se paga al ahorro voluntario a la vista."

"Artículo 31.- El Banco dentro de su programa general de crédito deberá incluir una partida para préstamos a las organizaciones".

"Artículo 32.- El Programa de crédito se hará sobre la base de un monto total que será igual al triple del saldo estimado del Fondo de Garantía al 31 de diciembre del año anterior al que regirá el programa de crédito, siempre y cuando la disponibilidad de recursos lo permitan".

"Artículo 33.- Cada amortización en las operaciones garantizadas por el Fondo, libera a este en una proporción igual al porcentaje avalado. Para estos efectos los cálculos y reintegros al Fondo de Garantía se harán anualmente".

"Artículo 34.- El Banco financiará operaciones con aval del Fondo de Garantía hasta por un monto igual al triple depositado en el mismo".

   Conforme se podrá apreciar, la normativa transcrita expresamente dispone que los fondos destinados a las organizaciones de desarrollo de la comunidad que el Estado debe girar al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, deben ser depositados por éste en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en dos cuentas especiales, una en la que se registrarán las sumas del Fondo por Girar a las organizaciones, y otra en la que se registrarán los montos del Fondo de Garantía, para Operaciones y Avales a organizaciones. Tales fondos, además de generar intereses, condicionan y determinan el monto de la partida de crédito con la cual dicho Banco financiará a las citadas organizaciones.

   En razón de lo anterior, a juicio de la Procuraduría General de la República, el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad se encuentra imposibilitado para trasladar los fondos en referencia a otra entidad bancaria o para constituir, respecto de ellos, un fideicomiso.

   Por otra parte, contrario a lo que opina la asesoría legal del órgano consultante, es la ley la que determina el Banco en el cual el Consejo de Desarrollo de la Comunidad debe depositar y mantener los fondos que el Estado le gire para las organizaciones de desarrollo de la comunidad. Asimismo, es la ley la que establece el destino y manejo que debe dar a tales fondos. El Reglamento se limita a desarrollar tal disposición. De manera tal que no queda a discreción del citado Consejo determinar la institución bancaria donde depositar tales recursos y el destino que debe darles.

III.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la partida que el Estado debe incluir en el Presupuesto Nacional, equivalente al dos por ciento del estimado del impuesto sobre la renta, destinada a las organizaciones de desarrollo de la comunidad, debe ser depositada por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, no siendo facultativo para dicho Consejo trasladar tales fondos a otra entidad bancaria o constituir, respecto a ellos, un fideicomiso.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO