OJ - 123-99

San José, 27 de octubre de 1999

 

Señora

Rina Contreras López

Presidenta Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

 

Estimado señora Presidenta:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, se da contestación a su oficio sin numerar, de 21de octubre de 1999, donde consulta el criterio de esta Institución referente al proyecto "Ley de Hidrantes", publicado en La Gaceta No. 112 del 10 de junio de 1999.

   En razón de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia consultada, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.

   Para efectos de la consulta, el proyecto se transcribe y se comentan únicamente los artículos que lo requieren.

PROYECTO DE LEY

LEY DE HIDRANTES

Expediente No. 13.571

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

   Entre los fines esenciales del Estado, sobresale la protección de la vida humana, la salud, la educación y la propiedad. Para la consecución de tales propósitos, el Estado, junto a muchas otras obligaciones, debe prevenir y combatir los incendios. En ese sentido, lo ideal sería atacar las causas que conducen a tales siniestros, por medio de diferentes campañas de prevención, las cuales lastimosamente en muchas oportunidades no son suficientes, aun cuando los costarricenses asuman las precauciones correspondientes en forma responsable.

   Por tales motivos, el acceso a los mejores recursos humanos y tecnológicos para la extinción de los incendios reviste una importancia primordial. Asimismo, resulta indispensable garantizar las provisiones de agua obtenidas a través de los hidrantes, los cuales son fundamentales para combatir incendios y, eventualmente, pueden contribuir en el suministro de agua potable a una población determinada, en casos de emergencia.

   En nuestro país, el esfuerzo en procura de la instalación y el mantenimiento de los hidrantes es de fundamental importancia, ya que, según la información estatal, entre un 90% y un 80% de los incendios las víctimas no se encuentran cubiertas por un contrato de seguros.

   Esta realidad se suma a una serie de problemas relacionados con la instalación y el mantenimiento de los hidrantes en nuestro país. Por ejemplo, es frecuente que las municipalidades, luego de construidas las urbanizaciones, consignen que los hidrantes están debidamente instalados, sin corroborar su conexión a las fuentes respectivas, lo que provoca grandes dificultades para el Cuerpo de Bomberos, durante el ejercicio de su labor.      Además, es lamentable la condición general de los hidrantes, cuyo estado de deterioro no permite que sean reutilizados, incluso, muchos suelen quedar abiertos, con el consecuente desperdicio de agua y su eventual inutilización por el cierre de la válvula interna, que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se ve obligado a efectuar.

   Actualmente no se establece ninguna legislación específica que regule en forma sistemática y coherente la instalación y el mantenimiento de los hidrantes. En la normativa vigente, se hace referencia a estos bienes de utilidad general, pero no se atiende la materia en forma exclusiva; únicamente existe un conjunto de pautas de carácter técnico, denominadas "Normas de instalación del Sistema de Acueducto y Alcantarillados", emitidas por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en torno a las características de los hidrantes, su forma de instalación y ubicación.

   Consecuentemente, luego de un importante proceso de consultas a funcionarios del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Procuraduría General de la República, se ha llegado a la conclusión de que es importante solventar esta laguna en el ordenamiento jurídico vigente, por medio de la promulgación de una ley de hidrantes que regule adecuadamente la materia y que brinde soluciones acertadas y eficientes para esta problemática de seguridad pública.

   Como fundamento a la presente iniciativa, cabe mencionar todas aquellas normas que refuerzan la propuesta.

   La Ley de Construcciones, No. 833 del 2 de noviembre de 1949, establece en su artículo 1 que "las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y las construcciones que en los terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos”. Por tales motivos, se considera que esas entidades autónomas deberían tener la responsabilidad principal de ubicar los hidrantes en el país. Con este fin, se propone la utilización de una parte de los recursos obtenidos por medio del impuesto territorial, para garantizar que los administradores de los acueductos cumplan con la obligación de instalar y mantener todos los acueductos del país.

   Cabe aclarar que esta iniciativa no pretende modificar las competencias actuales ni los requerimientos que determinan la ley y los reglamentos vigentes, sino que busca establecer que los gobiernos locales sean garantes del cumplimiento de la normativa existente en última instancia y que al mismo tiempo participen activamente en el proceso de toma de decisiones relativo a la seguridad de sus comunidades.

   El proyecto además busca crear instancias de coordinación y al mismo tiempo instaurar, por medio de los planes reguladores municipales, sistemas locales de hidrantes que permitan descentralizar su administración y fomentar el aporte comunal.

   De conformidad con la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 del 15 de noviembre de 1968, se concibe el plan regulador, en el artículo 1, como "el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas".

   El Código Municipal, Ley No. 7794, del 30 del abril de 1998, dispone en su artículo 1 que el municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, quienes promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal. Por otra parte, el artículo 3 de este cuerpo legal agrega que "El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal".

   En ese sentido, se enmarcan los principios que establecen la competencia de las municipalidades en esta materia. Igualmente, valioso resulta el artículo 13 del Código Municipal, que entre las atribuciones del Concejo plantea, en el inciso a): "Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido." Además, el inciso o) incluye dictar las medidas de ordenamiento urbano.

   La competencia de los gobiernos locales, en esta perspectiva, también queda manifiesta cuando se dispone que tanto el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como el Instituto de Acueductos y Alcantarillados son entes técnicos en la determinación de estos aspectos y que autorizan o aprueban los planes de desarrollo respectivos. Por ejemplo, en la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 del 14 de abril de 1961, se establece en el inciso e) del artículo 2) que son funciones de la institución "...aprobar todos los planes de las obras privadas... que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados según lo determinen los reglamentos respectivos;"

   En esta misma línea, la Ley de Planificación Urbana establece en el artículo 10 que a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7, le corresponde revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades.

   En cuanto a la supervisión, la citada ley dispone que "cada municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad".

   Por otra parte, la Ley de Construcciones, en su artículo 87 establece que "la municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se les está dando..."

   A partir de lo anteriormente expuesto, el presente proyecto de ley propone rescatar la idea de la participación de las municipalidades en la solución de los problemas que surgen en sus municipios, tal y como se evidencia en las leyes de desarrollo urbano.

  En este sentido, la Ley de Planificación Urbana, en el artículo 59 aclara que, para participar en la preparación y aplicación del plan regulador, la municipalidad del cantón podrá crear una oficina de la administración local, o una comisión o junta, que habrá de formarse con regidores, funcionarios de la planta administrativa y vecinos interesados, y, en uno u otro caso, la corporación señalará la organización. En este mismo cuerpo legal, en el numeral 60 se definen las juntas o comisiones locales de planificación.

   Con respecto a la responsabilidad que concierne a la instalación de hidrantes, la presente iniciativa propone que, en el caso de las "nuevas urbanizaciones", continúe como competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, así como la aprobación de los planos donde se especifica la ubicación de los hidrantes, y que su instalación corra a cargo de la empresa privada respectiva, tal y como sucede actualmente.

No obstante, este proyecto le impone el deber a las municipalidades de verificar en forma general la correspondiente instalación, la calidad y la efectiva conexión a las previstas de hidrantes.

   En cuanto a los otros conglomerados y a las urbanizaciones en donde no estén debidamente instalados los hidrantes, se propone como requisito legal la incorporación de un plan estratégico para la instalación de hidrantes dentro del plan regulador de la municipalidad, el cual adquiere carácter obligatorio, después de su adopción.

   Esta iniciativa plantea entonces disponer los hidrantes paulatinamente, a partir de una planificación urbana ordenada y programática, de conformidad con los recursos de cada gobierno local y en concordancia con los criterios técnicos que para este efecto determinará una comisión técnica interinstitucional.

   En cuanto al mantenimiento, es importante acotar que, en la práctica, tanto el Instituto Nacional de Seguros como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados realizan proyectos conjuntos y una debida readecuación de los hidrantes; sin embargo, lo cierto es que se trata de una función onerosa que requiere tanto recursos materiales como técnicos y humanos. De tal manera, es imperante que las municipalidades participen con la asignación de recursos que coadyuven en la labor de esas instituciones, al establecer convenios con estas entidades y con otras municipalidades para estos fines, conforme lo disponen las leyes. La participación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados será en este sentido vital, desde el punto de vista técnico, pues a sus ingenieros les corresponderá la mayor parte del desarrollo.

   A efecto de lo anterior, es importante establecer la necesaria participación del administrador del acueducto en esta materia, como responsable directo de instalar y brindarle mantenimiento a los hidrantes, de acuerdo con las especificaciones de la Comisión Interinstitucional y en coordinación con el Plan Regulador establecido por la Municipalidad.

   Esta iniciativa propone crear una Comisión Técnica Interinstitucional, que además de diseñar un plan estratégico donde se establezcan recomendaciones para las municipalidades en cuanto a la instalación y el mantenimiento de los hidrantes del país, sirva también como ente asesor o consultivo de los gobiernos locales. La Comisión estaría formada por representantes del Cuerpo de Bomberos y de las instituciones directamente vinculadas con el desarrollo urbano, cuyos funcionarios se destacan por su valiosa experiencia en el campo.

   Considerando que una definición clara de competencias y responsabilidades, así como el establecimiento de instancias legales de coordinación y asesoría, pueden garantizar la solución progresiva de este problema, en beneficio de todos los costarricenses, se propone el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY DE HIDRANTES

CAPÍTULO I

INSTALACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LOS HIDRANTES

ARTÍCULO 1.- Las municipalidades de la República son las responsables de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas; como entidades autónomas, deberán garantizar la instalación y el mantenimiento de los hidrantes que se requieran en el área geográfica correspondiente.

   Para tales efectos, las municipalidades deben nombrar de su seno a un responsable que coordinará su trabajo con la Comisión Técnica Interinstitucional, la cual se crea a partir de esta ley, con el fin de garantizar el cumplimiento del presente cuerpo legal.

Comentario:

   Convendría que al funcionario "responsable" recibiese un nombre específico a fin de que los administrados y las instituciones puedan comunicarse con él. Teniendo la función un mismo nombre, sería fácil recurrir al funcionario responsable en cualquiera de las municipalidades del país. Es necesario también, que se establezca un plazo para que cada municipalidad efectúe la designación correspondiente, comunicando a la "Comisión Técnica Interinstitucional" el nombre, calidades, y teléfonos en que puede ser hallado ese funcionario. De igual modo, las sustituciones que se operen en el futuro, en cuanto a estos servidores, deben ser reportadas dentro de un plazo determinado a dicha Comisión.

ARTÍCULO 2.- El administrador de cada acueducto será el encargado de instalar y brindar el adecuado mantenimiento a los hidrantes ubicados en los acueductos respectivos.

   Para estos efectos el administrador podrá incluir dentro del cobro respectivo un ítem o cargo adicional a la tarifa del servicio usual del agua para el consumo público, a fin de cumplir con las obligaciones que les impone la presente ley.

Comentario:

   Debería especificarse el concepto de "administrador" del acueducto, si es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o las municipalidades que tienen a su cargo esta competencia.

   Es inconveniente que sea el "administrador" quien podrá incluir dentro del cobro respectivo un "ítem o cargo adicional" a la tarifa del servicio de agua. Si el legislador lo que pretende en un nuevo tributo debe definirlo de modo razonable a fin de que sea igual para todas las municipalidades. La Sala Constitucional, en el Voto AI 5669-99, refiriéndose a la potestad tributaria del Estado dispuso que "... la Asamblea Legislativa es soberana, en cuanto al uso del poder tributario, para establecer los impuestos que se requieran, sean estos nacionales o municipales ...". Por lo anterior es necesario precisar el término "administrador" a fin de que se conozca al nombre específico del ente que funcionará como administración tributaria.

   Es necesario aclarar esta norma en relación al artículo 5 referente al "impuesto territorial" cuyo objeto es proveer de recursos a las municipalidades para idénticos fines que deben cumplir los "administradores de los acueductos". Debe recordarse que en algunas comunidades la municipalidad es la encargada de administrar directamente el acueducto.

   Debe igualmente el legislador establecer o señalar los controles que se ejercerán para garantizar que los tributos recaudados se destinen al cumplimiento de los fines previstos en esta Ley.

   La Procuraduría General de la República ignora si el proyecto de ley ha sido consultado a las Instituciones Autónomas que eventualmente serían afectadas por la nueva legislación en desarrollo. Debe indicarse que la no formalización de las "consultas" ordenadas por el numeral 190 de la Constitución Política, eventualmente significaría la anulación de las normas no consultadas por violación al principio de supremacía formal de la Carta Magna.

ARTÍCULO 3.- En las obras privadas que constituyan "nuevas urbanizaciones", como centros comerciales y similares, corresponderá al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprobar los planos en donde se especifica la ubicación de los hidrantes, de acuerdo con las normas técnicas y los criterios emanados de la Comisión Técnica Interinstitucional.

   El urbanizador, o la entidad o empresa promotora del proyecto deberá instalar los hidrantes o el hidrante, de acuerdo con las regulaciones técnicas existentes, y darle el mantenimiento adecuado hasta que se ejecute el acto de entrega de la urbanización a la municipalidad correspondiente.

   Las municipalidades deberán verificar, en las nuevas urbanizaciones, que los hidrantes se encuentren debidamente instalados y conectados a sus fuentes.

   Tal verificación deberá consignarse en un acta que compruebe el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios. Los funcionarios municipales presentes serán los responsables directos del acto verificatorio, todo bajo su personal y directa vinculación administrativa y civil.

Comentario:

    Copia certificada de estas actas deberían ser remitidas a la Comisión Técnica Interinstitucional para efectos estadísticos, de control y de responsabilidad.

ARTÍCULO 4.- Las municipalidades deberán garantizar que los administradores del acueducto instalen los hidrantes según criterios técnicos, en las aceras de los lugares públicos de cada cantón, como centros infantiles, escuelas, colegios, salones comunales, parques públicos, iglesias, instalaciones deportivas, clínicas y calles públicas, entre otras edificaciones que no califiquen como "nuevas urbanizaciones".

Comentario:

    La norma debería indicar quien definirá esos "criterios técnicos", estableciéndose la obligación de suministrar a las muncipalidades publicaciones actualizadas de esas especificaciones. La Comisión Técnica Interinstitucional podría ser la encargada de remitir a las municipalidades, de oficio o a petición, los "criterios técnicos" actualizados. Para cumplir tal función respecto de las municipalidades, la Comisión debe ser competente para demandar del ente respectivo el suministro de esos criterios técnicos actualizados.

ARTÍCULO 5.- Los recursos necesarios para enfrentar las responsabilidades que la presente ley demanda a las municipalidades, serán incluidos en el presupuesto anual de cada municipalidad y provendrán de la recaudación del impuesto territorial, de conformidad con la normativa legal vigente.

Comentario:

   Debe especificarse si se trata del "impuesto sobre bienes inmuebles" (que el proyecto llama "impuesto territorial"). No se indica en la norma qué porcentaje del impuesto se reservará para dar cumplimiento a esta ley. Se generan dudas cuando se relaciona este numeral con lo dispuesto en el artículo 2 relativo al "ítem o cargo adicional". La normativa debe ser suficientemente clara para evitar interpretaciones erróneas e impugnaciones. En la forma como están redactados los artículos 2 y 5 podría pensarse en una doble imposición para un mismo fin.

ARTÍCULO 6.- Las municipalidades podrán establecer convenios entre ellas, para cumplir con los fines de la presente ley, de conformidad con los requisitos y procedimientos legales de contratación administrativa.

ARTICULO 7. (.....).

Comentario:

   No aparece ningún numeral 7. Del número 6 se pasa directamente al 8.

CAPÍTULO II

LA COMISIÓN TÉCNICA INTERINSTITUCIONAL

ARTÍCULO 8.- Créase la Comisión Técnica Interinstitucional de Hidrantes, adscrita al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La Comisión estará compuesta por un representante de cada una de las siguientes instituciones:

a) Cuerpo de Bomberos, nombrado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros.

b) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

c) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

d) Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Comentarios:

1) No se dice quién efectúa el nombramiento de estos representantes.

2) No se dice quién preside esta Comisión ni quien sustituye en sus ausencias al titular; además debería de pensarse en la posibilidad de que cada representante tuviese un suplente.

3) Se establecen cuatro representantes, lo que podría dificultar la toma de decisiones.

4) Podría pensarse en incorporar un quinto representante, designado por la Cruz Roja Costarricense.

5) Debe regularse el quórum y el tipo de votación para a toma de decisiones.

ARTÍCULO 9.- La Comisión Técnica Interinstitucional de Hidrantes tendrá como funciones fundamentales las siguientes:

a) Diseñar un plan estratégico en el cual se establezcan recomendaciones para las municipalidades del país y los administradores del acueducto, en lo relativo a la instalación y el mantenimiento de los hidrantes.

b) Emitir las directrices técnicas que determinen cuáles son las zonas prioritarias para la correcta ubicación de los hidrantes, con el fin de que estos se instalen en lugares de fácil acceso para los cuerpos de bomberos.

c) Servir como ente asesor o consultivo de las municipalidades y los administradores del acueducto del país, en materia de hidrantes.

Comentario:

   En el inciso c) se califica a la Comisión como "ente" (es decir una persona jurídica pública), cuando por su naturaleza podría pensarse que se trata de un "órgano". Sin embargo, si lo que se crea es un "órgano" estatal debería indicarse así, y adscribirse a un determinado Ministerio.

ARTÍCULO 10.- Las instituciones públicas deberán prestar colaboración a la Comisión Técnica Interinstitucional de Hidrantes, en cumplimiento de las funciones y responsabilidades que la presente ley les otorga.

CAPÍTULO III

REFORMAS

ARTÍCULO 11.- Adiciónase un inciso h) al artículo 4 de la Ley No. 7794, Código Municipal, del 30 de abril de 1998, y sus reformas, para que se lea de la siguiente forma:

"Artículo 4.-

[...]

h) Velar por que las ciudades y demás poblaciones cumplan con las condiciones óptimas de calidad de vida, seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, así como en sus edificios y construcciones, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias existentes."

ARTÍCULO 12.- Reformase el inciso f) del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, Ley No. 4240, y sus reformas, cuyo texto dirá:

"Artículo 16.-

f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y"

TRANSITORIO ÚNICO. -

El Poder Ejecutivo instalará la Comisión Técnica Interinstitucional en el plazo de tres meses después de la publicación de la presente ley.

Con toda consideración,

 

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda