C-182-99

San José, 14 de setiembre de 1999

Licenciado

Rogelio Ramos Martínez

Viceministro de la Presidencia

S. D.

Estimado señor Viceministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DV-RR-466 de 18 de agosto último, por medio del cual plantea la situación del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) conexas y de la Unidad de Análisis Financiero, a partir de la Ley N. 7786 de 30 de abril de 1998, Ley de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades. Es deseo de ese órgano conocer la interpretación de la Procuraduría respecto del artículo 106 de esa Ley 7786 en cuanto a la naturaleza de la Unidad (UAF).

   Al respecto, señala la consulta que el artículo 103 de la referida Ley dispensa la aplicación al CICAD de diversas disposiciones normativas, como son la Ley de la Administración Financiera de la República, Ley de Contratación Administrativa, Ley de la Autoridad Presupuestaria y Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.

   Dentro del CICAD se crea la Unidad de Análisis Financiero, órgano de análisis de informes sobre transacciones sospechosas, y cuyo objeto es determinar la legitimación de capitales. La información es confidencial y de uso exclusivo para las investigaciones del CICAD pero puede ser revelada al Ministerio Público, jueces u organismos policiales nacionales o internacionales. Para el CICAD, la Unidad tiene doble naturaleza jurídica. Es una unidad de inteligencia porque realiza acciones como solicitar, recopilar y analizar información, pero es también operativa porque participa activamente en la investigación financiera para conocer la verdad del hecho supuestamente sospechoso. Es un instrumento del Fiscal en la persecución de la delincuencia económica del narcotráfico y cumple una función de auxiliar del Ministerio Público en la tarea represiva, por lo que asume características de una unidad policial.

   La consulta tiene como objeto determinar las funciones de la Unidad de Análisis Financiero y su relación con otros órganos competentes en la materia.

A-. UN DEBER DE DENUNCIAR

   Existe un deber general de las autoridades públicas de denunciar cualquier hecho que se considere constitutivo de delito. En algunos casos esa obligación se especifica, imponiendo un deber especial en ese sentido. Así, el artículo 31 de la Ley obliga al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas y a los órganos con potestades de fiscalización y supervisión sobre las entidades a que se refiere la ley, a denunciar ante el Ministerio Público "cualquier información recibida de las instituciones financieras, referente a transacciones o actividades sospechosas que puedan relacionarse con los delitos señalados en esta ley".

   Es de advertir que esa obligación de informar o denunciar constituye un deber de colaboración que, en modo alguno, modifica la naturaleza jurídica del órgano obligado a prestarla. Tomando en cuenta lo anterior, no podría considerarse que el órgano o la autoridad administrativa que denuncia está ejerciendo funciones de policía o de prevención. Observamos, al efecto, que el deber de investigar la conducta de la que se informa y luego ejercer la acción penal si ésta fuere procedente no reside en la autoridad que denuncia ante el Ministerio Público sino a éste mismo.

   No obstante, el deber de investigación en una autoridad diferente de la policial o del Ministerio Público tendría que ser expresamente establecido por el ordenamiento, en especial si se considera que el ejercicio de la investigación puede incidir directamente en la esfera jurídica de los administrados, lo que implica ejercicio de potestades de imperio. De allí que esa competencia sea reserva de ley. Lo que es importante en virtud de la situación del CICAD y de la oficina a la que se refiere la consulta.

B-. UN ORGANO CON FACULTADES DE INVESTIGACION

   La Ley N. 7786 permite que el CICAD tenga acceso a información perteneciente a personas privadas, que conste en oficinas públicas e incluso, en una disposición cuya constitucionalidad podría ser cuestionada, aquélla que conste en entidades privadas. Además, debe recibir la información que le remitan los otros organismos competentes en la materia, la cual puede igualmente referirse a sujetos privados.

   Concretamente, puede recibir información de las entidades financieras que podrían estar siendo involucradas en un lavado de dinero. Para efectos de análisis de esa información, la Ley crea un órgano administrativo especializado: la Unidad de Análisis Financiero. Dispone el artículo 106 de la Ley:

"El Centro tendrá una Unidad de análisis financiero que podrá solicitar, recopilar y analizar los informes, formularios y reportes de transacciones sospechosas provenientes de las instituciones financieras, en procura de centralizar y analizar dicha información para investigar las actividades de legitimación de capitales. La pondrá en conocimiento del Director General del Centro, quien la comunicará al Ministerio Público para lo que corresponda. También será labor de la Unidad de análisis financiero la ubicación y el seguimiento de los bienes de interés económico obtenidos en los delitos tipificados por esta ley. Los resultados de dicha labor deberán comunicarse al fiscal del Ministerio Público responsable del caso".

   Es de advertir que frente a las amplias posibilidades de información y, por ende, de investigación que tiene el CICAD, conforme lo establece el artículo 104 de la Ley, la Unidad de Análisis Financiero tiene una competencia específica, referida a información sobre transacciones financieras. Además, se trata de una información que proviene de las instituciones financieras; es decir, investiga y analiza información proveniente de una fuente especial en razón de las operaciones y documentos objeto de análisis. Dentro de ese campo específico puede recibir información pero también puede solicitarla a entidades financieras, en el tanto se trate de datos sobre transacciones sospechosas de lavado de dinero. El objetivo de la ley es que se centralice la información y su análisis sobre posibles operaciones de legitimación de capitales en un órgano administrativo especializado.

   Es legislador ha tenido especial interés en confiar a la Unidad el análisis de la información, lo que determina la necesidad de criterios técnicos que diferencian su accionar respecto de otros cuerpos investigadores. Y decimos investigadores, por cuanto del conjunto del artículo transcrito se deriva con meridiana claridad que la Unidad de Análisis Financiero es un órgano de investigación y estudio en un campo específico, sea las transacciones financieras. Lo que permitirá, como indica la Ley, al CICAD –no directamente a la UAF- poner en conocimiento del Ministerio Público los resultados de la investigación para efectos de ejercicio de la acción penal. Se ha producido una especialización de la investigación en un campo sumamente técnico, como lo es el estudio de operaciones financieras.

   Dos acotaciones deben realizarse en orden a esa competencia de investigación. En primer término, la UAI resulta absolutamente incompetente para realizar investigaciones sobre actos relacionados con el narcotráfico, que no se refieran a transacciones financieras. Luego, los otros órganos administrativos encargados de labores de investigación en el campo de narcotráfico han perdido su competencia en lo que se refiere a la investigación y análisis de las transacciones financieras e investigaciones tendientes a establecer el lavado de dinero. De modo que de tener conocimiento de la posibilidad de que se estén produciendo transacciones para legitimar dinero generado por el tráfico de drogas, cualquier otra autoridad administrativa (entendiendo por tal, la perteneciente al Poder Ejecutivo) debe remitir dicha información a la UAF, para ésta concluya la información y analice la posible comisión de delitos.

   Tomando en cuenta esa labor de investigación y análisis y la comunicación que prevé la Ley con el Ministerio Público, se comprende que los archivos o registros que tenga la Unidad de Análisis en el ámbito de su competencia, no están a la disposición de la policía administrativa, puesto que ésta no puede realizar investigaciones en orden a las transacciones financieras realizadas con el objeto de legitimar dinero. Por el contrario, como se indicó, esta policía sí tendría que dar colaboración a la UAF en tanto tenga conocimiento de la comisión de estos delitos motivados en transacciones financieras.

   Procede recordar, además, que la ley previó relaciones estrechas entre la Unidad de Análisis financiero a través del CICAD y el Ministerio Público. No se trata sólo de un deber de colaboración, sino de que la investigación que realice la UAI tiene como destinatario primario el citado Ministerio. El artículo 108 de la Ley dispone al efecto:

"ARTÍCULO 108.- La información recopilada por la Unidad de análisis financiero será confidencial y de uso exclusivo para las investigaciones realizadas por el Centro. Únicamente podrá ser revelada al Ministerio Público, los jueces de la República o a organismos policiales, nacionales o extranjeros, competentes en esta materia. Los funcionarios que incumplan esta disposición estarán sujetos a las sanciones prescritas en el Código Penal".

   Se deriva de lo transcrito que la comunicación de los informes al Ministerio Público o incluso a los órganos jurisdiccionales puede ser directa, de modo tal que la UAI por medio del CICAD aporte a éstos el resultado de sus investigaciones, Ergo, no es necesario que esa información sea comunicada por intermedio de otros organismos, como podrían ser los policiales.

   Lo anterior es importante en virtud de que el artículo 25 de la Ley de Policía crea la Policía de Control de Drogas y la encarga de prevenir los hechos punibles contemplados en la legislación sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas. Se dispone en el artículo 26:

"ARTICULO 26.- ATRIBUCIONES.

   Corresponde a este cuerpo policial:

a) Investigar los hechos ilícitos relacionados con estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas, de conformidad con la legislación penal en vigencia, identificar, de manera preventiva, a los presuntos responsables y ponerlos a la orden de la autoridad judicial competente.

b) Levantar los informes relacionados con este tipo de delincuencia. Efectuar los decomisos, realizar todas las actuaciones policiales tendientes a esclarecer los hechos y poner a la orden de las autoridades judiciales competentes a los detenidos por estos delitos.

   Competencia amplia de investigación que ha sido restringida, sin embargo, a partir de la creación de la Unidad de Análisis Financiero. En efecto, desde la entrada en vigencia de la Ley N. 7786 corresponde a la referida Unidad la investigación sobre transacciones financieras, que tiendan a establecer el lavado de dinero. Dado que la Ley de Estupefacientes y Psicotrópicos es una ley especial y además es posterior a la Ley de Policía, sus disposiciones deben prevalecer en relación con las de ésta. Lo que implica una modificación del ámbito de aplicación de los preceptos de la Ley de Policía, incluso en relación con la competencia de cuerpos policiales.

   La policía de control antidrogas y la Unidad no están obligadas a realizar labores conjuntas, puesto que sus competencias no son concurrentes o complementarias entre sí. Empero, en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la Ley de Policía, la policía antidrogas puede dar cooperación y auxilio a la Unidad, coordinando esfuerzos para el logro de los objetivos –que son coincidentes, en cuanto lucha contra manifestaciones del narcotráfico- de las distintas actuaciones que les corresponde llevar a unos y otros. Es decir, el correcto deslinde de las competencias y, por ende, el respeto de esa distribución que se deriva del principio de legalidad, no impide que entre estos órganos exista colaboración. Incluso, cabría recordar que la Ley 7786, artículo 103, ha previsto que una parte de los recursos del CICAC sean asignados a la Policía de control de Drogas del Ministerio de Seguridad, lo que manifiesta un interés del legislador por la labor que esa policía desarrolla, así como la ubicación institucional y política del CICAD dentro de la lucha contra la represión del narcotráfico y sus manifestaciones en el país.

C-. LA UAF COMO UNIDAD DE POLICIA

   Se desea conocer si esta Unidad de Análisis Financiero constituye una unidad policial. Ciertamente, a la oficina le corresponde una función de investigación de delitos. Empero, la Unidad es parte del CICAD, a quien la ley no ha conceptuado como fuerza de policía. Si la Ley no la considera unidad policial, no podría ejercer las funciones que se le han asignado a las fuerzas policiacas. Así, por ejemplo, efectuar decomisos, captura de personas.

   Cabe recordar, al efecto, que el ejercicio de esas labores de policía es manifestación de una potestad de imperio. Los principios de legalidad y de reserva de ley en materia de libertades determinan que la competencia debe ser atribuida por ley cuando se trate del ejercicio de esas potestades. En ese sentido, el principio general contenido en el numeral 59 de la Ley General de la Administración Pública es confirmado por el 7 de la Ley de Policía:

“PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.

La creación de competencias policiales constituye reserva de ley".

   Sin embargo, la Ley del CICAD no permite concluir que haya sido otorgada a la Unidad competencia en tal sentido, máxime que no se le conceptualiza como un cuerpo de policía. De lo que se deriva que si la investigación determina la necesidad de ejercicio de funciones represivas, será necesario que la Unidad solicite la colaboración de cuerpos policiacos. Lo anterior no excluye que la Unidad pueda participar en los operativos con el objeto no de reprimir, sino de recabar la información cuya investigación y análisis le ha sido reservada en vía administrativa. Es decir, puede participar pero para dar cumplimiento a la obligación de investigar las operaciones a que se refiere la ley. Por el contrario, no corresponde a la Unidad participar en el resguardo del orden público y del institucional, de los bienes y derechos de los administrados, realizar labores de prevención y represión del delito, aún cuando estén relacionados en forma directa con transacciones financieras objeto de investigación.

   No obstante, cabe advertir que la Unidad puede realizar una actuación de policía, en virtud de lo dispuesto en el segundo párrafo del articulo 106: sea el dar seguimiento a los bienes adquiridos con el producto de la venta de drogas, sin que en orden a ese seguimiento el legislador haya diferenciado entre los delitos de lavado de dinero y los otros delitos relativos al narcotráfico en general.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) La Unidad de Análisis Financiero del CICAD ejerce labores de investigación referida a las transacciones financieras, en el tanto en que éstas puedan ser manifestación de operaciones de lavado de dinero.

Para este fin, tiene no solo competencia para solicitar o recabar por sus propios medios información, sino para recibir la que las entidades financieras consideren necesario darle. Asimismo, puede investigar aquélla que le suministren otros organismos policiales.

b) La particularidad de esta labor investigativa consiste en el análisis técnico de la información, destinada a ser puesta en conocimiento del Ministerio Público, por medio de la Dirección del CICAD.

c) Se deriva de lo anterior que la labor de investigación es específica y exclusiva en cuanto tiene como objeto las transacciones financieras relacionadas con el narcotráfico.

d) Si bien la labor investigativa y de análisis puede conducir a determinar la comisión de un hecho delictivo relacionado con el lavado de dinero, la Unidad de Análisis Financiero no constituye una unidad de policía, ya que no ha sido creada como un cuerpo policial y fuera de lo dispuesto en el artículo 106, segundo párrafo, no le han sido atribuidas por ley funciones de índole policíaca. En consecuencia, su labor policial se limita a dar seguimiento y ubicar los bienes producto del narcotráfico.

   Del señor Viceministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA