C-216-99

San José, 1 de noviembre,1999

 

MBA

Luis Alberto Chaves González

Presidente de la Junta Directiva

 

M.Sc. Oscar Mena Redondo

Fiscal de la Junta Directiva

Colegio de Profesionales en Ciencias

Económicas de Costa Rica

 

Estimado señores:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio F-165-99 del 18 de agosto de 1999, recibido en este Despacho el 9 de setiembre de ese mismo año, mediante el cual solicitan el criterio de este órgano superior técnico jurídico sobre si la autonomía de las instituciones autónomas, como el caso de las universidades públicas, las autoriza a obviar los requisitos profesionales y legales de incorporación para el nombramiento de puesto a ese nivel que exige la Ley Orgánica de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica.

I.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

"Artículo 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones, y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su propia organización y gobierno propio. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su funcionamiento."

"Artículo 88.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia puestas bajo la competencia de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de educación superior privada, o relacionadas directamente con ellas, la Asamblea Legislativa deberá oír previamente al Consejo Universitario o al órgano director correspondiente de cada una de ellas."

B.- LEY 7105 DE 30 DE OCTUBRE DE 1988.

"ARTICULO 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:

a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.

b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas.

c) ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4570-97 de las 12:51 horas del 1º de agosto de 1997.

La contaduría pública seguirá rigiéndose de acuerdo con la ley No. 1038 del 19 de agosto de 1947, sus reformas y reglamento, y la contaduría privada de acuerdo con la Ley de Creación de Contabilistas Privados, No. 1269 del 2 de marzo de 1951, sus reformas y su reglamento.

"ARTICULO 16.- Las actividades profesionales a que se refiere esta ley se ejercerán conforme con las áreas de especialización de los profesionales en Ciencias Económicas, con las salvedades establecidas en el artículo 15 referentes a la contaduría pública y a la privada."

ARTICULO 17.- Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:

a) ADMINISTRACION: Incluye a aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo, Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines. (Interpretado por Resolución de la Sala Constitucional No.3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992)

b) ECONOMIA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Economía, Economía Agrícola, Economía Política, Planificación Económica y otras carreras y especialidades afines.

c) ESTADISTICA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Estadística, Demografía y otras carreras y especialidades afines.

ch) SEGUROS Y ACTUARIADO: Incluye a aquellos graduados universitarios en Seguros, Actuariado y otras carreras y especialidades afines.

"ARTICULO 18.- Se aplicará el artículo 313 del Código Penal a quienes, sin pertenecer al Colegio, o a quienes estén suspendidos por éste, se anuncien como sus miembros o ejerzan las actividades contempladas en este capítulo, incluido el desempeño de cargos públicos.

El nombramiento de personas no colegiadas en puestos públicos reservados por esta ley a los miembros del Colegio, será sancionado conforme con el artículo 335 del Código Penal. Lo dispuesto en este artículo y en los artículos anteriores, no perjudica ninguno de los derechos que otorgan las leyes orgánicas de sus respectivos colegios a los contadores públicos y a los contadores privados." (Interpretado por Resolución de la Sala Constitucional No. 3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992)

"ARTICULO 20.- Las instituciones del sector público y las empresas estatales solamente podrán contratar los servicios y aceptar y tramitar los trabajos de aquellas empresas consultoras y asociaciones de profesionales en Ciencias Económicas debidamente inscritas en el Colegio.

A los funcionarios responsables de la infracción de este artículo se les aplicará la pena establecida en el artículo 335 del Código Penal."

II.- ANTECENDENTES.

A.- CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DEL ENTE CONSULTANTE.

   Según el dictamen legal del 8 de setiembre de 1999, suscrito por el Lic. Juan Carlos Montero V., asesor legal del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, la normativa orgánica de esa corporación tiene un contenido coherente con el artículo 84 de la Constitución Política, en el ejercicio de la independencia funcional que compete a la Universidad de Costa Rica. De igual manera, considera el asesor legal, que la autonomía asignada por la Carta Fundamental a esa Casa de Estudios para su organización, no abarca el ejercicio de las profesiones llamadas liberales y sus requisitos, los cuales la Constitución ha reservado a la ley para su regulación.

"En este sentido, la Universidad de Costa Rica está en la obligación de acatar las disposiciones de la Ley 7105 del 28 de noviembre de 1988 en cuanto al ejercicio profesional dentro de las Ciencias Económicas. Sus disposiciones reglamentarias deben de armonizarse con el contenido esencial de los enunciados de la Ley 7105 del 28 de noviembre de 1988, y en el caso de no hacer referencia a estas normas con rango de ley deben de respetar su contenido y acatar su receptividad en cuanto a los nombramientos de funcionarios que ocupen puestos dentro de las Ciencias Económicas."

B.- EL CRITERIO DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES.

   Mediante oficio número PC-019-99 del 10 de setiembre del año en curso, este Despacho le dio formal audiencia a la Universidad de Costa Rica, a la Universidad Estatal a Distancia, al Instituto Tecnológico de Costa Rica y a la Universidad Nacional.

1.- LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA.

   El señor Rector de esta Casa de Estudios, Dr. Gabriel Macaya Trejos, en su carta del 27 de setiembre de 1999, aclara, en primer lugar, que la Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado no son instituciones autónomas, como lo afirman los consultantes.

   En segundo término, indica que la Sala Constitucional, en el voto número 4570-97 de las 12:51 hrs. del 1° de agosto de 1997, declaró inconstitucional la norma que exigía la colegiatura para fungir como docente universitario en el área de las ciencias económicas, por lo que debe excluirse de análisis lo relativo al nombramiento del personal docente.

   Por otra parte, señala que la Universidad de Costa Rica tiene la potestad para fijar los requisitos para el nombramiento de funcionarios en plazas administrativas, en virtud de su régimen constitucional de autonomía. Es por ello, que es factible que la entidad defina los mismos, siempre y cuando no transgreda ni las normas, ni los principios constitucionales. " En consecuencia, la legislación ordinaria no podría limitar válidamente las potestades otorgadas por el constituyente a las entidades públicas en relación con este punto." En apoyo de su tesis, cita una resolución de la Sala Constitucional (1), según la cual las universidades del Estado tienen la facultad de "decidir libremente sobre su personal".

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NOTA (1): Resolución 1313-93 de las 13:54 hrs. del 26 de marzo de 1993.

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   Por último, afirma, que la entidad consultante ha manifestado su oposición a un acuerdo del órgano legislativo universitario que establece el levantamiento de requisitos para el nombramiento de funcionarios administrativos con un período de funciones superior a los 15 años.

2.- LA UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA.

   El señor Rector de esta Universidad, Dr. Celedonio Ramírez Ramírez, en su oficio número R.99.403 del 23 de setiembre del año en curso, adjunta la nota OJ.99-510 de la Oficina Jurídica de esa institución, suscrita por la Licda. Fabiola Cantero Acosta.

   Según afirma, apoyada en varias resoluciones de la Sala Constitucional (2) y en un dictamen de la Procuraduría General de la República (3), la UNED tiene la autonomía para dictar las políticas y directrices que considere más conveniente en materia administrativa y docente, incluyendo la selección de personal en esas áreas.

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NOTA (2): Resoluciones 1313-93 y 6412-96.

NOTA (3): Dictamen C-047-93 de 6 de abril de 1993.

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   Por otra parte, indica, que hasta donde esa oficina tiene noticia, y con el propósito de no entrar en conflictos innecesarios con los colegios profesionales, la UNED ha respetado el requisito de colegiatura en cuando nombra a un profesional, si el puesto así lo requiere.

   Por último, concluye lo siguiente:

"1.- La Universidad Estatal a Distancia, como universidad estatal, posee, como parte ordinaria de su quehacer institucional, competencia, facultades y potestades suficientes para reglamentar autónomamente tanto el servicio público de docencia como el de investigación y de extensión, así como disponer y ejecutar las políticas que mejor considere convenientes en estas áreas.

2.- Dentro de esa competencia, potestades y facultades puede, al momento de nombrar personal docente, o para dedicarse a actividades de docencia, extensión o investigación, exigir o no el requisito de colegiatura.

3.- Siendo que en algunas profesiones no es posible ejercer si no se está respaldado por el Colegio Profesional respectivo, salvo que dicho requisito no sea indispensable para el ejercicio legal de la profesión o para su reconocimiento profesional ante las autoridades de la República, si el puesto así lo requiere, la colegiatura debe formar parte de los requisitos que se soliciten a los candidatos para resultar elegibles.

4.- En el caso particular del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas ya fue resuelto en Voto 4570-97, citado en el voto N° 8288-97, ambos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, razonamiento que es compartido por esta Oficina y que se explica por sí mismo."

3.- EL INSTITUTO TECNOLÓGICO DE COSTA RICA.

   El señor Rector de este Centro de Enseñanza, Ing. Ajendro Cruz Molina, en su oficio número 432-99 del 28 de setiembre de 1999, señala que:

" De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, el Instituto Tecnológico de Costa Rica como institución de educación universitaria del Estado, tiene independencia de gobierno y docencia. Lo anterior, significa que para la contratación de personal para el ejercicio de la docencia, la investigación y la extensión universitaria, no se requiere la colegiatura obligatoria en ninguno de los Colegios Profesionales del país.

Por otra parte, el inciso c) del artículo 15 de la Ley del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, fue declarado inconstitucional mediante Voto 4570-97 del 1 de agosto de 1997, lo que confirma que para el ejercicio de la docencia universitaria, no es indispensable la colegiatura obligatoria."

4.- UNIVERSIDAD NACIONAL.

   El Rector de esa Casa de Estudios, Máster Jorge Mora Alfaro, en su oficio número R-99- 3134 del 24 de setiembre del año en curso, remite el estudio elaborado por la Asesoría Jurídica de esa institución.

   En este dictamen jurídico se indica que la Universidad Nacional no exige el requisito de la colegiatura para el personal académico. A los funcionarios administrativos y profesionales de la institución que ejercen actividades no académicas, sí se les pide.

   Se afirma en el documento indicado, que la universidad tiene autonomía plena en materia de organización, gobierno y administración, la cual se encuentra garantizada en la Constitución Política, lo que le permite no solo autoadministrarse, sino además darse su propio gobierno y su propia reglamentación interna, por lo que está autorizada para establecer su propio régimen y sistema de selección de personal.

   También se expresa, que la obligación de colegiarse atenta contra el derecho constitucional de los funcionarios académicos a la " libertad de cátedra".

   Por último, la asesoría legal de esa universidad concluye que:

"...exigir la colegiatura obligatoria a los académicos de las universidades estatales es irracional - por cuanto no forman parte de las competencias de los colegios profesionales-, pero además es inconstitucional por cuanto violenta la autonomía universitaria y la libertad de cátedra, pues no sólo se afectan potestades de la educación superior universitaria estatal, sino que además violenta derechos constitucionales subjetivos de los académicos en lo referente a la libertad de cátedra."

3.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

   La Procuraduría General de la República, en distintos momentos y en varios dictámenes se ha referido al tema de la autonomía universitaria (4). La idea no es reiterar nuevamente los criterios que ha vertido el órgano asesor, debido a que, si así lo hiciéramos, se haría muy extenso el presente estudio, por ello sólo haremos referencia a éstos cuando las necesidades de la exposición así lo exijan. En todo caso, los mismo pueden ser consultados para efectos de complementar este análisis (5).

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NOTA (4): Ver dictámenes C- 398-83, C- 096-86, C-163-90, C-47-93, C-091-98 y C-191-98, entre otros.

NOTA (5): En la cita anterior se indica el respectivo número de los dictámenes.

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   Un dictamen que no se refiere a la autonomía universitaria, pero que está muy relacionado con el tema, es el C-161-97 del 29 de agosto de 1997, cuyas conclusiones debemos transcribir:

"1.- Los colegios profesionales tienen como cometidos institucionales los siguientes: a.- la realización de un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y b.- la realización de un fin privado para la organización y protección de los intereses de sus agremiados. La colegiatura obligatoria es el mecanismo jurídico establecido en la ley que pretende hacer realidad el control y fiscalización de interés público que realizan los colegios profesionales.

Todo profesional que ejerza su profesión en un puesto en el sector público y en el que por ley se exija su colegiatura obligatoria, debe estar incorporado a su respectivo colegio profesional.

2.- Las instituciones descentralizadas y las municipales están sujetas al principio de legalidad al ser parte integral de la Administración Pública. Su autonomía no implica autorización alguna para desaplicar la ley. Por lo que la ley que disponga la colegiatura obligatoria para el ejercicio de una profesión, deberá ser acatada por dichas instituciones y municipalidades.

3.- La determinación de si un puesto en el sector público debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que debe nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia" , todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92."

III.- SOBRE EL FONDO.

   En las líneas siguientes, haremos una precisión del tema y nos referiremos a la autonomía universitaria y a la potestad de legislar frente a ésta.

A.- DELIMITACIÓN DEL TEMA.

   La Sala Constitucional, en el voto número 4570-97 (6), estableció claramente que las universidades del Estado tienen la autonomía suficiente para reglamentar los servicios de docencia, investigación y extensión. En vista de lo anterior, la exigencia o no de la colegiatura obligatoria del personal docente, es una atribución que compete, en forma exclusiva, a los centros de estudios superiores universitarios del Estado.

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NOTA (6): "el contenido de la disposición impugnada [ se refiere al inciso c) del artículo 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica] infringe dicha autonomía, por cuanto impone a esas instituciones un límite indebido a su posibilidad de contratar el personal docente necesario e idóneo para el cumplimiento de sus fines, sin sujeción a requisitos externos impuestos por el legislador común. En este caso, ese requisito lo constituye la obligatoriedad de colegiarse para poder ejercer la docencia. En ese sentido, debe indicarse que las facultades reconocidas a los colegios profesionales, en la jurisprudencia de la Sala, sobre todo en cuanto al control y fiscalización del ejercicio de la profesión, no pueden tener la virtud de lesionar la autonomía que la propia Constitución ha conferido a las universidades estatales y que, como se indicó en la sentencia citada, resulta especial en relación con la que se atribuye al resto de entes descentralizados. De ahí la inconstitucionalidad de la obligación que impone el legislador a las universidades estatales de someterse a su interferencia en punto a la determinación de requisitos para el nombramiento de docentes, ya que se afecta una competencia cubierta por la garantía de la autonomía. Sin embargo, esa perspectiva del problema planteado, típicamente institucional, no es la única con que puede encararse la norma cuestionada, ya que la infracción constitucional se manifiesta también en el plano subjetivo. Dado que el requisito extrainstitucional de estar colegiado para poder ejercer la docencia en materia de ciencias económicas, en las universidades estatales, resulta espurio porque se encuentra regulado en un orden de legalidad infractor de la autonomía, constituye también un obstáculo subjetivo para el acceso a cargos públicos específicos (la docencia universitaria), excluyendo, por el simple hecho de no pertenecer al Colegio en cuestión, la legítima posibilidad de las personas de impartir lecciones en el campo de las ciencias económicas, a pesar de que la propia institución universitaria las considere idóneas para el ejercicio cargo. En consecuencia, con base en las razones expuestas procede declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad."

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   En vista de que la jurisprudencia y los precedentes de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, la Procuraduría General de la República, sobre este extremo, y en acato del ordenamiento jurídico, no le queda más alternativa que acoger, en toda su extensión, los razonamientos sustentados por la Sala Constitucional en la citada resolución. Es importante mencionar, nuestra congruencia con lo sentado por el Tribunal Constitucional.

   Por otra parte, al menos dos universidades estatales (la UNED y la UNA), señalan que en lo referente al personal no académico (administrativo o profesional), sí le exige el requisito de la colegiatura obligatoria, cuando el puesto así lo requiere. Sobre este tópico, el Instituto Tecnológico de Costa Rica guarda silencio. Diferente es la posición de la Universidad de Costa Rica, quien sostiene la tesis de que la autonomía universitaria le permite decidir libremente sobre su personal, es decir, no hace la distinción entre el académico y el administrativo.

   Con base en lo anterior, el asunto se limita a determinar si la autonomía universitaria le permite a las universidades del Estado nombrar en puestos administrativos, que requieren de un profesional, a una persona que no cumple con el requisito de la colegiatura obligatoria, ya se porque no se le exige o requiriéndolo, se autorice ha levantarlo.

   Como aclaración previa, es importante mencionar que en el presente estudio no vamos a abordar el tema de si un determinado puesto debe ser ocupado por un profesional o no. Al respecto, hacemos nuestra la conclusión tercera del dictamen 161-97, al cual ya hemos hecho referencia.

B.- LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA.

   Este asunto ha sido ampliamente analizado en la doctrina nacional (7) y en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República.

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NOTA (7): Ver ORTIZ ORTIZ (Eduardo) "La Autonomía Administrativa Costarricense, fundamento, contenido y límites", San José, Costa Rica, 1967, MURILLO ( Mauro) "Ensayos de Derecho Constitucional Costarricense", San José, Editorial Juricentro, 1983, MUÑOZ QUESADA (Hugo A.) "Ensayo de Derecho Constitucional Costarricense", San José, Editorial Juricentro, 1983 y CALDERON A (Jorge R.), "La Recentralización Administrativa en Costa Rica", en Revista de Ciencias Jurídicas, Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica, número 52, enero-abril 1985, página 12-47.

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   El Tribunal Constitucional, en el voto número 1313-93, expresó:

" Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por eso, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Magna: artículo 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquellas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar a adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurara su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución N° 495-92). Son éstas las modalidades administrativas, políticas, organizativas y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas."

   Como bien lo señaló el Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica, al contestar la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente judicial número 355-V-93, la cual fue resuelta por el voto número 6412-96 de la Sala Constitucional:

" a) Las Universidades del Estado son centro de Educación Superior estatales cuya misión comprende no sólo la docencia sino también la investigación y extensión universitarias, en los ámbitos propios de la técnica , las ciencias, las letras, las artes, la cultura y -en general- el conocimiento humano universal. b) En atención a su naturaleza y propósitos, les fue concedido a las Universidades Estatales un régimen de autonomía de rango constitucional, para que, -como centros de pensamiento libre- estuvieran exentas de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirles o atenten contra el cabal cumplimiento e independencia de su misión y función pública de servicio. c) La autonomía especial dada a las Universidades Estatales comprende esencialmente la independencia para el desempeño de sus funciones y la plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Autonomía que es COMPLETA...." "d) Siendo parte ordinaria de su quehacer institucional, compete a las Universidades Estatales reglamentar autónomamente tanto el servicio público de docencia como el de investigación y de extensión que brindan, ninguno de los cuales debe ser dado a título gratuito, pudiendo en consecuencia en igual forma establecer los cánones a pagar - y reservarse la potestad correctiva de exigirlos- por los costos que implique el ofrecerlos."

   Como puede observarse del voto anterior, la autonomía universitaria es plena o como lo afirma el Tribunal Constitucional, completa, ya que abarca la administrativa (con las limitaciones que se expondrán más adelante), la política y la normativa u organizativa. Ahora bien, la pregunta que nos planteamos es si dado el grado de autonomía que la Constitución le garantiza a las universidades del Estado puede la Asamblea Legislativa, en uso de la potestad de legislar, regular las materias que se encuentran dentro del ámbito de las competencias universitarias. Este tema que es complejo, y que es el que realmente nos ubica dentro de los parámetros de la consulta, descartando por ello, desde ya, de que estemos en presencia de conflictos de competencias entre un colegio profesional y los entes universitarios, merece un tratamiento especial.

C.- LA POTESTAD DE LEGISLAR FRENTE A LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA.

   De una lectura ligera de los artículos 84 y 88 de la Constitución Política, se podría concluir que existe una antinomia entre esos numerales. Por un lado, el artículo 84 le garantiza la máxima autonomía a las universidades del Estado, incluida la normativa u autoorganizativa, la cual, lógicamente, comprenda la política o de gobierno y la administrativa, en cuyo caso los entes universitarios están autorizadas para regular la materias que están bajo su competencia con absoluta libertad, es decir, sin interferencia de órganos o entes externos, dentro los cuales habría que incluir a la Asamblea Legislativa. Empero, el artículo 88 reconoce a favor del parlamento la potestad de legislar en las materias puestas bajo la competencia de esas instituciones o directamente relacionadas con ellas.

   Ahora bien, desde que la Corte Plena ejercicio las funciones de juez constitucional, dejó sentado un principio de interpretación de las normas constitucionales en el sentido de que éstas han de interpretarse de tal forma que se garantice la armonía entre ellas. Por otra parte, revisando las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y los votos de la Sala Constitucional, se puede afirmar que la contradicción es solo aparente.

   En efecto, en relación con el artículo 84 de la Carta Fundamental son pocas las luces que arrojan las actas. Originalmente, la redacción de este artículo decía:

" La Universidad de Costa Rica es una Institución de Cultura Superior que gozará de independencia para el desempeño de sus funciones, y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobiernos propios."

   Sobre el particular, el Diputado Baudrit Solera explicó que la citada norma venía a fortalecer la autonomía universitaria desde el punto de vista administrativo. Además mencionó, que la norma no era una novedad, ya que el Código de Educación tenía una similar (Ver acta número 160, página 387, Tomo III, de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949).

   La reforma parcial a la Carta Fundamental, aprobada mediante Ley N° 5697 de 9 de junio de 1975, agregó la segunda oración que se refiere a la independencia funcional y capacidad jurídica de las demás instituciones de educación superior universitaria. Mientras que el párrafo segundo del artículo actual, según el cual el Estado debe dotar de patrimonio propio a las instituciones dichas y colaborar en su financiación, fue adicionado mediante la reforma parcial a la Constitución Política aprobada por la Ley N° 5697.

   Diferente situación se presentó con el actual artículo 88 constitucional, el generó un importante debate en la Asamblea Nacional Constituyente. La moción original establecía que debía oírse a la Universidad en materias de su competencia o en materias relacionadas directamente con ella y que para apartarse de su criterio, la Asamblea Legislativa necesitaba el voto favorable de las dos terceras partes del total de sus componentes.

   Las razones de esta propuesta las esgrimieron, fundamentalmente, los diputados Baudrit Solera y Facio Brenes, las cuales se resumen así:

a.- La Asamblea Legislativa debe atender, previamente, el parecer del Consejo Universitario en todos aquellos proyectos de ley relativos a la universidad.

b.- Con esta disposición se le da mayor amparo a la autonomía universitaria. La misma viene hacer un complemento de aquélla.

c.- Se le da protección a la universidad ante posibles malas actuaciones de una mayoría política pasajera. " Si permitimos [destacaba Rodrigo Facio Brenes] que el Congreso, que un Congreso movido normalmente por razones política, pueda libremente legislar sobre las funciones de la competencia universitaria, entonces la famosa autonomía se convierte en humo. (8)"

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NOTA (8): Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo III, página 413.

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d.- Se busca conjugar la libertad soberana de la Asamblea con los requerimientos técnicos del mundo moderno. Las instituciones públicas técnicamente representan mejor los intereses del pueblo en las funciones que les han sido encomendadas.

   A la citada propuesta se le hicieron varias objeciones, fundamentalmente por el Diputado Arroyo, las cuales se resumen así:

a.- Esa disposición es lesiva a las atribuciones de la Asamblea Legislativa porque las limita.

b.- No se puede supeditar el criterio de la Asamblea Legislativa, representante auténtica del pueblo, al de los técnicos que forman parte de un pequeño grupo.

c.- La autonomía de la universidad ha quedado bien garantizada con los artículos ya aprobados por la Asamblea Nacional Constituyente.

   La propuesta fue votada en dos partes: se aprobó la disposición que indicaba que había que recabar el criterio de la universidad y se desechó la norma que señalaba que para apartarse de éste, se requería para la aprobación del proyecto de ley una mayoría calificada.

   La reforma parcial a la Carta Fundamental, aprobada mediante Ley N° 5697 de 9 de junio de 1975, no varió el sentido ni el significado del texto aprobado originalmente, ya que lo que hizo fue adicionarlo, para extender sus efectos a otros entes de educación superior universitaria estatal.

   De estos antecedentes extraemos una conclusión preliminar, y es que el parlamento, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede regular materias puestas bajo la competencia de las universidades estatales o directamente relacionadas con ellas.

   Esta afirmación no sólo tiene sustento en los anteriores antecedentes, sino que están respalda en la doctrina nacional y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este órgano asesor.

   El Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada expresa que la ley sólo puede intervenir en materias universitarias para complementarlas, no para modificarlas.

"La Constitución permite, pues, que la Asamblea Legislativa dicte normas relativas a la materia 'puesta bajo la competencia' de las Universidades. Este extremo parece contradecir lo que establece el artículo 84 respecto a la autonomía, la cual, como aquí se ha insistido, es amplia e impide al legislador intervenir en materias universitarias. El punto se ha resuelto en la práctica a favor de la autonomía y se interpreta que el artículo 88 se aplica en forma complementaria a las normas que, en su campo, dicten las universidades. Es así como la Asamblea no puede modificar una norma universitaria en materias que son de la competencia de ésta, por cuanto las universidades gozan de autonomía amplia, de conformidad con los términos del artículo 84. Al contrario, las universidades pueden modificar leyes en el campo académico cuando éstas hayan sido dictadas en ausencia de norma universitaria. El legislador puede dictar en materia universitaria si no existe norma; pero si la hay, carece de esa potestad. (9)

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NOTA (9): MUÑOZ QUESADA ( Hugo A.) op. cit. página 326.

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   Por su parte, don Eduardo Ortiz Ortiz, señala, sobre este mismo tema, lo siguiente:

" Pero se presentó también una clara excepción [ refiriéndose a la superioridad de la Asamblea Legislativa sobre los entes autónomos] : nuestra Universidad, institución descentralizada por materia, no sólo en el sentido de que tiene un servicio especializado a su cargo, como límite a su competencia -especialización ésta que es nota común a todas las instituciones no territoriales- sino en el sentido particular de que, exclusivamente en relación con ella, nuestra Constitución parece otorgar una descentralización plena e irrestricta de gobierno y administración, que incluye una capacidad reglamentaria de la materia de su competencia absolutamente prevalente sobre la potestad de legislar.(10)"

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NOTA (10): ORTIZ ORTIZ EDUARDO " la Autonomía y los Límites de la Intervención Estatal" En Revista de Ciencias Jurídicas, Facultad de Derecho- Universidad de Costa Rica, número 9, junio de 1997, página 143.

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   Ahora bien, lo anterior no significa que las universidades estatales estén totalmente divorciadas del ordenamiento jurídico costarricense o que, siguiendo una tesis dualista, se pueda afirmar que coexisten dos sistemas jurídicos dentro de un mismo Estado. En primer lugar, las universidades están sometidas al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Dentro de los principios están: el de legalidad, el del control jurisdiccional de sus actos, el de responsabilidad y el democrático. Por otra parte, en virtud del principio de unidad estatal (11) las universidades estatales están sujetas al ordenamiento jurídico costarricense, tal y como acertadamente lo expresó don Eduardo Ortiz:

" La Universidad como cualquier otro sujeto del orden jurídico nacional, queda sometida a todas las regulaciones legales, que, aun afectando su situación jurídica e interfiriendo indirectamente con la prestación de su servicio y la organización de sus medios, afectan por igual a todos los otros sujetos del mismo orden, porque están motivadas en razones a todas comunes, extrañas a su especialización funcional. De este modo quedan sujetos a las normas de la Asamblea, el régimen de sus propiedades, la regulación del tránsito por sus calles, los delitos cometidos dentro de sus aulas y, en general, toda conducta del estudiante o del profesor dentro de la Universidad que coincida con una hipótesis legal, distinta de la enseñanza académica. (12)"

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NOTA (11): Principio lógico, condición esencial para la existencia del Estado. "La unidad del Estado como una realidad de tipo jurídico consiste en un todo armónico debidamente planeado, de tal manera que existe una coordinación y subordinación entre todos los entes y órganos, que componen al Estado como actividad y organización. CALDERON A (Jorge R.) , op. cit. página 18. NOTA (12): ORTIZ ORTIZ (Eduardo) op. cit. supra nota N° 1, página 136.

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   Sobre este punto, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

"...la conclusión ineludible e indubitable de la larga pero trascendental serie de citas anteriores, el constituyente no le quitó ni impidió a la Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-, y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oírlas previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes, salvo los que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno, según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 constitucional..."

" ... Si bien es cierto -como ya se comprobó- la Asamblea Legislativa puede regular lo concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que le son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforma su propia Autonomía. Es decir, para expresarlo en los términos de cierta doctrina relevante, esos entes tienen la titularidad y el ejercicio inicial, independiente e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin que esto puede ser menoscabado por la ley. Pero además, dentro de la modalidad docente explicada, también sirve de escudo a esa autonomía, la libertad de cátedra (artículo 87 de la Carta Política), que se puede entender como la potestad de la universidad de decidir el contenido de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo dispuesto por poderes externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de los docentes universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento (véase sobre las limitaciones legítimas de la libertad, el precitado voto 3530-92).Por su puesto, también, que esos entes por disposición constitucional (artículo 85), están sujetos a coordinación por el 'cuerpo encargado' que ahí se indica, y a tomar en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo Vigente.-(13)" ( lo que se resalta no corresponde al original).

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NOTA (13): Ver resolución número 1313-93. En el mismo sentido ver la resolución 4570-97 del mismo Tribunal.

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   Por su parte, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-191-98 del 10 de setiembre de 1998, manifestó:

“Como se desprende de lo expuesto, las universidades públicas no sólo gozan de autonomía administrativa y financiera, como sucede con el resto de las instituciones autónomas, sino también política y organizativa.

Esta última modalidad autonómica, es decir, esa 'plena capacidad jurídica' para darse su 'organización propia' (art. 84 constitucional), supone reconocer una reserva normativa en favor de las universidades, en el sentido de que su poder reglamentario es el único competente para normar la organización del servicio universitario; disposiciones que integran de esta manera un subsistema jurídico particular (14). Al decir de la misma Sala, las universidades gozan entonces de 'capacidad de autoorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa' (sentencia n° 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 1994).

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NOTA (14): Este fenómeno ejemplifica lo que, en términos doctrinarios, se ha calificado como el principio de la competencia.

Así, v. gr., Juan Alfonso Santamaría Pastor señala lo siguiente:

"Es esa situación de separación y exclusión, de no relación jerárquica con normas de otros subsistemas lo que ha venido a designarse con el nombre de principio de la competencia ... El contenido del principio de competencia se deduce sin dificultades de lo ya expuesto. Positivamente, entraña una protección singular de las normas frente a las demás del sistema normativo, de igual o superior nivel, las cuales no pueden modificar ni derogar aquellas, salvo si se trata de la misma norma atributiva de la competencia u otra de igual naturaleza ..., o por los procedimientos propios del subsistema normativo ... Entre unas y otras, pues, no juega el principio de la jerarquía normativa. Y, negativamente, el principio determina la creación de un ámbito competencial inmune, cuya vulneración por la norma de otro subsistema o por una norma dictada por un ente u órgano distinto al específicamente competente, determina la nulidad de estas, precisamente por falta de competencia para ello ..." ("Apuntes de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, s.e, 1987, pág. 240).

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  Ahora bien, ¿dicha exclusión de la potestad legislativa en materia de organización universitaria abraza la regulación de las relaciones de servicio con los funcionarios del Alma Mater? En otros términos: ¿puede el ente universitario reclamar inmunidad frente a las reglas legislativas de empleo público genéricas para toda la Administración Pública?

   Para poder dar una respuesta al anterior interrogante, debemos primero recalcar que la autonomía organizativa no significa que la universidad se encuentre desvinculada del ordenamiento estatal. Como bien se ha afirmado, 'la institución universitaria es una institución más dentro del Estado y ha de operar en el marco del ordenamiento general'

(Tomás-Ramón Fernández, 'La autonomía universitaria: ámbito y límites', Madrid, Civitas, 1982, p. 56) ...".

"... Las regulaciones de empleo público se encuentran fuera de ese ámbito organizativo, por lo que es lícito sostener que no se trata de una materia que el constituyente haya reservado a las universidades estatales (15), sin perjuicio -claro está- de la posibilidad de que en esta materia se dicten reglamentos autónomos respetuosos del marco legal impuesto.

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NOTA (15): Así lo sosteníamos en nuestro dictamen n° C-184-97, en lo que específicamente atiende a las reglas de fijación salarial.

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Dicho juicio se asienta en el hecho de que el parámetro de las relaciones de servicio con los empleados universitarios no tiene relación con las reglas de organización, es decir, con aquéllas relativas a la ordenación del gobierno universitario y de los medios y recursos puestos a su disposición. Dichos parámetros no guardan relación con lo peculiarmente universitario de esa ordenación.

Por esa misma razón, la autonomía organizativa prevista en el artículo 84 constitucional no es óbice para que el legislador diseñe reglas de empleo público comunes para todos los funcionarios de la Administración Pública y que intente hacerlas valer en relación con las universidades; generalidad que es más bien constitucionalmente deseable, atendiendo al carácter homologable de la situación en que se encuentran los empleados de las distintas administraciones públicas y para evitar distorsiones que violenten el principio de igualdad en general (art. 33( y ante el salario en particular (art. 57 y 68) (16)".

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NOTA (16): Ciertamente en el precitado voto n° 1313-93 de la Sala Constitucional nos hace ver que compete a las universidades "decidir libremente sobre su personal"; sin embargo, no consideramos que con ello o con lo dicho en otro pronunciamiento nuestro Tribunal Constitucional haya involucrado la materia de empleo público dentro de ese espacio de regulación reservada a las universidades. Nótese que al hacer la afirmación transcrita, la Sala hace remisión a su sentencia n° 495-92 (a través de la cual declaró inconstitucional el artículo 8° de la Ley de Planificación Nacional, que obligaba al personal técnico de cualquier institución pública a prestar sus servicios en el Ministerio de Planificación cuando así lo requiriera el Presidente de la República).

En ésta se aclara que dicha libertad de decisión es propia de todas las instituciones autónomas, puesto que es un simple corolario de la autonomía administrativa que les reconoce el artículo 188 de la Constitución Política, y que consiste en la potestad propia de esas instituciones de administrar autónomamente sus recursos humanos: "En este sentido, respecto de su personal, los entes descentralizados son administrativamente independientes para, dentro del marco de legalidad (incluyendo su potestad reglamentaria(, nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar o delegar". Como se aprecia, ello nada tiene que ver con la determinación legal de las reglas básicas que rigen relaciones de empleo público ni se relaciona con la autonomía organizativa de la que exclusivamente disfrutan las universidades.”

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   Una segunda conclusión preliminar que podemos adelantar, es que, dado el contenido de la autonomía universitaria, existen materias, en el ámbito universitario, que han sido sustraídas por el constituyente de la potestad de legislar, asignado su regulación, en forma exclusiva, a otra fuente, que es la que emerge del ejercicio de la potestad normativa por parte de los órganos competentes de la universidad. Dicho de otra forma, la relación entre las fuentes normativas universitarias y la ley no es de jerarquía, sino más bien una relación negativa de separación de competencias, distribución establecida por la Constitución Política, a causa de la cual ninguna de los dos tipos de normas (universitaria y legislativa) pueden interferir en el ámbito de la otra.

   Este no es el único caso donde se presenta este fenómeno, igual sucede con la organización, el funcionamiento y los procedimientos de la Asamblea Legislativa, materia que ha sido reservada a la potestad autonormativa del parlamento, de tal forma que sólo a través de las disposiciones del Reglamento Interno de ese órgano fundamental del Estado se puede regular esa materia, de donde resulta que el legislador, en uso de la potestad de legislar, es incompetente para incursionar en ese campo. En síntesis, en estos casos no estamos frente a un problema de jerarquía de las fuentes normativas, sino, únicamente, ante caso de separación de competencias constitucionalmente garantizadas.

   Como ha quedado demostrado a lo largo de esta exposición, la separación de competencias entre el legislativo y las universidades no es absoluta, como sí ocurre entre la potestad legislativa y la autonormativa, sino que el constituyente reconoció a favor del parlamento la facultad de regular las materias puestas bajo la competencia de las universidades o que estén relacionadas directamente con ellas. Empero, tal y como lo ha precisado nuestra jurisprudencia, existen " sectores" o "compartimentos" de estas materias en las cuales la reserva es tajante y absoluta, concretamente en lo que atañen a la organización, el gobierno y en lo referente a las potestades administrativas y docentes que poseen las universidades para el cumplimiento de su especialización material. En conclusión, la separación de competencias por materia es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización.

    Fuera de éstos ámbitos, tal y como lo señaló don Eduardo Ortiz Ortiz, el parlamento, en uso de la potestad de legislar, resulta competente.

   Ahora bien, frente al anterior planteamiento cobra importancia el determinar si el nombrar en un puesto administrativo, que requiere de un profesional, a una persona que no cumple con el requisito de la colegiatura obligatoria, ya se porque no se le exige o requiriendo, se autoriza a levantarle el impedimento, se ubica dentro del sector donde la autonomía es plena, absoluta o irrestricta o, por el contrario, se subsume en aquel ámbito donde no es oponible la autonomía y, por ende, el legislador, resulta competente para regular la materia y la universidad, por lo tanto, obligada a respetar las disposiciones legales.

   En primer término, para disipar la anterior duda se hace necesario citar, aunque sea en forma breve, algunos dictámenes de este órgano asesor, en los cuales se ha abordado el tema.

   En el dictamen C-258-83 del 1 de agosto de 1983 señalamos que la autonomía universitaria no le confería la competencia a las universidades para determinar cual era la relación de servicio a que estaban sujetos sus servidores. Consiguientemente, la UNED –como Administración Pública- se encontraba sometida a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, por lo que carecía de la libertad para determinar el régimen de empleo que le correspondía.

   Por su parte, en el dictamen C-184-97 del 25 de setiembre de 1997, expresamos, refiriéndonos a la Ley de Salarios de la Administración Pública, que ésta tenía su propio ámbito: el reconocimiento salarial, y que como tal, no se trataba de materia que el constituyente hubiera reservado a las universidades estatales. Tampoco se estaba en presencia de regulaciones directamente relacionadas con la materia propia de las universidades.

"El sistema de reconocimiento de las anualidades en la UNED no puede considerarse ni substitutivo ni equivalente del dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Esta complementa la reglamentación interna de esa Universidad."

   Por último, en el dictamen C-191-98 anteriormente citado, indicamos que la autonomía organizativa prevista en el artículo 84 constitucional, no era óbice para que el legislador diseñara reglas de empleo público comunes para todos los funcionarios de la Administración Pública y que intentara hacerlas valer en relación con las universidades.

   En segundo lugar, es claro que el inciso b) del artículo 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, que señala que para ser nombrado en cargos de entes o empresas públicas, para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las ciencias económicas, es necesario estar colegiado, establece una regla objetiva de empleo público aplicable a toda la Administración Pública.

   Por esta razón y por las que más adelante se expondrán, la norma del artículo 15 de la citada ley, es de acatamiento obligatoria para las universidades del Estado, en vista de que éstas forman parte de aquella.

   El hecho de que el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, establezca una regla objetiva, general y razonable, exigiendo que todo funcionario público, que desempeñe cargos en los cuales resulta indispensable y necesarios los conocimientos en las materias propias de las ciencias económicas, debe ser miembro activo del respectivo colegio profesional, en nada afecta la autonomía universitaria. En primer lugar, porque no cae dentro del ámbito de especialización que, en forma exclusiva, el constituyente reconoció a favor de los entes de educación superior universitaria estatal. Esta disposición no es aplicable a la materia propia, específica o especial que tiene la universidad (actividades académicas, las materias de administración, política y autoorganizativa). En segundo término, el ámbito de regulación de la norma legal está referido a lo administrativo que, por lo general, es común a todas las administraciones públicas dada la naturaleza de la materia, donde las diferencias son de grado y no sustanciales.

   La autonomía administrativa, según lo ha expresado la Sala Constitucional (17), implica la autoadministración , o sea, la libertad del ente frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales.

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NOTA (17): Ver resoluciones N° 495-92 y N° 5277-99.

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   Sin embargo, la misma Sala Constitucional, en el voto N° 835-98, refiriéndose a las limitaciones de la autonomía administrativa que la Constitución Política le garantiza a las instituciones autónomas, indicó:

"i - La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas está sujeta a determinadas limitaciones, que son constitucionales en tanto sean fijadas por ley (entiéndase la ley formal, como acto de voluntad emanado de la Asamblea Legislativa).

ii - La existencia y competencias de la Autoridad Presupuestaria son conformes con la Carta Fundamental, en la medida en que derivan, precisamente, de una de tales leyes.

iii - Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria.

iv - La definición de las condiciones generales de trabajo en las entidades descentralizadas es, igualmente, atribución de leyes dictadas para ese efecto, y no de normas de rango derivado".

   Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de los entes autónomos.

   Este mismo razonamiento es aplicable al caso de las universidades del Estado (18), sobre todo porque existe una norma constitucional, el artículo 88, que reconoce a favor del legislador, la potestad de regular las materias puestas bajo la competencia de las universidades o directamente relacionadas con ella. En el supuesto que nos ocupa, el requisito de incorporación a un colegio profesional que debe cumplir un persona para optar por un cargo administrativo en un centro de educación superior universitaria estatal, se ubica dentro de aquellas materias que el constituyente denominó "directamente relacionadas con las materias puestas bajo la competencia de la universidad", por lo que el legislador resulta competente para regularla. Por lo tanto, las universidades estatales, deberán acatar las disposiciones que, en esta materia, establezca el legislador para toda la Administración Pública.

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NOTA (18): Coincidimos con el criterio de la Universidad de Costa Rica que las universidades del Estado no son instituciones autónomas.

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   Además, de que no estamos en presencia de una decisión fundamental en materia administrativa, situación en la cual sí se aplicaría, en toda su amplitud, la autonomía universitaria. Nótese que el legislador no le impide a la universidad realizar el nombramiento, ni tampoco la obliga a exigir requisitos específicos que interfieran con su actividad administrativa, lo único que hace es establecer un requerimiento de carácter general para toda la Administración Pública. También es importante mencionar que, salvo que existan razones objetivas y fundadas, no existe un argumento suficiente para no exigirlo en los puestos administrativos de las universidades.

   Un aspecto que no podemos soslayar en este dictamen, es el que plantea la Universidad de Costa Rica en el sentido de que existe un acuerdo del órgano legislativo universitario que establece el levantamiento de requisitos para el nombramiento de funcionarios administrativos con un período de funciones superior a los 15 años.

"La disposición original fue adoptada por el Consejo Universitario en la sesión 2638, artículo 8, del 29 de octubre de 1979 y señala:

'...Un funcionario administrativo podrá participar en un concurso interno de plaza administrativa aún cuando no cumpla con los requisitos establecidos, siempre y cuando que se den las siguientes condiciones: a) tener 15 años cumplidos de trabajar en la Universidad de Costa Rica y haber demostrado en todo momento buen rendimiento en sus funciones. b) Que el Jefe del funcionario y el de la plaza en concurso manifiesten por escrito su recomendación para dicho nombramiento y se cuente con la anuencia del Rector y del Vicerrector de Administración. c) Que no existan impedimentos de orden legal que le impidan la ocupación del puesto y el desempeño del cargo.'

Posteriormente el acuerdo fue reformado en el siguiente sentido:

'Modificar el acuerdo adoptado en la sesión N° 2638, artículo 8, del 29 de octubre de 1979, para que se lea de la siguiente forma: Un funcionario administrativo podrá ser nombrado en una plaza administrativa, aún cuando no cumpla todos los requisitos establecidos para el puesto, siempre que se den las siguientes condiciones: 1) Que haya existido un concurso interno para llenar la plaza y se haya declarado desierto por inopia comprobada. 2) Que el candidato, funcionario de la institución, cumpla con los siguientes requisitos: a) tener 15 años cumplidos de trabajar para la Universidad de Costa Rica. b) Haber demostrado en todo momento excelencia en el desempeño de sus funciones. c) Que el Jefe del funcionario y el de la plaza por llenar manifiesten por escrito su recomendación para el nombramiento. d) Que se cuente con la aprobación del Rector y del Vicerrector de Administración. e) Que no existan impedimento de orden legal que imposibiliten la ocupación del puesto y el desempeño del cargo.' (Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica, sesión número 4139, artículo 6, celebrada el 26 de setiembre de 1995)."

   La Universidad de Costa Rica expresa que el citado acuerdo se enmarca dentro de las legítimas potestades que la Constitución Política le otorga, para regular lo referente al nombramiento del personal necesario para el desarrollo de sus funciones, incluido el de rango administrativo.

   Del anterior acuerdo del Consejo Universitario de esa Casa de Estudios, nos interesa resaltar dos aspectos. El primero, es que tanto el órgano colegiado como el señor Rector, reconocen que estamos ante un caso que se subsume en la materia administrativa. Por lo que las razones que esgrimimos a la hora de analizar el tema de la autonomía administrativa, resultan de recibo en el presente asunto.

   El segundo, es que tanto en el acuerdo original como en el actual, el Consejo Universitario acepta la competencia del legislativo en esta materia. Más aún, al indicarse que se puede nombrar la persona que no cumple los requisitos, siempre y cuando no exista impedimento de orden legal que imposibiliten la ocupación del puesto o el desempeño del cargo, el órgano universitario no sólo está reconociendo la competencia del legislador, sino también la superioridad de éste, en la materia. Si no fuera así, no lo habría consignado expresamente en el acuerdo. El hecho de establecer esta limitación al ejercicio de sus potestades supone, que en esta materia, la universidad reconoce la competencia y la superioridad del legislativo y, por consiguiente, se somete a las normas que éste emita en este campo.

IV.- CONCLUSIONES.

a.- La autonomía universitaria es plena o como afirma el Tribunal Constitucional, completa, ya que abarca la administrativa, la política y la normativa u organizativa.

b.- Las universidades están sometidas al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Dentro de esos principios están: el de legalidad, el del control jurisdiccional de sus actos, el de responsabilidad y el democrático. Por otra parte, en virtud del principio de unidad estatal estos entes están sometidos al ordenamiento jurídico costarricense.

c.- Dado el contenido de la autonomía universitaria, existen materias, en el ámbito universitario, que han sido sustraídas por el constituyente de la potestad de legislar, asignándolas, en forma exclusiva, a otra fuente, que es la que emerge del ejercicio de la potestad normativa por parte de los órganos competentes de la universidad.

d.- Las Universidades del Estado tienen la autonomía suficiente para reglamentar los servicios de docencia, investigación y extensión. En vista de lo anterior, la exigencia o no de la colegiatura obligatoria del personal docente, es una atribución que compete, en forma exclusiva, a los centros de estudios superiores universitarios del Estado.

e.- La relación entre las fuentes normativas universitarias y la ley no es de jerarquía, sino más bien una relación negativa de separación de competencias, distribución establecida por la Constitución Política, a causa de la cual ninguna de los dos tipos de normas (universitaria y legislativa) pueden interferir en el ámbito de la otra.

f.- La separación de competencias entre el legislativo y las universidades no es absoluta, sino que el constituyente reconoció a favor del parlamento la facultad de regular las materias puestas bajo la competencia de las universidades o que estén relacionadas directamente con ellas. Empero, tal y como lo ha precisado nuestra jurisprudencia, existen " sectores" o "compartimentos" en las cuales la reserva sí es absoluta. De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, que garantiza la autonomía universitaria, la competencia es exclusiva en lo que atañen a la organización, el gobierno y en lo referente a las potestades administrativas y docentes que poseen las universidades para el cumplimiento de su especialización material.

g.- El hecho de que el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, establezca una regla objetiva, general y razonable, exigiendo que todo funcionario público de la Administración Pública, que desempeña cargos en los cuales resulta indispensables y necesarios los conocimientos en las materias propias de las ciencias económicas, debe ser miembro activo del respectivo colegio profesional, en nada afecta la autonomía universitaria.

h.- El requisito que debe cumplir una persona para optar por un cargo administrativo en un centro de educación superior universitaria estatal, se ubica dentro de aquellas materias que el constituyente denominó "directamente relacionadas con las materias puestas bajo la competencia de la universidad", por lo que el legislador resulta competente para regularla.

i.- La determinación del si un puesto en el sector público debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional en otras ciencias", todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretarse el numeral 17 de la Ley 7105 estudiada en el Voto N° 3409-92.

j.- Si la Universidad ha determinado que para ocupar un cargo administrativo se requiere ser profesional en las ciencias económicas, la persona que se nombre en él, necesariamente, tendrá que cumplir con el requisito de la colegiatura obligatoria.

De usted con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

 

Cc/ Doctor Gabriel Macaya Trejos, Rector de la Universidad de Costa Rica.

Doctor Celedonio Ramírez Ramírez, Rector de la Universidad Estatal a Distancia.

Ingeniero Alejandro Cruz Molina, Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Máster Jorge Mora Alfaro, Rector de la Universidad Nacional.