C-011-96

San José, 25 de enero de 1996

Sr.

Guido Sáenz González

Director General

Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio GG-495-95 de 21 de diciembre de 1995, recibido en esta Procuraduría el 8 de enero de 1996, mediante el cual solicita se determine si "¿Corresponde el pago del 37% por derecho de uso de vehículo discrecional, a aquellos funcionarios que desempeñen el puesto de Director General-Gerente y Subdirector-Subgerente de la Institución?"

I.- ANTECEDENTE

   Sobre la consulta formulada por el Despacho consultante es preciso indicar que la misma fue planteada recientemente a la Contraloría General de la República mediante oficio A-I-049-95 de 8 de setiembre de 1995, suscrito por la Licda. Irma Campbell Stewart, Auditora Interna.

   En dicha consulta, la Auditora Interna indicó:

"Para efectos de concluir un estudio que realiza esta Auditoría sobre el pago que realizó el Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, de un 37% como salario en especie por el uso de vehículos discrecionales al liquidar a los Señores Lic. William Ortíz Arroyo, Director General y MBA Angela González Cajina, Subdirector; por un monto de ¢646.805.15 y ¢486.648.15 respectivamente, mucho estimaré su criterio sobre si procede o no el pago en mención."(El resaltado no es del original).

   Mediante oficio de la Contraloría General de la República No. 13601 de 25 de octubre de 1995, se indicó al respecto lo siguiente:

"1. Con fundamento en los principios que demandan una sana administración y racional utilización de los bienes públicos, esta Contraloría General ha optado por admitir el uso discrecional de vehículos únicamente en favor de los jerarcas de la entidad de que se trate (Director y Subdirector Generales del SINART, en este caso) y el auditor interno de la institución, asignación que, por lo demás, sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta para el cumplimiento de la funciones propias del mismo.

2. Ahora bien, siendo consecuentes con la jurisprudencia que considera que los vehículos facilitados al trabajador como elemento indispensable de su función no constituyen salario en especie (ver resoluciones No. 222 de las 9:40 horas del 26 de octubre de 1984 y No.151 de las 14:30 horas del 11 de diciembre de 1981 dictadas por la Sala Segunda y Primera de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, entre otras), y en razón de que esta es, precisamente, la regla de principio de todo vehículo asignado como de uso discrecional en nuestra Administración Pública, esta Dirección General ha considerado oportuno recordar que entratándose de las entidades sujetas al Título VII de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, tal situación debe ser analizada al tenor de dicho cuerpo de ley, y respecto de las instituciones a las cuales no les resulte aplicable se enunciado (dentro de las cuales se encuentra el SINART), ese contenido debe ser regulado por el Reglamento de Vehículos de la propia organización de que se trate.

3.En relación con lo anterior, este Despacho ha establecido, para mayor claridad al respecto, que en todo reglamento para el uso de vehículos que se someta a nuestra aprobación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley No.5691 del 19 de mayo de 1975, debe indicarse expresamente que la asignación y el disfrute del vehículo de uso discrecional por parte de los funcionarios públicos no constituye salario en especie.

4. Ahora bien, después de revisados nuestros archivos, hemos podido constatar que el Reglamento de Vehículos de esa entidad carece de la aprobación por parte de este Órgano Contralor. Habida cuenta de que tal aprobación constituye requisito de eficacia sin el cual no puede surtir efectos jurídicos, dicho reglamento resulta ineficaz, y, por lo tanto, inaplicable.

5. No obstante, es importante hacer notar que, según el criterio de nuestros tribunales, compartido por esta Dirección General, debe incorporarse a la reglamentación aludida un artículo con el siguiente texto:

"Bajo ninguna circunstancia, la asignación y utilización de los vehículos -y sobre todo los de uso discrecional- podrá ser considerada como beneficio, mejoría salarial, salario en especie, o en alguna forma parte del contrato de trabajo, ni dará lugar a derechos adquiridos en favor del funcionario."

6.Teniendo presente que el reglamento que emitió esa Institución es ineficaz, el SINART se encuentra incumpliendo lo señalado por la Ley No.5691 de 19 de mayo de 1975, en cuanto demanda que reglamentos como los de la especie deben ser sometidos a la aprobación de la Contraloría General.

7.En punto a la utilización de los vehículos de uso discrecional, se ha generado toda una problemática en cuanto a conceptuarlo como salario en especie. Durante muchos años esa posibilidad fue rechazada por esta Contraloría General hasta que la jurisprudencia reiterada de los Tribunales de Trabajo obligó a valorar los casos que se fueron presentando, a efecto de determinar con base en la jurisprudencia, si procedía aceptarlo como salario en especie (al respecto, véanse Resoluciones No. 32 de las 16:10 horas del 4 de noviembre de 1980, 144 de la 14:40 horas del 6 de agosto de 1986 y 69 de las 14:10 horas del 8 de mayo de 1991, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Sin embargo, a raíz del Voto No.1692-92 del 23 de junio de 1992, de la Sala Constitucional, aquella Sala Segunda modificó sustancialmente su jurisprudencia, estimando en la actualidad que el beneficio a que se contrae el presente memorial, a saber, la utilización discrecional de vehículos no constituye, por regla de principio, salario en especie, salvo que se haya pactado expresamente como tal y que a la vez se encuentre autorizado por el derecho positivo administrativo sectorial.

Las resoluciones que hasta el momento presente ha emitido la Sala Segunda en tal sentido, y que son de nuestro conocimiento, son en efecto las No. 265 de las 14:30 horas del 14 de setiembre de 1994, 147 de las 15:000 horas del 5 de mayo y 166 de las 10:15 horas del 24 de mayo, estas últimas de 1995.

8.También ha sido criterio de este Despacho que, como regla de principio, ningún procedimiento o práctica puede constituirse en fuente del ordenamiento jurídico, y por ente sustentar el pago en cuestión, cuando la práctica misma o el procedimiento utilizado contravenga tácita o implícitamente cualquier otra fuente, superior en rango, de nuestro ordenamiento jurídico (Oficio No. 429-DAJ-93 de fecha 11 de noviembre de 1993).

9. En vista de lo anterior, esta Dirección General ha venido sosteniendo que la asignación de vehículo de uso discrecional sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta y para el mejor cumplimiento de las funciones propias del mismo; por ello, en ningún caso las facilidades o ventajas que haya representado o represente para el funcionario el uso del vehículo de la entidad, se considerarán como salario en especie.

10. Así las cosas, hemos de indicar que, siendo nuestros criterios vinculantes en materia propia de nuestra competencia, y, por ende, parte del ordenamiento jurídico, no es posible legitimar una práctica administrativa que contradiga nuestras políticas rectoras.

De conformidad con lo expuesto, y con fundamento en los principios que rigen la función contralora, debemos concluir que no resulta procedente incluir dentro de las prestaciones legales que le corresponden al jerarca de una institución un porcentaje por el uso discrecional del vehículo que tenía asignado, toda vez que ello iría tanto en contra de la política de este Órgano Contralor, basada en los principios de sana administración y racional utilización de los bienes públicos, como de las más recientes resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia aplicables a la materia."

II.- SOBRE EL DICTAMEN VINCULANTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

   En relación con la consulta formulada por el SINART y la respuesta que diera en su oportunidad la Contraloría General de la República, esta Procuraduría considera de especial trascendencia hacer notar que la Contraloría es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública.

  Es así como la Constitución Política en su numeral 183 dispone que: "La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)" (El resaltado no es del original).

  En virtud de dicha función otorgada a la Contraloría, el legislador ha establecido que los dictámenes en relación con su competencia son vinculantes.

  En este sentido el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece que:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (...)"(El resaltado no es del original).

   Siendo los bienes relacionados con la consulta parte integral de la Hacienda Pública, lo dispuesto por la Contraloría General de la República es vinculante para la administración consultante.

III.- CONCLUSIONES:

  De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- Existe un dictamen de la Contraloría General de la República sobre el mismo aspecto consultado y por la misma institución, el SINART.

2.- Los dictámenes de la Contraloría General de la República son vinculantes en materia de su competencia.

3.- Los bienes relacionados con la consulta son parte de la Hacienda Pública, por lo que lo dispuesto por la Contraloría General de la República es vinculante para la administración consultante.

   Sin otro particular, se despide de usted atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Profesional 4

cc: Licda. Aracelly Pacheco S.

Subcontralora General de la República

mle