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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 013
 
  Dictamen : 013 del 30/01/1996   

C-013-96


30 de enero de 1996.


 


Señor


Fernando Gutiérrez Ortiz


Secretario Ejecutivo


Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología


S. D.


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio SE-965-95, fechado 26 de setiembre de 1995, recibido en este Despacho el día 16 de octubre de ese mismo año, mediante el cual se consulta a este Órgano Asesor con relación al artículo 55 del Reglamento de Becas CONICIT-BID (aprobado por el Consejo Director del CONICIT en la sesión N.º 895 del 18 de enero de 1989 y publicado en La Gaceta N.º 235 del 13 de diciembre de 1989), que originalmente no contemplaba, -para efectos de los diversos porcentajes de bonificación establecidos-, la posibilidad de que el beneficiario de tal régimen prestara sus servicios en una institución de carácter privado, cuyos fines constitutivos no son de lucro, norma que posteriormente fue reformada para incluir tal supuesto.


   Se solicita el pronunciamiento de esta Procuraduría, en punto a la correcta interpretación que debe hacerse, para los casos de aquellos beneficiarios que laboran para este tipo de instituciones, y que iniciaron y finalizaron el disfrute de una beca concedida bajo este sistema, cuando aún no se había producido tal reforma, pretendiendo actualmente acogerse al régimen de bonificación, que la misma vino posteriormente a establecer, para efectos de pago del financiamiento otorgado a través del mencionado programa de becas.


I.- ANALISIS DE LA SITUACION PLANTEADA


   A efecto de entrar a resolver la consulta de mérito, resulta de fundamental importancia distinguir entre los diversos momentos de perfeccionamiento del acto administrativo, tratándose de la regulación que ha sido establecida para el desarrollo del programa de becas CONICIT- BID.


   Lo anterior, en razón de que debemos separar los requisitos, - tanto de legalidad como de eficacia-, de la concesión de la beca como tal, del régimen de bonificaciones establecido por el numeral 55 del reglamento respectivo, disposición que se encuentra dentro del capítulo VI de la mencionada normativa, denominado "De las formas de pago", régimen éste que constituye una etapa posterior e independiente del otorgamiento de la beca como tal.


   El Capítulo II del cuerpo reglamentario en estudio, que regula lo concerniente a los solicitantes, establece en detalle los requisitos que debe observar todo candidato que aspire a disfrutar de este financiamiento.


   Tales requisitos deben ser cumplidos satisfactoriamente por todo aspirante costarricense que labore en el país, y que gestione la obtención de la beca, aunado al hecho de que la preparación académica que se espera recibir a través de este programa, debe realizar los propósitos o fines del régimen, que se señalan en el propio reglamento, sea, tratándose de aquellas disciplinas prioritariamente definidas por el Convenio de CONICIT-BID que crea el sistema de becas, aún no desarrolladas en forma adecuada en Costa Rica, y que se ubiquen dentro de las especialidades científicas señaladas en la "Guía del Banco Interamericano de Desarrollo para la Formulación de Solicitudes de Préstamo en Ciencia y Tecnología". Asimismo, en caso de solicitarse para el extranjero, se requiere que en nuestro país no existan instituciones u organismos donde se puedan efectuar satisfactoriamente dichos estudios o cuando la prioridad de algún programa de desarrollo científico y tecnológico así lo amerite. (vid. artículos 4 y 5)


   Además de lo anterior, el CONICIT puede y debe evaluar la calidad académica y aptitud profesional del solicitante, su experiencia en materia de investigación y extensión, y en general su idoneidad para el futuro desempeño profesional en el campo de su especialidad. (vid. artículo 7)


   Lo expuesto hasta aquí tiene la finalidad de señalar los requerimientos que deben observarse para la emisión de un acto administrativo válido y eficaz, que conceda el beneficio de una beca de este régimen a alguno de las personas que así lo soliciten.


   En ese sentido, resulta claro que tanto antes como después de las reformas introducidas al Reglamento de las Becas CONICIT-BID, todo aspirante debe cumplir con la totalidad de los requisitos señalados por las normas existentes sobre el particular, así como la formalización del respectivo contrato con el Consejo Nacional para la Investigación Científica y Tecnológica.


   Del análisis efectuado se desprende con claridad que, en tratándose de la concesión de la beca, el hecho de que el solicitante preste sus servicios en una institución de carácter privado y sin fines de lucro, no reviste trascendencia a efecto de determinar su elegibilidad como destinatario de este beneficio, aún después de producida la reforma legal en comentario.


   Ahora bien, otro aspecto distinto e independiente del que hemos señalado, lo constituye las formas de pago o cancelación del financiamiento recibido para la realización de los estudios (capítulo VI), dentro del cual se han establecido distintos porcentajes de bonificación a que puede hacerse acreedor el beneficiario, dependiendo de la naturaleza de la institución en que preste sus servicios profesionales, luego de concluidos los estudios de postgrado o especialización.


   En consecuencia, el régimen de cancelación de los fondos otorgados por este programa auspiciado por el BID, -etapa que se verifica en forma posterior e independiente a la concesión de la beca-, presenta su propia regulación, en lo que a posibles beneficios se refiere; tan es así que se configura con posterioridad a la terminación de los estudios por parte del profesional, para los cuales ha recibido el respectivo beneficio económico.


   Teniendo claro lo anterior, procede entrar al punto concreto objeto de consulta, cual es determinar la correcta aplicación de los beneficios otorgados por el numeral 55 del "Reglamento de las Becas CONICIT-BID", al cual le fue agregado el inciso d), mediante reforma publicada en el Diario Oficial N.º 144 de fecha 29 de julio de 1994, cuyo texto vigente dispone en lo conducente:


"El CONICIT podrá conceder, a solicitud del ex becario, bonificaciones totales o parciales sobre los préstamos, contraídos con las becas académicas, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:


a)...


b)...


c)...


d) Que preste sus servicios a tiempo completo, como mínimo por un período igual a dos años por cada año de estudios, en organizaciones privadas, regionales o nacionales, cuyos fines constitutivos no son de lucro, y dedicando parte de su tiempo a la investigación o transferencia de tecnología, que se comprobará con las publicaciones que realice cada año o mediante visitas de campo, en cuyo caso podrá solicitar una bonificación de hasta el 80%.


   Esta norma, reformada en fecha 29 de julio de 1994, con el objeto de introducir el transcrito inciso d), que posibilita recibir una bonificación de hasta un ochenta por ciento del monto del préstamo, al desempeñarse en organizaciones privadas sin fines de lucro, presenta las características de validez y eficacia de toda norma de carácter general en nuestro ordenamiento, es decir, que surte efecto a partir de su publicación, entrando en vigencia a partir de la fecha de la referida reforma, por lo que también a partir de este momento resulta aplicable a los posibles beneficiarios que se encuentren en la hipótesis prevista por ésta, a los que resulte aplicable tal reglamento.


a) Aplicación de las normas en el tiempo


   Conviene referirse en este punto, en términos generales, a los principios concernientes a la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo, en razón de discutirse precisamente la aplicación de un reglamento, el cual constituye un acto de carácter general, con contenido normativo, y que surte sus efectos, en principio, a partir de su publicación. Señala al respecto la doctrina más moderna:


c) Distinta de la validez (aunque algunos la incluyen dentro de esta noción) es la nota de la vigencia o fuerza de obligar: se trata de aquella condición o carácter de las normas válidas una vez que han sido objeto de la publicación preceptiva (y del transcurso del plazo de vacatio) y en tanto no hayan sido objeto de suspensión o derogación en la forma prevista por el mismo ordenamiento." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Madrid: Editorial Civitas, Tomo III, primera edición, 1995, pág. 4440) (lo destacado es nuestro)


   Del mismo modo, y partiendo de la entrada en vigencia de la norma jurídica, tenemos que una vez que ha adquirido tal carácter (su fuerza obligatoria), resulta aplicable y por tanto susceptible de ser invocada a su favor por todo administrado que derive un derecho subjetivo de sus preceptos. Al respecto señala Messineo:


"La entrada en vigor de la norma importa que la misma es susceptible de aplicación, es decir, que implica el deber de observancia u obligatoriedad (o eficacia) de ella, y, viceversa, viene a ser fundamento de derechos subjetivos." (MESSINEO, Francesco, Manual de Derecho Civil y Comercial, Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, Tomo I, 1954, pág. 86) (lo destacado no pertenece al original)


   Así las cosas, el hecho de que determinados beneficiarios de este sistema de becas suscribieran el contrato respectivo y realizaran sus estudios cuando aún no había sido promulgada tal reforma, no es óbice para restringir la aplicación de la misma, a partir de su vigencia, a los que se encuentren cubiertos por la hipótesis del inciso d) del artículo 55 citado, -siempre que los profesionales becados hayan cumplido satisfactoriamente todas sus obligaciones- (incluyendo lo dispuesto por el denominado "Reglamento de Bonificación de las Becas CONICIT-BID" y sus reformas, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" de fecha 18 de diciembre de 1989), en el tanto este cambio ha sido introducido en la normativa que sigue resultando aplicable a sus casos, para efectos del pago de los préstamos, sea, el referido reglamento de becas, por lo que no existe obstáculo jurídico alguno que impida su aplicación general. En otras palabras, la vigencia de la reforma introducida se entiende de aplicación para aquellos sujetos que empiecen a pagar o ya estén pagando los préstamos recibidos. Para éstos últimos, se entiende que existe la posibilidad de modificar el monto de sus cuotas para ajustarlas al ochenta por ciento que fija el precitado inciso d).


b) El Principio de Legalidad en la actuación administrativa


   Por último, resulta importante llamar la atención en el sentido de que el otorgamiento del porcentaje de bonificación previsto por el artículo en comentario, legalmente procede otorgarlo únicamente a los pagos que se hayan efectuado con posterioridad a su entrada en vigor, es decir, sin retroacción de este beneficio a un pago que se cancelara o debiera cancelarse con anterioridad a la creación de la nueva norma, toda vez que, de propiciarse una indebida aplicación, a través del método analógico o cualquier otro mecanismo de interpretación de las normas jurídicas, -sea para el otorgamiento de este o cualquier otro beneficio-, se incurriría en una violación el principio de legalidad que vincula a la Administración, por cuanto dicha actuación carecería de sustento jurídico.


   Lo anterior, en razón de que todo acto emanado de la Administración Pública -en el caso de examen, la concesión de una bonificación- debe encontrar pleno sustento en una norma jurídica vigente al momento de su emisión.


   Al respecto la doctrina más autorizada en la materia señala:


"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a ala Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta, así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, 1989, Tomo I, págs. 440-441) (lo destacado es nuestro)


   Refiriéndose a este mismo principio, señala FIORONI lo siguiente:


"Toda la actividad desarrollada por la administración pública debe encontrar siempre su sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente, sea constitucional, legislativa o administrativa; sea general, particular o individual. Las normas jurídicas regirán tanto su actividad interna como externa, por ser inherentes al principio de juridicidad. La voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas. (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires: Editorial La Ley, primera parte, 1968, pág. 231) (lo destacado es nuestro)


   Tal principio es recogido por la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto reza:


Artículo 11.-


1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes


   En mérito de lo expuesto, deberá comprobarse celosamente que el otorgamiento de la bonificación en un porcentaje de un 80%, tratándose de los ex-becarios que laboren para instituciones sin fines de lucro, se encuentre debidamente fundamentado en la norma que lo concede, cumpliéndose así con la exigencia absoluta señalada por la Ley General de la Administración Pública, en la norma transcrita supra.


   En consecuencia, no es legalmente posible otorgar alguna bonificación antes de la vigencia de una norma que así lo permita, y mucho menos, conceder porcentajes que no han sido previstos expresamente por la normativa aplicable.


II.- CONCLUSION


   En el caso de los beneficiarios del programa de becas CONICIT- BID, para estudios de especialización en las áreas de ciencia y tecnología, que hayan iniciado e incluso concluido la realización de sus estudios, con anterioridad a la entrada en vigencia de la reforma introducida al numeral 55 del reglamento respectivo, resulta de obligada conclusión el que dichos beneficiarios podrán acogerse válidamente al porcentaje de bonificación ahí establecido, siempre y cuando se aplique a los pagos por concepto de cancelación del financiamiento recibido, que se hayan efectuado o deban efectuarse con posterioridad a la entrada en vigor de la citada norma.


Sin otro particular, me suscribo,


Lic. Iván Vincenti Rojas


PROFESIONAL III


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