C-015-96

San José, 30 de enero de 1996

Sr.

Edgar Ramírez Abarca

Presidente Concejo Municipal

Municipalidad de La Unión

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio de 29 de noviembre de 1995, mediante el cual solicita se determine si es posible jurídicamente "gestionar el respectivo pago del 25% de sobresueldo por concepto de disponibilidad más el pago del rubro por concepto de riesgo policial estipulados en la Ley General de Policía."

I.- ALCANCES DEL ESTATUTO DE LA LEY GENERAL DE POLICIA

   El Despacho consultante solicita que se determine si le son aplicables a los funcionarios que conforman la policía municipal, dos de los incentivos que establece la Ley General de Policía a los servidores de la fuerza pública -pago del 25% de sobresueldo por disponibilidad y pago por riesgo policial-.

   En primer término, se revisarán los alcances subjetivos de la Ley General de Policía, en especial de su Estatuto.

   El artículo 41 de la Ley General de Policía, No. 7410 de 26 de mayo de 1994, indica que "El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores."(El resaltado no es del original).

   Luego de ello, el mismo cuerpo legal en el numeral 74 detalla los incentivos salariales a los que tendrán derecho los servidores cubiertos por el Estatuto de dicha ley. Es así como se indica que:

"Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley:

a) Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente.

b) Un aumento hasta de un treinta y cinco por ciento del salario base, como máximo, según avancen en la instrucción general del sistema educativo costarricense o en la especializada, recibida en la Escuela Nacional de Policía o en otras instituciones autorizadas, de conformidad con la reglamentación correspondiente.

c) Un aumento de un cinco por ciento del salario base, al cumplir cada lustro de servicio en cualquiera de los cuerpos de policía amparados por esta Ley.

d) Un sobresueldo fijo y permanente de un veinticinco por ciento del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades y la libre disposición requeridas por el superior jerárquico.

e) El beneficio concedido en el artículo 58 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, No. 6982 del 19 de diciembre de 1984.

f) Los demás beneficios e incentivos, previamente reconocidos por ley."

   De lo expuesto, es claro que el Estatuto Policial que contiene la Ley General de Policía regula las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía. Por lo tanto, los incentivos que establece se dirigen a los funcionarios de policía que dependen del Poder Ejecutivo.

   Es así como es claro que dentro de los sujetos regulados por Estatuto Policial no se encuentran los servidores municipales que realicen funciones de policía.

II.-SOBRE LA POSIBILIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES DE FIJAR LOS SALARIOS DE SUS FUNCIONARIOS

   Ha quedado claro que dentro de los funcionarios que regula el Estatuto Policial de la Ley General de Policía, no se encuentran los policías municipales y por lo tanto los incentivos previstos en el indicado Estatuto de manera directa no se les aplica. Sin embargo, es preciso determinar si la normativa que regula a las Municipalidades permite o autoriza que los incentivos que el Despacho consultante menciona, puedan proceder por otro tipo de regulación normativa.

  Según lo establece el numeral 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales son autónomas. Además dispone la misma, en su artículo 175, que las Municipalidades dictarán sus presupuestos, los cuales requerirán de la aprobación de la Contraloría General de la República para su vigencia.

   Dentro del marco de dicha autonomía, encuentra asidero la fijación de los salarios de los funcionarios municipales, con los límites que la Constitución y la ley determinen.

   Es así como el Código Municipal -Ley No.4574 del 4 de mayo de 1970 y sus reformas- dispone:

"Artículo 21.- Son atribuciones del Concejo:

(...) d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta por los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo Municipal: (...)" (El resaltado no es del original).

   El recién citado numeral establece que los gastos fijos, dentro de los que se encuentran los salarios, son competencia del Ejecutivo Municipal.

   Es así como en detalle el artículo 142 del mismo cuerpo normativo especifica que:

"Artículo 142.- El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual, y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla."(El resaltado no es del original).

   En virtud de la norma recién citada, es evidente que el Ejecutivo Municipal puede elaborar y modificar el Manual Descriptivo de Empleos dentro del cual se especificará el salario respectivo de cada puesto de la municipalidad. Sin embargo, el Manual y la escala de salarios deberán ser aprobados por el Concejo Municipal. Queda claro por ello, que a partir de lo establecido por esta disposición legal, se autoriza que el Ejecutivo Municipal establezca el salario de las plazas de los servidores que realizan la función de policía municipal con la aprobación del Concejo Municipal.

   Sin embargo, es preciso advertir que el numeral 156 del Código Municipal exceptúa la aplicación de las disposiciones contenidas en el título V "Personal" dentro del cual está el artículo 142 del Código indicado, en el siguiente sentido:

"Artículo 156.- Las disposiciones contenidas en este Título sobre procedimientos de nombramiento y remoción, no serán aplicables a los funcionarios que dependan directamente del Concejo, ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales.

Las acciones laborales que afecten a los funcionarios que dependen directamente del Concejo serán acordadas por éste."

   Por ello es preciso señalar que la materia dispuesta en el título V del Código Municipal, tiene como reglas generales las siguientes:

"El personal de las municipalidades es nombrado y administrado por el Ejecutivo Municipal, con la salvedad de aquellos nombramientos que dependen del Concejo Municipal. La excepción apuntada se contrae al Ejecutivo mismo y al Auditor o contador, según el caso (arts. 60 y 61 del Código), que son los únicos nombramientos que hace el Concejo. Los demás los hace el Ejecutivo Municipal, quien también hace las remociones procedentes (art.141).

El personal municipal entra por idoneidad demostrada en concurso, siempre que, además satisfaga los requisitos mínimos establecidos en el Manual Descriptivo de Empleos, elaborado por el Ejecutivo Municipal. Es inamovible, lo que significa que el servidor municipal sólo puede ser removido por justa causa legal; que para despedirlo debe dársele audiencia y oportunidad suficiente de defensa según un trámite legalmente regulado, y que de haberse dado un despido sin tal trámite o sin prueba de tal justa causa dentro del mismo, el exservidor puede ser reinstalado u optar por el cobro a las prestaciones de preaviso y cesantía. (ORTIZ, Eduardo, La Municipalidad en Costa Rica, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987, p.183 y 184).

   Esta Procuraduría en virtud de lo anterior, considera conveniente señalar la necesidad de que la Municipalidad reglamente el servicio policial, y en específico la materia relativa a sus salarios y el régimen de incentivos.

   Lo anterior se recomienda con base en la resolución que dictó la Sala Constitucional en relación con la necesaria reglamentación de la Ley General de Policía, en la cual se indicó:

"(...) En el presente caso, la Sala aprecia que los recurrentes, como consecuencia de la omisión del Presidente de la República y del Ministro de Obras Públicas y Transportes han sufrido una indirecta lesión a sus derechos laborales, pues han cumplido los deberes que les impone la ley, laborando, sin sujeción a horario y lugar fijo dentro del territorio nacional, sin percibir el pago correspondiente en virtud de la ausencia de reglamento (...)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.5361-95 de las 9:21 horas del 29 de setiembre de 1995).

   Es preciso hacer notar que la anterior resolución, si bien se dirige al Poder Ejecutivo, de manera analógica es aplicable a las Municipalidades, dado que dichas entidades locales deben respetar los principios y criterios constitucionalmente previstos para las fuerzas de policía a nivel nacional, por así derivarse de su propia condición y funciones.

   Sumado a lo antes indicado, el mismo Código Municipal dispone en su artículo 57, que corresponde al Ejecutivo: "(...) f) Nombrar, promover, remover, conceder licencias e imponer sanciones al personal de la municipalidad, de acuerdo con lo establecido en este Código y los reglamentos respectivos." (El resaltado no es del original).

   Debe indicarse además que la potestad reglamentaria municipal tiene fundamento en los numerales 7 inciso a) y 21 incisos c) y d) del Código Municipal, por lo que su ejercicio resulta legítimo e incluso imprescindible en la materia que nos ocupa para una adecuada regulación del régimen de empleo público que opera en el caso de la policía municipal.

   De lo antes señalado es posible concluir que las Municipalidades se encuentran autorizadas para establecer el sistema de incentivos que consideren conveniente para los funcionarios que realicen la actividad policial, siempre que para ello sean respetados los límites constitucional y legalmente admisibles, bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debe tener toda actuación administrativa.

III.- CONCLUSIONES

   En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

1.- Dentro de los sujetos regulados por el Estatuto Policial de la Ley General de Policía no se encuentran los servidores municipales que realicen funciones de policía.

2.- Las Municipalidades están autorizadas para establecer el sistema de incentivos que consideren conveniente para los funcionarios que realicen la actividad policial, dentro de los límites constitucional y legalmente admisibles y bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debe tener toda actuación administrativa.

3.- Es conveniente que las municipalidades reglamenten la actividad policial y con ello la materia salarial y de incentivos.

   Sin otro particular se despiden atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes E.      Licda. María Lourdes Echandi G.

Procuradora Administrativa                     Profesional 4

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