C-020-96

San José, 1 de febrero de 1996

Licenciado

Juan Diego Castro Fernández

Ministro de Seguridad Pública

S. D.

Señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su Oficio N.º 4093-95 D.M., fechado 5 de octubre de 1995 y recibido en este Despacho el 19 del mismo mes y año, mediante el cual nos consulta si los Directores de Programas del Ministerio a su cargo, tienen derecho a mantener incorporado a sus salarios el rubro que, por concepto de dedicación exclusiva, venían percibiendo antes de que se dejara sin efecto el Acuerdo que les otorgaba ese beneficio.

   Para ello nos indica que la Autoridad Presupuestaria, en su Sesión N.º 6-87 del 8 de mayo de 1987, acordó "Autorizar el reconocimiento de Dedicación Exclusiva para los Directores de Instituciones Adscritas y públicas de servicio, ubicadas en la clase Director General, sin que medie para el efecto el requisito de contar con el título de licenciado o firmar el contrato ante la Dirección General de Servicio Civil". Agrega que, a pesar de lo anterior, el Poder Ejecutivo mediante Decreto N.º 23669-H, publicado en La Gaceta N.º 197 del 18 de octubre de 1994, "dejó sin vigencia el supra citado acuerdo, por no ser aplicable a Directores de Programas según se expresa así en oficio STAP-687-95 del 2 de mayo de 1995".

   La Dirección Jurídica del Ministerio, mediante Oficio 3377-95 D.M. de 4 de octubre pasado, consideró (con base en la Sentencia Nº 1119-90, emitida por la Sala Constitucional a las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1991) que "...en la especie se da una situación jurídica consolidada que, a nuestro juicio, podría continuarse con el otorgamiento del beneficio al servidor que estuviera en la circunstancia descrita".

   De la consulta planteada, este Despacho consideró necesario dar audiencia a la Autoridad Presupuestaria, por haber sido este el organismo que emitió el Acuerdo con base en el cual el Ministerio de Seguridad Pública otorgó el rubro salarial correspondiente a la dedicación exclusiva a sus Directores de Programa. Así, mediante oficio AJ-299-2751-95 del 11 de diciembre último, la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, consideró que el Acuerdo tomado en la Sesión Extraordinaria N.º 6-87 (artículo 2) iba dirigido "...a los Directores Generales de las entidades adscritas y públicas de servicio y no a los Directores de Programas de los Ministerios de Gobierno". Agrega que "... si el Ministerio de Seguridad Pública aplicó el Acuerdo de comentario a los Directores de Programa, fue consecuencia de un error interpretativo, por cuanto de la letra ni del espíritu del mismo se colige que dichos funcionarios se encuentren amparados a esta disposición, por lo que en nuestra opinión en la actualidad no existen derechos adquiridos que deban salvaguardarse". (El destacado es nuestro).

    Para dar cabal respuesta a la consulta planteada estimamos necesario citar textualmente el Acuerdo aludido de la Autoridad Presupuestaria, que dio origen a este asunto, el cual dispuso:

"Artículo 2: Autorizar el reconocimiento de Dedicación Exclusiva para los Directores de Instituciones adscritas y públicas de servicio ubicadas en la clase Director General, sin que medie para el efecto el requisito de contar con el título de licenciado o firmar el contrato ante la Dirección General de Servicio Civil".

   A pesar de que en el planteamiento de la consulta se indica que dicho Acuerdo fue dejado sin efecto por el artículo 4 del Decreto Ejecutivo 23669-H, publicado en La Gaceta N.º 197 de 18 de octubre de 1994, en realidad ello se produjo mediante el Decreto Ejecutivo 20182-H, publicado en La Gaceta Nº 17 del jueves 24 de enero de 1991, denominado "Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones descentralizadas y empresas públicas, cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria". El artículo 6º de dicho Decreto dispuso:

"Los presidentes ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones y empresas públicas y los máximos jerarcas de las instituciones adscritas, por el solo hecho de ocupar sus puestos, tendrán derecho al reconocimiento de dicha compensación económica (pago por dedicación exclusiva), sin necesidad de llenar los requisitos a que se refiere el artículo 5º.- El mismo reconocimiento y en las mismas condiciones se hará a los ministros, viceministros y oficiales mayores, por el sólo hecho de ocupar esos puestos y por ser los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil".

   Por su parte el Decreto Ejecutivo N.º 23669-H, vigente a esta fecha (publicado en La Gaceta N.º 197 de 18 de octubre de 1994), denominado "Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas, cubiertas por la Autoridad Presupuestaria", vino a derogar el Decreto N.º 20182-H citado. El artículo 4º de ese Decreto dispone:

"Los presidentes ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones y empresas públicas y los directores y subdirectores de las instituciones adscritas, por el solo hecho de ocupar sus puestos, tendrán derecho al reconocimiento de dicha compensación económica (pago por dedicación exclusiva), sin necesidad de llenar los requisitos a que se refiere el artículo3º.- El mismo reconocimiento y en las mismas condiciones se hará a los ministros, viceministros y oficiales mayores, por el solo hecho de ocupar esos puestos y por ser puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil".

   Nótese que esta norma es muy similar a la contenida en el artículo 6 del Decreto N.º 20182-H citado, con la única diferencia de que en la recién transcrita se especifica lo que debe entenderse por "máximos jerarcas de instituciones adscritas", a saber, sus Directores y Subdirectores. En todo caso, independientemente de ello, lo que interesa para este estudio es que ni en el Acuerdo tomado en la Sesión Extraordinaria N.º 6-87 celebrada por la Autoridad Presupuestaria el 8 de mayo de 1987, ni en el Decreto Ejecutivo N.º 20182-H, ni en el N.º 23669-H citados, se contempló la posibilidad de que los Directores de Programa de los Ministerios obtuvieran el beneficio relacionado con la compensación económica por la Dedicación Exclusiva a sus puestos.

   En cuanto a ese aspecto concreto, luego de analizado detenidamente el contenido de las normas citadas, este Despacho concuerda plenamente con la conclusión a que llegó la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en su Oficio AJ-299-2751-95, en el sentido de que el otorgamiento de ese beneficio a los Directores de Programa "fue consecuencia de un error interpretativo".

   Partiendo de esa situación, resta ahora dilucidar si los funcionarios favorecidos con esa errónea interpretación de normas tienen derecho o no a seguir percibiendo las sumas correspondientes.

   Al respecto, considera este Despacho que el Ministerio a su cargo, al interpretar erróneamente el Acuerdo de la Autoridad Presupuestaria citado, emitió actos que generaron derechos subjetivos en favor de algunos de sus funcionarios.

   Esos actos administrativos, generadores de derechos subjetivos, se materializaron por medio de acciones de personal, por lo que quedó impedida la Administración a partir de ese momento para declarar la nulidad de dichos actos en sede administrativa, aunque con la salvedad prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

   Esta Procuraduría en dictámenes anteriores, referidos al tema de la anulación de actos declarativos de derechos, ha señalado:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, debiendo --a tales efectos—haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).- Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de absoluta, sea evidente y manifiesta...". (Dictamen N.º C-080-94 de fecha 17 de mayo de 1994, dirigido al señor Rodolfo Monge Pacheco, Subdirector de la Dirección General de Aviación Civil).

   La Sala Constitucional también ha hecho referencia a la necesidad de seguir el procedimiento administrativo de rigor para la supresión de cualquier beneficio laboral, por precario que sea. Al respecto ha dicho:

"...es un hecho que al recurrente, durante varios años se le ha venido pagando la disponibilidad y si la administración considera que tal pago se hacía de manera irregular, por no corresponder al puesto desempeñado por él, y no puede considerarse que tiene derechos adquiridos. Pero en todo caso, al no ser un error imputable al recurrente, no puede la Administración suspender el pago sin seguir previamente el procedimiento administrativo correspondiente, con notificación expresa al afectado y respetando su derecho de defensa, lo que no consta que se hiciera en este caso..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N.º 1671-92 de las 10:33 horas del 19 de junio de 1992).

   Con fundamento en lo expuesto concluimos que no existe sustento normativo para reconocerle a los Directores de Programa de ese Ministerio el rubro salarial correspondiente a la llamada Dedicación Exclusiva. Por consiguiente, el Ministerio de Seguridad Pública está facultado para suprimir el indicado beneficio salarial que, indebidamente, ha venido otorgando a esos funcionarios; aunque esto último, siempre y cuando se cumpla de previo, con el procedimiento legalmente previsto para ese fin, que supone, necesariamente, la participación del interesado (audiencia y defensa).

   Por ser de interés, adjuntamos copia del Oficio de 20 de octubre de 1995.

Lo saludan, cordialmente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez        Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ASESOR                   ABOGADO ASISTENTE

RVV-jcmm.