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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 002 del 26/01/1996
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Texto Opinión Jurídica 002
 
  Opinión Jurídica : 002 - J   del 26/01/1996   

OJ-002-96.


26 de enero de 1996.


 


COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS


PETICION DE: ASOCIACION PRO DEFENSA DE PENSIONES ALIMENTICIAS PARA


MADRES Y MENORES (APRODEPAMM)


CONTRA: COSTA RICA


CASO: Nº11.547.


 


Sr. Doctor Fernando Naranjo Villalobos.


Ministro de Relaciones Exteriores y Culto.


 


Estimado señor Ministro.


En atención a la solicitud por usted planteada, respecto de la petición interpuesta por la asociación APRODEPAMM ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en contra de la República de Costa Rica, con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República nos es grato presentar el siguiente:


INFORME


CAPITULO PRIMERO: EXCEPCIONES PRELIMINARES:


A) LA PETICION ES CLARAMENTE INFUNDADA:


Pese a que, conforme al art. 44 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos «Cualquier persona o grupo de personas» pueden presentar peticiones o quejas sobre la violación a esa Convención, y en este caso la petición ha sido presentada por una asociación debidamente inscrita en el Registro Nacional, la petición es inadmisible por cuanto, conforme al art. 47 de la Convención:


"b) no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados por esta Convención;


c) resulte de la exposición del peticionario o del Estado manifiestamente infundada la petición o comunicación o sea evidente su total improcedencia (...)."


En este caso nos enfrentamos a una verdaderamente confusa exposición de hechos, que salta de tesis generales sobre la situación socio-económica de las madres de familia en Costa Rica, a la descripción de actos individuales contra menores, sin que se logre definir, el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio, del menor o menores de edad o madres involucrados, o bien, no describe cuáles son los hechos concretos que plantean un caso de violación masiva a los derechos humanos de un sector de la población costarricense, ni cuál o cuáles las fechas y localidades en las que ocurrieron los hechos. Tampoco se indican los posibles responsables de éstos.


De todo el extenso e inteligible memorial, se citan ciertos casos individuales como simples "ejemplos", pero no se describe con detalle de qué se trata cada uno.


Por otra parte, la petición no define si se trata de un caso de violaciones generalizadas a los derechos humanos en Costa Rica, que se tramitarían conforme al Capítulo V del Reglamento de la Comisión, o si se trata de una petición que contenga "denuncias o quejas" de casos individuales. Por estos motivos, el Gobierno de Costa Rica tendría que estudiar la petición, elaborar una lista de acusaciones y luego proceder a responderlas una por una. Esto no implica otra cosa que la necesidad de autoincriminarse puesto que el Gobierno de Costa Rica, ante la total imprecisión de la petición, deberá ejercer los papeles de denunciante y de denunciado, en abierta contradicción con los propósitos de la Convención y del Reglamento de la Comisión.


Ante la falta de claridad sobre los hechos denunciados, la peticióndebe ser declarada inadmisible, por no haber cumplido el requisito exigido por el art. 47 puntos b) y c) de la Convención y art. 32, puntos a y b del Reglamento de la comisión.


B) NO SE HAN AGOTADO LOS RECURSOS INTERNOS:


1.- A Costa Rica no le es aplicable la excepción del art. 46.2) de la Convención y 37.2) del Reglamento de la Comisión:


El artículo 46 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece los requisitos de admisibilidad que debe contener una petición individual presentada ante la Comisión. Estos requisitos son:


"a) que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;


b) que sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva;


c) que la materia de la petición o comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, y


d) que en el caso del artículo 44 la petición contenga el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio y la firma de la persona o personas o del representante legal de la entidad que somete la petición o comunicación (...)."


Por su parte el artículo 32 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dispone los requisitos que deben cumplir las peticiones sobre casos individuales señalando entre éstos, las calidades del denunciante y su representante, una relación del hecho o situación que se denuncia, debiendo especificar el lugar y fecha de las violaciones y una información sobre la circunstancia de haber hecho uso o no de los recursos de jurisdicción interna o sobre la imposibilidad de hacerlo. Dispone además, el artículo 37 del Reglamento:


"Artículo 37. Agotamiento de los Recursos Internos


"Para que una petición pueda ser admitida por la Comisión, se requerirá que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos."


Esto, salvo en los casos expuestos en el aparte segundo de ese mismo artículo, que deben excluirse desde ya, pues de todos es conocido que el Estado de Costa Rica brinda a sus habitantes las garantías e instrumentos jurídicos suficientes para hacer valer sus derechos, tal y como corresponde a un país de larga tradición democrática.


Ahora bien, aclarado que no opera en el caso de Costa Rica la hipótesis del art. 46.2) de la Convención, procederemos a describir cuáles son los procedimientos judiciales que el ordenamiento jurídico costarricense pone a disposición de toda persona (nacional o extranjero) para discutir los actos de las autoridades administrativas en materia de familia.


2.- En funcionamiento de los recursos internos en materia de familia:


a. El Patronato Nacional de la Infancia:


Una de las pocas instituciones descentralizadas que están expresamente contempladas en la Constitución, es el Patronato Nacional de la Infancia , institución autónoma a la que la Constitución ha encomendado la especial protección de las madres y de los niños:


"Artículo 55.- La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado."


El PANI atiende los casos de abusos contra niños o contra las madres, como un primer frente que ofrece la Administración Pública ante estos problemas. La Ley Orgánica del PANI otorga a esta Institución, potestades excepcionales para el cumplimiento de su cometido, como lo son la suspensión temporal de la patria potestad, el depósito de menores agredidos en hogares sustitutos, etc., todo como herramientas de una política de intervención cautelar urgente.


Además los casos son tratados por equipos interdisciplinarios de profesionales que valoran paso a paso cada persona, según sea su caso de carácter individual o parte de un problema familiar más complejo. Desde el punto de vista de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los casos deberían ser conocidos por el PANI de previo a declarar por agotada la vía administrativa y proceder la parte a plantear su caso ante los tribunales de justicia.


b.- La jurisdicción de familia:


Ahora bien en el ámbito judicial, el Estado de Costa Rica opera bajo un Poder Judicial independiente y sometido únicamente a la Constitución y a la ley; es ejercido "por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que establezca la ley" (art. 152 Constitución Política y art.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), Nº7333 de 1993).


Asimismo, el numeral 153 de la Constitución Política y el artículo 1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial definen las funciones de ese Poder y qué asuntos deben someterse a su conocimiento:


"...Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de los procesos civiles, penales, comerciales, de trabajo, contencioso-administrativos y civiles de hacienda, constitucionales, de familia, agrarios y tutelares de menores, así como de los otros que establezca la ley; resolver definitivamente sobre ellos y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la Fuerza Pública si fuere necesario". (Art.1º, Ley Orgánica del Poder Judicial, el subrayado no es del original).


Dentro de organización del Poder Judicial, opera en nuestro país la jurisdicción de familia, como una jurisdicción especializada en la materia. Conforme al artículo 103 de la LOPJ, los juzgados de familia, conocen de:


a) los asuntos de Derecho de Familia,


b) en grado, de las resoluciones que dicten las alcaldías de pensiones alimenticias,


c) de las competencias que se susciten entre las alcaldías de pensiones alimenticias de su territorio y ch) de los demás asuntos que determine la ley, al tenor de lo dispuesto en el artículo 106 de la ley de cita.


Las sentencias de primera instancia son apeladas para ante los Tribunales Superiores de Familia, art. 99 de la LOPJ y finalmente,


Ahora bien, para demostrar como está protegido el menor o la madre en esta materia, las sentencias que se dicten en materia de familia, nunca causan estado en cuanto a los aspectos materiales. Es decir las sentencias no adquieren autoridad de cosa juzgada material por lo que el caso siempre podrá ser reabierto y revisado de nuevo por los jueces de familia, art. 822 del Código Procesal Civil:


"Artículo 822.- Recursos y cosa juzgada.- La sentencia tendrá los recursos de apelación y de casación, y la autoridad y eficacia de cosa juzgada material. No Producirá cosa juzgada el pronunciamiento sobre alimentos; la patria potestad, la guarda crianza y la educación de los hijos menores."


En este sentido, es dudoso que la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Familia, dé por agotados los recursos internos comunes, puesto que, como no adquiere la sentencia la autoridad de cosa material, el fallo sobre patria potestad incluida la declaratoria abandono, la guarda crianza y educación de los hijos menores, no da por terminada la jurisdicción interna, puesto que siempre podrán reabrirse los casos a fin de revisar lo actuado.


Por este motivo no procede el recurso de casación en estas materias.


4.- Ni APRODEPAMM, sus miembros o madre alguna, han planteado casos ante los tribunales de justicia:


Como consecuencia de lo expuesto, es fácil determinar que la petición planteada es tan infundada como omisa en cuanto a demostrar que, una vez agotada la vía administrativa ante al Patronato Nacional de la Infancia, la asociación denunciante o alguno de sus miembros, aprovecharon los recursos procesales judiciales internos en relación con los puntos que reclaman. No se demuestra en la petición, ni con la prueba aportada, que haya sido planteado un sólo caso ante los tribunales de justicia para tratar de discutir los derechos de las madres de familia miembros de la asociación, o protegidas por ésta.


A manera de ejemplo, pese a lo impreciso e infundado de la petición, hemos estudiado los expedientes administrativos de las pocas personas identificadas en ese escrito, que se tramitan ante el Patronato Nacional de la Infancia y como se verá en detalle, en relación a los casos citados por la demandante, se determina que no hubo en definitiva interposición de recursos internos que hicieren posible zanjar sus diferencias en estrados judiciales. Si bien las señoras presentaron en su mayoría, los debidos recursos legales en contra de las resoluciones administrativas tendientes a declarar en abandono a varios de sus hijos, éstas no gestionaron ni adujeron su inconformidad como corresponde en la vía judicial, a pesar de que existen los mecanismos jurídico procesales para ello. Se ha incumplido el requisito de agotar los recursos internos exigido por el art. 32.d) y 37 del Reglamento de la comisión y 46.a) y 47.a) de la Convención.


5.- Fueron rechazados todos los casos planteados ante la jurisdicción constitucional:


En Costa Rica, el recurso de amparo es un remedio judicial de naturaleza tutelar, que restablece a la persona un derecho constitucional conculcado por actos de la Administración Pública (arts. 48 de la Constitución y 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).


La vía de amparo no sustituye a la jurisdicción común de familia, ni a ninguna otra, simplemente otorga un alivio al individuo de naturaleza precautoria frente a la autoridad. Mas, aun cuando un recurso de amparo haya sido declarado con lugar, la Administración podría anular lo actuado y restablecer los procedimientos, respetando el derecho de la parte al debido proceso legal. Una vez finalizado el procedimiento administrativo, el asunto deberá ser llevado por la parte inconforme ante los juzgados de familia que resolverán en definitiva sobre el punto debatido. Es decir, el amparo otorga una protección rápida y efectiva contra actos administrativos, pero no zanja la diferencia de modo definitivo.


Pese a que en algunos de los casos citados fueron interpuestos recursos de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, todos estos fueron declarados sin lugar, lo que demuestra que no se habían dictado actos administrativos inconstitucionales. El patronato Nacional de la Infancia había actuado a derecho.


Debemos agregar que en los recursos de amparo planteados, ninguna de las supuestas víctimas arguye la desaparición de sus hijos, ni la venta de sus órganos, ni la negativa del PANI de poner a disposición los expedientes administrativos que corresponden a la declaratoria de abandono de sus hijos, para efectos de ejercer su derecho de defensa.


Tampoco denunciaron ante el órgano judicial la supuesta coacción que ejerce el Patronato Nacional de la Infancia sobre las madres, para que éstas declaren contra sí, tal y como falsamente afirma la parte actora.


Siempre dentro del tema de no agotamiento de los recursos internos, hemos de señalar que las señoras plantearon sus recursos de amparo no en relación a todos sus hijos o nietos declarados en abandono, sino en cuanto a uno o varios de ellos.


Además de esto la petición planteada refleja con claridad defectos graves de admisibilidad al no establecer una relación coherente de hechos, donde pueda desprenderse qué derecho ha sido violado en relación con cuál hijo, a quién se le han violado sus derechos, en qué circunstancias, si aun se mantiene la violación, en qué lugar se cometió y cuándo, y de ser posible por qué autoridad gubernamental, tal y como lo exige el artículo 32 del Reglamento de la Comisión.


En consecuencia, resalta por un lado la falta de agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna que exigen los artículos 32, 35, 37 y 38 del Reglamento y artículo 46 de la Convención, así como la carencia de datos en relación al hecho o situación que se petición, lugar y fecha de las violaciones e identificación de las víctima, según los artículos 32.b y 35.b) del Reglamento y 47.b) y 47.c) de la Convención.


En conclusión, de los argumentos expuestos, de las normas transcritas, del derecho constitucional que asiste al particular de acceder a estrados judiciales a hacer valer sus derechos cuando los consideren lesionados, de los expedientes administrativos existentes, de las inexistentes gestiones judiciales de las partes, amén de que como consta de las certificaciones de nacimiento que obran en los expedientes de las personas declaradas en abandono, muchas de ellas ya tienen la mayoría de edad; la presente petición carece de interés actual (artículo 35 inciso c) del Reglamento), además de no contar con los requisitos mínimos de admisibilidad que exigen la Convención y el Reglamento.


CAPITULO TERCERO: LOS RECURSOS LEGALES INTERNOS EN COSTA RICA:


I.-INTRODUCCION:


De los ejemplos de supuesta violación a los derechos humanos citados por la actora en la petición presentada ante esa Comisión, se demuestra que la misma carece de todo fundamento real y jurídico, pues de todos los expedientes analizados se desprende que las supuestas víctimas acudieron a la vía constitucional a interponer recursos de amparo y de hábeas corpus, sosteniendo de manera infundada que el trámite de declaratoria de abandono de algunos de sus hijos y nietos, se realizaron en detrimento de sus derechos y garantías constitucionales. En ningún momento las recurrentes hacen alusión en sus alegatos a la "desaparición de sus hijos", o que los mismos "les fueron arrebatados sin su conocimiento" o que "fueron vendidos sus órganos y cambiado su identidad para venderlos en el exterior". Al contrario, de todos los expedientes administrativos y judiciales sobresale que el Patronato Nacional de la Infancia procuró el bienestar de los menores y de la familia, siguiendo el procedimiento que en ese entonces le dictaba la ley, para proteger a la niñez. Hacemos énfasis en que en ninguno de los casos citados y en ninguno otro se conoce que desaparecieran los menores o que se entregaran en adopción sin estudios preliminares y subsiguientes que dejaran de manera fehaciente comprobada la bondad de los efectos de la adopción o depósito. Tampoco es cierto que los menores en nuestro país sean arrebatados, desaparecidos o vendidos sus órganos. Por el contrario, siempre que las circunstancias así lo exigen - media autorización judicial para evitar a los niños la situación de apremiante riesgo que en muchos casos los tienen sus propios padres y en cada caso interviene un equipo profesional calificado de psicólogos, abogados, trabajadores sociales, etc, a quienes corresponde directamente velar por el bienestar real de los menores, en consecuencia con la normativa dispuesta al efecto y teniendo presentes los más altos postulados de justicia y conveniencia, en pro de la niñez.


II. EL REGIMEN JURIDICO DE LA DECLARACION DE ABANDONO DE NIÑOS, ANTES DE ENTRAR EN VIGENCIA LA LEY #7538, QUE REFORMA EL CODIGO DE FAMILIA Y LA LEY ORGANICA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.- A. CONSIDERACIONES PRELIMINARES SOBRE LAS DILIGENCIAS DE ADOPCION.-


Antes de la reforma integral que sufrió en el mes de agosto de 1995 el Capítulo VI, de la Filiación por Adopción del Código de Familia, éste contenía disposiciones que regulaban el instituto de la adopción en dos categorías: adopción simple y adopción plena.


Dicha normativa contemplaba aspectos formales y de fondo SOBRE las diligencias de adopción, tales como: publicación de la solicitud de adopción y plazo para formular oposiciones (arts. art.106 y 107) hasta su correspondiente inscripción (arts. 108 y 109), los vínculos jurídicos que derivaban de la adopción para el adoptado y los adoptantes (arts. 111, 114, 115, 116, 118, 124 y 125), los requisitos que debían cumplir los adoptantes (arts. 100, 102, 105 y 122), la capacidad para adoptar (art.100), los impedimentos para adoptar (art. 101), la conveniencia a criterio del tribunal judicial de dar al menor en adopción (art.105), el consentimiento del adoptado como requisito para ser dado en adopción o el de sus representantes legales (art.103 y 104) y el término y revocabilidad de la adopción simple (arts. 119, 120 y 121).


La reforma del 22 de agosto de 1995, por ley #7538, vino a establecer un procedimiento más ágil y protector de los derechos de los niños que pueden ser dados en adopción, e introdujo en el Código Penal nuevos tipos penales contra los infractores a estas reglas, a los que nos referiremos más adelante.


B. DEL DEPOSITO TEMPORAL DEL MENOR ANTERIOR A LA DECLARATORIA JUDICIAL DE ABANDONO Y A LA AUTORIZACION DE LA ADOPCION, ANTES DE LA REFORMA AL CAPITULO DE FILIACION POR ADOPCION.-


La declaratoria administrativa de abandono y el depósito temporal del menor, como medida administrativa anterior a la declaratoria judicial de abandono mientras se dilucida su situación familiar, está regulada mediante el artículo 6 inciso f) de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, #3286 de 28 de mayo de 1964 y sus reformas, que otorga a este instituto la atribución de: "declarar administrativamente el abandono de los menores de edad, representarlos jurídicamente y disponer en forma provisional sobre su guarda y crianza. Todo mientras los Tribunales no resuelvan sobre el particular".


Luego de asumida la custodia temporal del niño por el Patronato Nacional de la Infancia y decidido el depósito provisional del menor, se tramitaban la declaración de abandono de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 150 del Código de Familia, que remitía expresamente al art. 9. Este artículo 9º exigía la intervención judicial para la declaratoria definitiva de abandono, mediante el proceso abreviado descrito en el artículo 420 inciso 4) del nuevo Código Procesal Civil, ley #7130 del 16 de agosto de 1989: "Artículo 420.-Asuntos sujetos a este trámite. Cualquiera que sea su cuantía, las siguientes pretensiones se tramitarán y decidirán en proceso abreviado: (...),


4) La suspensión o modificación de la patria potestad, independientemente de los procesos a que se refiere el inciso


1)." (El inciso primero se refiere al divorcio, la separación y la nulidad del matrimonio).


C. DILIGENCIAS DE ADOPCION DE MENORES DECLARADOS EN ESTADO DE ABANDONO O DEPOSITO JUDICIAL ANTES DE LA REFORMA AL CAPITULO DE FILIACION POR ADOPCION.-


El trámite específico de adopción de menores declarados en estado de abandono o en depósito judicial, además de lo expuesto, requería el consentimiento del adoptado o de sus representantes. Decía el artículo 103 inciso d), del Código de Familia:


"El consentimiento del adoptado o de sus representantes legales es imprescindible para la adopción y deberá darse de conformidad con las siguientes disposiciones:


"Si se trata de menores declarados en estado de abandono o depósito judicial lo dará el representante del Patronato Nacional de la Infancia, con autorización del Tribunal".


Del artículo anterior, se infiere entonces la posibilidad legal de adoptar menores en estado de abandono o depósito judicial, para lo cual era requisito sine qua non la declaratoria de abandono administrativa y luego judicial. Así, declarado judicialmente el niño en estado de abandono, el Patronato podía dar inicio en el mismo expediente judicial, a las diligencias de adopción, al tenor de lo dispuesto en los artículo 100, 103. d) y 148 del Código de Familia. Disponía el numeral 148 del Código de Familia:


"Artículo 148.- Los menores declarados judicialmente en estado de abandono podrán ser puestos bajo custodia del Patronato Nacional de la Infancia, para que los coloque en una institución adecuada, persona o familia idóneas, y gestione la adopción o promueva la tutela.


La custodia otorgada al Patronato involucra la representación legal del menor" (énfasis agregado).


Como puede observarse, el Código de Familia, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia y el Reglamento para la Declaratoria de Estado de Abandono y Depósito de Menores de Edad, así como de la normativa procesal aplicable, exigen las gestiones administrativas previas del PANI y la intervención final judicial, en aras de resguardar los intereses del niño y su derecho a pertenecer a una familia que le brinde asistencia afectiva, moral, material y educacional.


III. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN RELACION A LA DECLARACION DE ABANDONO Y ADOPCION PLENA DE MENORES.-


La Jurisdicción Constitucional de la República de Costa Rica tiene por objeto:


"...garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derecho humanos vigentes en Costa Rica." (Art.1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, #7135 del 11 de octubre de 1989).


La jurisprudencia tiene carácter vinculante erga omnes, según lo dispone el artículo 13 de la ley #7135 citada:


"Artículo 13.-La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma".


De esta norma y de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación al tema de la declaratoria de abandono del menor y de los requisitos para darlo en adopción, citaremos a manera de ejemplo la sentencia de amparo Nº2014-93 de las 15:57 horas del 12 de mayo de 1993, por el que Sala Constitucional describió el trámite de la declaratoria de abandono y de depósito del menor, reiterando la potestad que la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia de 28 de mayo de 1964 le confiere a ese ente, para declarar administrativamente el abandono y disponer provisionalmente sobre la custodia del menor. Dispuso la sentencia:


" CONSIDERANDO:


(...) TERCERO: No obstante, el debido proceso, según lo especifica la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia de 28 de mayo de l964 y sus reformas, ha sido infringido por omitirse un trámite esencial para ante el Juez de Familia, toda vez que según su artículo 6, inciso f) es atribución del Patronato Nacional de la Infancia: "Declarar administrativamente el abandono de los menores de edad, representarlos jurídicamente y disponer en forma provisional sobre su guarda y crianza. Todo mientras los Tribunales no resuelvan sobre el particular." ( énfasis agregado).


El tenor de esta norma, en cuanto remite a un órgano jurisdiccional para resolver, y para que sopese los intereses encontrados de las partes, es reforzado por el inciso d) del mismo artículo 6, pues aún cuando se trata de conflictos de patria potestad entre el padre y la madre, el Patronato puede


"Disponer de manera provisional, y mientras los Tribunales no resuelvan sobre el particular, los conflictos de patria potestad, entre el padre y la madre." (énfasis agregado).


CUARTO: A continuación ha de indagarse mediante cuál procedimiento un órgano jurisdiccional ha de resolver acerca de la declaración provisional de abandono de un menor de edad. El Código de Familia dispone que la patria potestad puede suspenderse o modificarse," a juicio del Tribunal y atendiendo al interés de los menores", por las causas previstas en su artículo 146. El numeral l48 es terminante y concuerda con la "provisionalidad" de la declaración administrativa de abandono:


"Los menores declarados judicialmente en estado de abandono podrán ser puestos bajo custodia del Patronato Nacional de La Infancia, para que los coloque en una institución adecuada, persona o familia idóneas, y gestione la adopción o promueva la tutela." ( énfasis agregado).


QUINTO: De manera que es innecesario preguntarse si el Juez competente es el Contencioso Administrativo o el de Familia, pues es nítido que conforme al citado artículo 148 es el de Familia el competente, además de ser natural que así lo sea por la especialidad de la materia.


SEXTO: Podría preguntarse ahora: mediante cuál procedimiento? El punto es expresamente definido por el artículo 150, párrafo segundo, del Código de Familia, según el cual:


"La declaración de abandono y el otorgamiento de la custodia al Patronato Nacional de la Infancia, se tramitarán conforme al artículo 9."


Este último remite a la legislación procesal civil. Consultado el Código de rito, es materia expresa del proceso abreviado (ver artículo 420 inciso 4 del Código Procesal Civil).


SETIMO: Así las cosas y así el derecho, la declaración judicial del estado de abandono ha de incoarla el Patronato mismo, por disposición del artículo 147 del Código de Familia:


"El Ministerio Público, el Patronato Nacional de la Infancia, cualquiera de los parientes del menor...podrán demandar la declaratoria a que se refiere el artículo anterior."


Y ha de hacerlo el Patronato porque este artículo señala quienes ostentan legitimación activa para pedir la declaratoria judicial de abandono y no prevé la ley que sea carga de los padres o parientes impugnar la declaratoria provisional; por lo demás, ha de privar el interés superior del niño y es el propio Patronato el interesado en que se declare judicialmente el abandono.


OCTAVO: Es también natural que "los derechos y obligaciones inherentes a la Patria Potestad no pueden renunciarse" (artículo 128 Ibidem) y es el Patronato el causante de una situación difícil, casi de un acto consumado, como la que se dilucida en este amparo: según el informe bajo juramento se inició procedimiento de adopción de los infantes y solo falta un acto para que se consume, cuando el debido proceso comporta que se hubiera gestionado una declaratoria judicial de abandono conforme al artículo 148 Ibidem, ya citado. Declaratoria judicial necesaria para que el órgano jurisdiccional especializado sopese los supuestos fácticos y el derecho aplicable a los diferentes casos, y no para que meramente se ratifique lo actuado por la administración. Amparos como el presente muestran que es imprescindible el que un Juez examine las pruebas que obran en el expediente administrativo. La protección de los superiores intereses del niño, sin embargo, impide que se decrete en este amparo el depósito inmediato de los menores en manos de su madre. No obstante, y en coherencia con los fundamentos jurídicos ya expuestos, ha de declararse con lugar en el sentido de que el Patronato debe incoar ante el órgano jurisdiccional de familia competente proceso para que se declare judicialmente, si el Juez lo estima del caso y legal, la declaratoria judicial de abandono.


Será al Juez de familia a quien competerá pronunciarse sobre el depósito de los menores durante el trámite de la solicitud de declaratoria judicial de abandono."


En cuanto a la adopción, la sentencia de amparo Nº2217-91, de las once horas del treinta de octubre de mil novecientos noventa y uno de la Sala Constitucional, reafirmó la competencia del Patronato Nacional de la Infancia de procurar la adopción del menor declarado en abandono de conformidad con la ley:


" CONSIDERANDO:


I.- El presente recurso es reiteración del que bajo número 2019-C-91 se tramitó en esta Sala y que por voto Nº 1784-91 de las 16:30 horas del 10 de setiembre fue declarado sin lugar. En esa oportunidad este Tribunal consideró con base en las probanzas aportadas por el Patronato Nacional de la Infancia, que dado el peligro que corría la menor conviviendo con sus familiares y en su protección, las autoridades recurridas habían actuado dentro del marco de su competencia, no encontrándose ningún actuar desproporcionado en que dadas las circunstancias se le declarara en estado de abandono y se procurara su adopción. No habiendo ningún motivo paracambiar el criterio de lo ya resuelto, se rechaza de plano el amparo..."


Basta lo anterior para concluir que, aun antes de la reciente reforma integral al Código de Familia sobre la materia, la jurisprudencia constitucional obligaba a cumplir un trámite especialmente riguroso y cuidadoso de los intereses superiores del niño que corría riesgo de abusos o de abandono por parte de sus padres o cuidadores. En definitiva, la intervención de las autoridades administrativas debía complementarse siempre por la intervención tutelar de los tribunales de familia, que dictarían las sentencias finales sobre la declaratoria de abandono y sobre la adopción.


IV. LEGISLACION ACTUAL EN CUANTO AL DEPOSITO DE MENORES, A LA DECLARATORIA DE ABANDONO Y AL PROCEDIMIENTO DE ADOPCION.-


Producto de la jurisprudencia constitucional y de la revisión de la práctica administrativa, por ley #7538 del 22 de agosto de 1995, se reformó el trámite que regulaba el depósito provisional de menores, la declaratoria de abandono y la adopción. Esta es una reforma integral al Capítulo VI del Título II del Código de Familia llamado "Filiación por Adopción" y a la ampliación de los artículos del Capítulo IV "Término y Suspensión de la Patria Potestad", del Título III del mismo Código.


Por su parte y específicamente en cuanto a la adopción internacional, se aprobó por la Asamblea Legislativa el "Convenio relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de adopción internacional", suscrito en la Haya el 29 de mayo de 1993, ley #7517, el pasado 22 de junio de 1995, convenio que contiene varias cláusulas de protección a los niños que serán adoptados por extranjeros.


A) DEPOSITO PROVISIONAL DEL MENOR:


El artículo 160 vigente del Código de Familia establece los supuestos bajo los cuales se entiende que la persona menor de edad se encuentra en estado de abandono, distinguiendo al efecto tres supuestos:


a) cuando el menor carezca de padre y madre conocidos;


b) cuando la persona sea huérfana de padre y madre y no se encuentre bajo tutela y


c) cuando se halle en riesgo social debido a la insatisfacción de sus necesidades básicas, materiales, morales, jurídicas y psicoafectivas, a causa del descuido injustificado por parte de quienes ejercen legalmente la patria potestad. Esta norma da expresamente por sentado que: "la pobreza de la familia no constituye por sí misma motivo para declarar el estado de abandono".


Por su parte, el ya transcrito artículo 6 inciso f) de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de Infancia atribuye al PANI la potestad de declarar administrativamente el abandono de los menores de edad y disponer en forma provisional sobre su guarda y crianza.


Sobre el tema de la filiación por adopción, el numeral 119 del Código de Familia, reformado por la ley #7538 de 1995, viene a integrar la normativa indicando que quien esté legitimado para solicitar la declaratoria de abandono del menor -(entiéndase el Patronato Nacional de la Infancia, o cualquier persona interesada en el depósito o la adopción del niño, según el art. 117 de la ley #7538)-, puede fundar la solicitud en una situación de riesgo social


"...que haga apremiante el depósito del menor de edad, con una persona o en una institución adecuada...", gestionando además "...la presencia del Juez en el lugar donde se encuentre el menor de edad, para constatar los hechos y autorizar que el menor de edad se separe inmediatamente de su padre, su madre o sus guardadores. También deberá autorizar el depósito provisional." (art. 119, ley # 7538)".


La autorización del juez en punto al depósito provisional del menor es necesaria y tiene el firme propósito de sustraerlo de la situación apremiante y de riesgo en que está. No cabe duda que el interés del Legislador radica en reforzar el ya delicado trámite administrativo a cargo del PANI, todo en resguardo de los intereses superiores del niño.


Señala también el artículo 119 de la ley # 7538, las pautas que debe seguir el juez de familia para rendir la autorización correspondiente al depósito provisional, al indicar:


"En este caso, el Juez, presentada la solicitud ante el despacho judicial, dispondrá una comparecencia en el lugar señalado por el gestionante dentro de las veinticuatro horas siguientes. Asistirán el solicitante, el representante del Patronato Nacional de la Infancia y un trabajador social de esta Institución. De la comparecencia se levantará un acta y, en ella, el Juez podrá autorizar el traslado inmediato de la persona menor de edad para ser depositada temporalmente, mientras se resuelve el proceso."


B) DECLARATORIA DE ABANDONO


El tema de la declaratoria de abandono no puede obviarse a la hora de analizar el trámite de adopción de un menor, ya que constituye uno de los supuestos bajo los cuales puede darse la adopción, al tenor de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 109 vigente del Código de Familia, que señala como persona adoptable a:


"Las personas menores de edad declaradas judicialmente en estado de abandono...".


A su vez, los artículos 115 a 124 reformados de la nueva ley, describen el procedimiento para la declaratoria de abandono de menores de edad, del que es competente el juez de familia de la jurisdicción donde habite el niño, aplicándose de modo supletorio las reglas del proceso sumario del Código Procesal Civil (art.115 ley #7538 de 1995).


Vemos que la reforma introducida por la ley #7538 dispone un nuevo proceso específico para la declaratoria de abandono, así como también indica quienes están legitimados para solicitarla, los requisitos de esa solicitud (art. 118), y quienes son partes en el proceso (art. 120), entendiéndose en este caso a:


"...quienes ejerzan la patria potestad o la tutela sobre la persona menor de edad. Si estas personas no pueden ser encontradas o si se trata de menores de edad huérfanos que no estén sujetos a tutela, el Juez nombrará a un curador ad-hoc para que asuma la representación de la persona menor de edad.


En todo caso, se les avisará del inicio de las diligencias mediante una publicación en el Boletín Judicial."


Como ya se indicó, la declaratoria de abandono se tramitaba conforme al proceso abreviado; ahora, la reforma al Código de Familia establece sus propias normas procesales, permitiendo que se integre el nuevo proceso con las normas del proceso sumario, el que se caracteriza por ser más expedito que el abreviado anterior, lo que favorece una tramitación más eficiente de la adopción, bajo la aprobación y participación principal de la autoridad judicial correspondiente.


El nuevo proceso contempla nuevas pautas como: la audiencia a las partes una vez presentada en forma la solicitud; la oportunidad para oponer excepciones (art.122); el término del emplazamiento y la convocatoria del Juez a las partes a una audiencia oral y privada, una vez resueltas las excepciones previas; que una vez recibida la prueba el juez dictará la sentencia correspondiente y de ser estimatoria, ordenará entregar el menor de edad al PANI para que proceda según el artículo 161 de la ley de cita, que reza:


"Artículo 161.-Depósito de menores en estado de abandono. Las personas menores de edad declaradas judicialmente en estado de abandono serán puestas bajo la custodia del PANI, que tendrá su representación legal. El PANI depositará, en una institución adecuada o con una persona o familia idóneas, a los menores cuyo padre y madre sólo han sido suspendidos en el ejercicio de la patria potestad. El depósito podrá gestionarse en el mismo expediente donde se tramita la declaratoria de abandono. En los demás casos, gestionará la adopción o promoverá la tutela de la persona menor de edad.


Cuando una persona interesada en la adopción haya gestionado la declaratoria de abandono y la consecuente pérdida de la patria potestad, podrá gestionar, en el mismo expediente, el depósito del menor de edad, mientras se concluyen los trámites de la adopción."


C) PROCEDIMIENTO DE ADOPCION


De lo expuesto hasta el momento podemos decir que a pesar de que el procedimiento judicial para la adopción es celoso de los intereses fundamentales del menor, no es formalista pues prevé la tramitación conjunta de la declaratoria de abandono y de la adopción.


1) De la solicitud de adopción.


Para proteger los intereses y necesidad del niño, el artículo 128 vigente del Código de Familia dispone los requisitos de toda solicitud de adopción:


"certificación de la sentencia firme de la declaratoria judicial de abandono, cuando proceda, certificación reciente de salud de los adoptantes, certificación del Registro Judicial de Delincuentes, expedida a nombre de los adoptantes o del órgano competente en el caso de los extranjeros, traducción oficial de los documentos que comprueben los requisitos del artículo 112, (adoptantes extranjeros) de este Código, cuando se trate de adoptantes sin domicilio en el país".


2) De la clasificación de la adopción.-


Un aspecto positivo de la reciente reforma al Código de Familia, es que desaparece la adopción simple o directa y se establece una nueva clasificación de adopción: conjunta o individual. Esta nueva categoría de adopción no sólo pone la legislación de familia muy acorde con la imperante corriente doctrinaria en la materia, sino que obliga la intervención del juez en todos los casos.


3) De los efectos de la adopción.-


Al tenor de lo dispuesto en el artículo 102 vigente (efectos de la adopción) del Código de Familia la adopción produce los siguientes efectos, independientemente si la misma es conjunta (matrimonio) o individual:


"a) Entre los adoptantes y los adoptados se establecen los mismos vínculos jurídicos que unen a los padres con los hijos e hijas consanguíneos. Además, para todos los efectos, los adoptados entrarán a formar parte de la familia consanguínea adoptante.


b) El adoptado se desvincula, en forma total y absoluta, de su familia consanguínea y no se le exigirán obligaciones por razón del parentesco con sus ascendientes o colaterales consanguíneos. Tampoco tendrá derecho alguno respecto de esos mismos parientes. Sin embargo, los impedimentos matrimoniales por razón del parentesco permanecen vigentes con respecto a la familia consanguínea. Asimismo, subsisten los vínculos jurídicos con la familia paterna o materna, según el caso, cuando el adoptado sea hijo o hija del cónyuge del adoptante.


c) En lo concerniente al término y la suspensión de la patria potestad, para la adopción regirá lo estipulado en este Código."


Conviene finalmente citar otros aspectos procesales integrados formalmente a las diligencias de adopción tales como: el nombramiento de peritos para que efectúen un estudio psicológico y social del menor y de los adoptantes (art.130), la publicación del aviso de solicitud de adopción, para dar trámite a las posibles oposiciones (art.131), la realización de una comparecencia personal de los representantes del PANI, del menor y los adoptantes ante el juez de familia (art.132) así como la notificación por escrito a las partes de la resolución definitiva en que autoriza la adopción o la declara sin lugar (art.135). Merecen especialatención dos aspectos, el primero de ellos dispuesto en el numeral 133 vigente del Código de Familia, según el cual:


"el adoptando expresará su criterio siempre que a juicio del Juez, posea el discernimiento suficiente para referirse a la adopción de que es objeto...", y el segundo aspecto señalado en el numeral 134 del mismo cuerpo legal que establece la posibilidad, a criterio del Juez o a petición del PANI, de


"...disponer un período de convivencia previa con los adoptantes, bajo la supervisión técnica del PANI..."


Estas dos normas demuestran una vez más el interés del Legislador porque las diligencias de adopción respondan al interés superior del niño, tomando en cuenta su opinión y haciendo una valoración del medio que le pueden brindar los posibles adoptantes; con el propósito único de proveerle un medio familiar adecuado en el que pueda desarrollar su capacidad afectiva, psíquica, moral e intelectual.


D) DE LA ADOPCION EXTRANJERA:


Como acertadamente precisa Alfonsina Camacho:


"La adopción deberá constituirse con base en los siguientes elementos: a) carácter institucional;


b) de orden público y de interés social; c) instrumento de integración familiar y en beneficio del interés superior del niño; d) ruptura del vínculo jurídico con su familia natural, adquiriendo los mismos derechos de un hijo biológico en la familia adoptiva que lo acoge". (Alfonsina C. de Chavarría, LA ADOPCI.N, Editorial Familia Patronato Nacional de la Infancia, San José Costa Rica, 1992, pág.37)


De estos elementos, y tomando en cuenta los efectos trascendentales que derivan del instituto de la adopción nacional y extranjera para el menor y para la sociedad, es que en nuestro país se han considerado múltiples declaraciones e instrumentos internacionales que pretenden dar un marco estable y renovado al tema de la adopción nacional e internacional, tales como la Declaración de Naciones Unidas sobre los Principios Sociales y Jurídicos Aplicables a la Protección y al Bienestar de los Niños (Resolución de la Asamblea General 41/85, del 3 de diciembre de 1986), la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por Ley Nº7184 del 18 de julio de 1990, cuyo artículo 21 se refiere a la adopción y el numeral 35 prohíbe el secuestro y el tráfico ilegal de menores.


También, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU en su artículo 10 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, en los artículo 17, 10.1, contienen principios que buscan proteger el interés superior de la familia y del menor.


Por último, el 17 de julio del año pasado fue aprobada en la República de Costa Rica la ley #7517 que es "CONVENIO RELATIVO A LA PROTECCION DEL NIÑO Y A LA COOPERACION EN MATERIA DE ADOPCION INTERNACIONAL", cuyo objetivo es fijar el procedimiento adecuado y uniforme en el campo internacional que garantice el desarrollo armónico de la personalidad del niño, procurándole un medio familiar adecuado a través de la adopción internacional, cuando un niño no puede mantenerse con su familia biológica y no le ha sido posible encontrar una familia adecuada en su Estado de origen.


E) DE LOS DELITOS CONTRA LA FILIACION


El Título IV del Libro II del Código Penal, ley #4573 de 1973, fue reformado en su Sección II, por el artículo 7 de la ley #7538 del 22 de agosto de 1995, que incorpora las figuras de atentados, supresión y alteración de la filiación y crea el delito de evasión de trámites para adopción y de infractores del proceso de inscripción. (arts. 183 bis. Y 182 del Código Penal).


También se modifica el nombre de la sección III, Título IV, Libro II del mismo cuerpo legal, llamándose actualmente:


"Sustracción de persona menor o incapaz y cuido ilegal de menores sujetos a adopción", creándose además en esa misma Sección el artículo 184 bis, cuyo texto establece pena privativa de libertad por tenencia ilegítima de menores para adopción (art. 8 ley #4573).


Finalmente, el artículo 9 de la ley #7538 del 22 de agosto de 1995, adiciona los artículos 374 y 375 al Código Penal, Título XVII del Libro


II, "Delitos contra los Derechos Humanos", cuyos textos se refieren a la fijación de penas por tráfico de menores para adopción y por promover o facilitar el tráfico de menores para darlos en adopción, con el fin de comerciar sus órganos.


CAPITULO CUARTO: SOBRE LOS CASOS CONCRETOS:


Hemos de destacar la improcedencia de la petición presentada por APRODEPAMM en relación a los hechos expuestos de manera general, pues no precisa ningún dato que permita analizar una situación semejante.


Rechazamos igualmente que se haya violado los derechos humanos a las únicas cuatro personas que de manera ambigua cita en la petición la parte actora, pues la petición planteada no determina en realidad violación alguna y no hace alusión específica a la supuesta violación que comete el Patronato en contra de ellas.


Sin embargo, para que no quede duda de que el Gobierno de Costa Rica no ha violado los derechos protegidos por la Convención Americana en relación con ninguna persona, procederemos a analizar los casos citados en la petición:


A. CASO DE xxx:


Rechazamos todos los hechos expuestos en la petición presentada por APRODEPAMM en relación a la señora Abarca Rojas por los siguientes motivos:


1º.- En el año 1978 la xxx solicita al PANI que su hijo de 12 años, xxx regrese a vivir con ella, pese a que reconoce que él se había ido a vivir por su propia voluntad con su padre señor xxx. El menor xxx adujo en ese entonces, maltrato y abandono de su madre, negándose rotundamente regresar a su lado.


Tómese en cuenta que Carlos Manuel Zúñiga Abarca, nació en el año 1966; adquirió mayoría de edad a los 18 años, por lo que hoy tiene 29 o 30 años de edad; (Al efecto, véase el expediente Nº116.00298-77 del PANI, folios 6 a 27).


SEGUNDO: Al 12 de marzo de 1982, los señores xxx se encuentran separados de hecho; y el señor xxx había iniciado convivencia estable con otra mujer y su hijo Carlos xxx había decidido por voluntad propia irse a vivir a su lado; a la fecha ya tenía 4 años de convivir con él. Doña xxx por su lado, se había trasladado a San José, llevaba una vida personal bastante desordenada, frecuentaba salones de bailes, ingería licor, etc. En ese entonces don xxx no hizo gestión legal alguna aduciendo que el niño xxx contaba con la edad suficiente para decidir con cuál de sus padres quería permanecer.


(Al efecto, ver informe social de fecha 12 de marzo de 1982, que obra en el expediente Nº116.00298-77 del Patronato Nacional de la Infancia, a los folios 18 al 26).


3º.- Posteriormente doña xxx tuvo tres hijos más: a) xxx quien actualmente es mayor de edad y padece retardo mental, (ella es madre del niño xxx de 4 años); b) xxx, de 16 años de edad, nacido el 16 de octubre de 1979, y c) xxx, de 9 años de edad, nacida el 17 de junio de 1986. (Al efecto, ver certificación de nacimiento de los menores, que constan en el expediente Nº116.00298-77 del Patronato Nacional de la Infancia, a los folios 42, 43 y 46).


4º.- En el año 1991 se reabrió nuevamente el expediente, bajo la tipología de abandono de los niños, citados en el hecho anterior, por referencia del Hospital Nacional de Niños, indicándose que el niño xxx hijo de xxx del mismo apellido, ingresó a ese nosocomio con el diagnóstico de "desnutrición, deshidratación, y quemadura el II grado en área parietal" (el resaltado no es del original). Señalan los expertos que la situación es de alto riesgo social de estos niños no solamente por la incapacidad de la abuela para atenderlos; sino la incapacidad también de xxx para proteger a su hijo xxx por el problema de retardo mental que padece. (Al efecto referirse al dictamen del Hospital Nacional de Niños, y resolución de las 11:00 hrs. del 20 de marzo de 1991 del Patronato Nacional de la Infancia, que constan en el expediente Nº116.00298-77 del Patronato Nacional de la Infancia, al folio 44 y 56 al 57 respectivamente).


5º.- El menor xxx fue declarado por el Patronato administrativamente en abandono y se ordenó su depósito en el Centro de Menores de la Región Brunca, que opera esa Institución.


Posteriormente, el menor fue dado en adopción por sentencia Nº97-93 dictada por el Juzgado Civil, Penal y de Trabajo de la ciudad de Goicoechea, provincia de San José. (Al efecto, remitirse a la resolución de declaratoria de abandono del menor, que consta al folio 95 y 96 del expediente Nº116.00298-77 y resolución de las 10:00 hrs. del 24 de diciembre de 1991 al folio 101, ambas del Patronato Nacional de la Infancia, así como a la sentencia Nº97-93, del Juzgado Civil, Penal y de Trabajo de Goicoechea, de las 9:00 horas del 14 abril de 1993).


6º.- La Delegada del PANI de la ciudad de Desamparados, provincia de San José, abogada Mª. de los .ngeles Mora Rojas denunció que xxx, compañero de la señora xxx, abusa sexualmente de la niña xxx. (Al efecto, ver petición de 16 de julio de 1992 de la Delegada del Pani que obra en el expediente Nº116.00298-77 del PANI, al folio 107).


7º.- Los menores xxx y xxx, ambos de apellidos xxx, fueron declarados administrativamente en estado de abandono y fueron depositados en un Centro de la Institución. (Al efecto, ver resolución de la Delegación de Desamparados del PANI de las 13:00 horas del 22 de julio de 1992, que obra en el expediente Nº116.00298-77 del Patronato Nacional de la Infancia, a los folios 108 a 109).


8º.- La señora xxx ejerció todos los recursos administrativos pertinentes durante los procesos que se iniciaron y finalizaron en el PANI y planteó contra esta Institución, en la vía constitucional los siguientes recursos:


a) Recurso de Amparo Nº4060-P-94, declarado sin lugar por sentencia Nº5844-94;


b) Hábeas Corpus Nº633-B-91, declarado sin lugar por sentencia Nº760-91 de las 14:48 hrs. del 23 de abril de 1991, mediante el cual cuestionaba la recurrente el depósito provisional de su nieto xxx en el Patronato;


c) recurso de amparo Nº6456-94 del 02 de noviembre de 1994, mediante el cual cuestionaba el proceso administrativo de la declaratoria de abandono del menor xxx.- (Al efecto remitirse al expediente administrativo Nº116.00298-77).


B. CASO DE xxx.-


No son ciertos los hechos respecto de la señora Baltodano Navarro con fundamento en los siguientes motivos:


1º.- En abril de 1987 se presentó ante el Patronato Nacional de la Infancia, el caso de la menor xxx de cinco años de edad, bajo la tipología de abandono por parte de su madre, quien según testimonio de su padre xxx, su hija le fue entregada por dos policías que la encontraron deambulando en los alrededores del Mercado Central de San José; el padre dijo que era la segunda vez que la madre xxx la había abandonado. Por ese motivo se recomendó depositar la menor en el hogar de su padre, quien posteriormente se declara imposibilitado para cuidar a sus hijas menores. (Al efecto ver informe preliminar de depósito provisional del PANI a los folios 12 al 15 y resolución de la Delegación Central del PANI, de las 15:45 hrs. del 24 de abril de 1987, al folio 16, que obran en el expediente administrativo Nº111-3818-87).


2º.- La señora xxx cuenta con antecedentes en el Hospital Nacional Psiquiátrico y según expediente 081936 de ese Hospital la misma fue diagnosticada el 30 de octubre de 1980 como neurótica depresiva con "defensa crispérica". (Al efecto ver Informe Social de 22 de mayo de 1987, del Patronato Nacional de la Infancia que obra en el expediente Nº111-3818-87, a los folios 29 al 39).


3º.- Esta señora, xxx, es madre también de la niña xxx, quien en abril de 1987 tenía tres meses de edad y mostraba ya un aspecto higiénico inadecuado característico de abandono y estaba desnutrida. (Lo anterior según informe social de la Delegación Central del PANI de 22 de mayo de 1987, que está en el expediente Nº111-3818-87, a los folio 29 al 39).


4º.- Por los causas descritas de abandono y maltrato hacia a las menores xxx y xxx, se dispuso el depósito temporal en el hogar de los señores xxx y xxx, quien es tía de las menores, y se les declaró administrativamente en abandono. (Ver al efecto, resolución del Pani, de las 8:00 hrs. de 18 de noviembre de 1987 y resolución de las 9:00 hrs. del 9 de febrero de 1988 de la Dirección Ejecutiva del PANI, que obran en el expediente Nº111- 3818-87, al folio 84 y 94 respectivamente).


5º.- Se recibió una petición del Hospital Nacional de Niños, sobre el riesgo social en que está la menor xxx, cuya impresión diagnóstica preliminar es el abandono y presenta desnutrición protéico-calórica, enfermedad diarréica prolongada, deshidratación, anemia y problema social, por lo que se abrió de nuevo contra la señora xxx el expediente administrativo por abandono de su hija y se resolvió depositar provisionalmente a la menor en un Centro de Menores de la Institución. (Lo anterior según boleta de admisión, estudio social y resolución de la Delegación de Cristo Rey del Patronato Nacional de la Infancia, de las 9:00 hrs. del 14 de febrero de 1991, que obran al folio 97, 111 al 115 y 101 respectivamente).


6º.- El Patronato Nacional de la Infancia buscó un hogar adecuado entre en los familiares de la menor xxx para integrarla a una familia, pero lamentablemente nadie la recibió. Por ello se le declaró en estado de abandono y se iniciaron las diligencias de declaratoria judicial de abandono, la cual es acogida mediante sentencia judicial Nº 428 de 22 de marzo de 1995, dictada por el Juzgado Primero de Familia de San José. (ver resolución de las 9:00 hrs. del 23 de diciembre de 1992 y la sentencia #428 de las 14:00 del 22 de marzo de 1995 del Juzgado Primero de Familia).


7º.- Al 20 de junio de 1994 un matrimonio accedió a adoptar la menor xxx, quien a esta fecha tiene más de 4 años de edad. El proceso de adopción iniciado ha sido vigilado por el Patronato reconociéndose resultados favorables. (Lo anterior de acuerdo con informe social del Patronato Nacional de la Infancia, de fecha 20 de junio de 1994 y que obra en el expediente 111-3818- 87 del Patronato, a los folios 207 al 210).


8º.- En casi todas las etapas del proceso administrativo de declaratoria de abandono de sus hijas, la madre hizo uso de los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación que legalmente cabían contra las resoluciones administrativas dictadas por la entidad.


Por otra parte, interpuso dos recursos de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, los cuales fueron declarados sin lugar:


a).- En el primero la recurrente cuestionaba únicamente el depósito temporal de la menor xxx y demandaba el permiso para verla; únicamente este extremo fue acogido por la Sala Constitucional por sentencia Nº3320-92 de las 16:10 hrs, del 4 de noviembre de 1992;


b).- El segundo fue declarado sin lugar por sentencia #5859- 95 del 25 de octubre de 1995 de la Sala Constitucional, la cual se encuentra pendiente de redacción en la Sala Constitucional.


C. CASO DE xxx.-


Rechazamos todos los hechos expuestos por la denunciante en relación a la señora xxx por los siguientes motivos:


1º.- El 4 de setiembre de 1990 se presentó la señora xxx a las oficinas del PANI a reportar que sus hijas xxx, xxx y xxx de apellidos xxx, habían sido objeto de abusos deshonestos por partes del padre, xxx, por lo que decidió temporalmente separarse de su pareja; pero pronto desistió de alejar a los niños de su progenitor. Por lo anterior el Patronato recomendó como medida preventiva y de seguridad física y emocional de los menores, su ingreso a un Centro Infantil mediante el depósito temporal y coordinar el caso con la Medicatura Forense de la Corte Suprema de Justicia, a fin de analizar las posibles lesiones causadas. El ingreso al Centro Infantil no fue posible ya que la madre escondió a los hijos menores, entre los cuales también hay dos hijos varones: Christian y Jonathan ambos de apellidos xxx. (Ver informe social de 4-9-90, folios 7 al 10 e informe del 2-10-90,folios 22 al 29, ambos del expediente # 113- 00237-90).


2º.- Se declaran administrativamente en estado de abandono por sus padres, señores xxx y xxx, a los menores xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, y xxx todos de apellidos xxx y se ordena su depósito en un centro de la institución. (Ver resolución de la Delegación del PANI de la ciudad de Tibás, de las 14:00 hrs. del 9 de mayo de 1991; folios 52 al 54).


3º.- Mediante el auto de las 8:15 hrs. del 30 de junio de 1994 del Juzgado de Instrucción de Tibás y La Uruca, se ordenó allanamiento de la casa de habitación de la señora xxx y xxx para sacar los hijos menores y depositarlos en un centro para niños; se logró rescatar a las menores xxx, xxx, xxx y xxx. (Lo anterior según el auto indicado, visible al folio 100 del expediente #113.00237-90 y el informe de gestión del 01 de julio de 1994, visible a los folios 102 al 104 del expediente Nº113.00237-90).


4º.- Mediante sentencia de los 10:00 hrs. del 22 de setiembre de 1994, del Juzgado de Instrucción Penal de Tibás y La Uruca dictó auto de falta de mérito contra xxx por el delito de abusos deshonestos en perjuicio de sus hijos y por sentencia de las 9:00 hrs. del 16 de enero de 1995, el Juzgado de Instrucción Penal de Tibás y La Uruca dictó auto de prórroga extraordinaria contra el señor xxx, también por el delito de abusos deshonestos. (Ver sentencia al folio 269 del expediente # 113.00237-90).


5º.- Mediante resolución de las 9:00 horas del 14 de octubre de 1994, la Delegación del Patronato Nacional de la Infancia resolvió depositar provisional y administrativamente a los menores xxx en casa de sus tíos, señores xxx y xxx (la primera es hermana de la señora xxx, madre de los menores). (Ver resolución indicada que consta a los folios 242 y 243 del expediente 113.00237-90).


6º.- Según los informes de intervención posteriores al egreso de los menores del Centro, se constató que la madre xxx y sus hijos viven en la casa de los depositarios sin la presencia del padre.


Posteriormente, el delegado de Guadalupe ordenó archivar el caso revocando el depósito de las niñas y ordenó que regresaran al lado de su madre, quedando xxx y xxx depositados al lado de los tíos.


Resaltamos lo anterior con el propósito de hacer ver que los hijos de doña xxx regresaron a su lado, después de solventada la situación de riesgo al lado de su progenitor. Por otro lado, dos de sus hijos (xxx y xxx) fueron asistidos por sus tíos maternos, con que ha vivido la madre, por lo que no puede hablarse en ningún momento de violación a sus derechos, ni alejamiento injustificado de sus hijos menores de edad .(Lo anterior según informes de intervención de funcionarios del Patronato Nacional de la Infancia, y resolución de las 9:00 hrs. del 08 de febrero de 1995 del Delegado de Guadalupe del PANI y que obran en el expediente # 113.00237-90, a los folios 259 a 267, 270 a 272 y la resolución de la Delegación de Guadalupe al folio 268).


7º.- Antes de reunirse con sus hijas por haberse revocado la declaratoria de abandono, la señora xxx acudió a la vía constitucional a impugnar el allanamiento en su casa de habitación que permitió que sacaran a sus hijas xxx, xxx, xxx y xxx todas de apellido xxx, -quienes a esta fecha, por resolución firme, ya habían sido declaradas en estado de abandono-, y depositadas en el centro para menores Pueblecito de Costa Rica del Patronato Nacional de la Infancia. Dicho recurso fue declarado sin lugar, autorizándosele a la madre visitar a sus hijas en el centro donde fueron ubicadas. (Ese recurso de amparo citado, fue resuelto por sentencia #5175-94 de las 9:48 hrs, del 9 de setiembre de 1994.)


C.-. CASO DE xxx.-


Tampoco son ciertos los hechos expuestos por la denunciante en relación a la señora xxx por los siguientes motivos:


1º.- En los años 1973 y 1974 los niños xxx, xxx y xxx, hijos de la señora xxx, fueron dados en adopción, de conformidad con el procedimiento previsto por las leyes #140 del 1º de agosto de 1934, reformada por ley #1563 de 19 de mayo de 1953; procedimiento según el cual no era necesario seguir trámite judicial alguno para dar en adopción a los menores, sino cumplir el requisito de rendir una declaración ante Notario Público. (Al efecto, ver sentencia de amparo #2060-94 de las 9:43 hrs. del 29 de abril de 1994 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).


2º.- Que los adoptados son hoy mayores de edad, por lo que el hecho carece de interés actual.


3º.- Que la señora xxx planteó recurso de amparo en la vía constitucional, mediante el cual cuestionó el trámite de adopción que llevó a cabo el Patronato Nacional de la Infancia, a favor de sus hijos.


En ningún momento la recurrente hizo en el amparo referencia a la supuesta desaparición de sus hijos, a la venta de sus órganos o a cualquier otra clase de sufrimientos a los que se les hubiere sometido. (Ver sentencia de amparo #2060-94 de las 9:43 hrs, del 29 de abril, dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).


4º.- Que por sentencia de amparo #2060-94 de las 9:43 hrs. del 29 de octubre de 1994, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró sin lugar el recurso mencionado por haberse ajustado el procedimiento de adopción a las leyes que estaban en vigencia en esa época.


CAPITULO QUINTO: EXCEPCIONES:


Conforme a las consideraciones de hecho expuestas, normas jurídicas invocadas y prueba aportada, la Procuraduría General de la República concluye:


1.- EXCEPCION PRELIMINAR DE FALTA DE FUNDAMENTACION:


El caso Nº11547, que fue planteado por APRODEPAMM y es inadmisible por ser manifiestamente infundado conforme al art. 47. b) del Pacto de San José, y 32.b) del Reglamento de la Comisión pues:


a).- No define si se trata de una petición sobre un caso de violaciones generalizadas y continuas de los derechos de las madres y niños costarricenses, o si por el contrario se trata de una petición de favor de personas plenamente identificadas.


Al folio 9 citan como "ejemplo" los nombres de 3 madres de familia, sin que se indiquen mayores detalles sobre cuál es el derecho conculcado y cuál o cuáles los actos precisos y expresos que produjeron este efecto.


b).- El hecho de no definir la naturaleza de las violaciones alegadas, obligaría al Estado Costarricense a elaborar una lista teórica de posibles casos y de posibles violaciones a la Convención, lo que implica que nuestro Estado se auto- incriminaría, lo que demuestra que no se cumple el requisito de admisión contemplado en el art. 47 puntos b) y c) de la Convención y los arts. 32, 35 y 37 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.


c) La petición no define ni el nombre y demás datos de identificación de alguna persona afectada por actos del Gobierno o sus agentes, ni contiene una descripción al menos general de los hechos específicos que se supone ocurrieron, ni de las posibles fechas o lugares en los que ocurrieron, ni tan siquiera una leve indicación de las autoridades responsables, arts. 47.b) y 47.c) de la Convención y 32.b) y 35 b) del Reglamento de la Comisión.


2.- EXCEPCION PRELIMINAR DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS:


Que la petición planteada por APRODEPAMM, no demuestra que los recursos internos hayan sido agotados, puesto que:


a).- No existe prueba de que la asociación denunciante haya patrocinado juicio alguno ante los tribunales de justicia de Costa Rica para oponerse a las decisiones administrativas dictadas por la institución con rango constitucional competente en la materia, el Patronato Nacional de la Infancia o por cualquier otra institución o agencia del Estado Costarricense.


b).- Si el ente denunciante o los supuestos afectados no presentaron juicio alguno para discutir esas decisiones administrativas, juicios que tenían la posibilidad de ser revisados por tres instancias normales de un procedimiento judicial, 1.- el tribunal de juicio, 2.- el tribunal de apelaciones y 3.- las Salas de Casación de la Corte Suprema, habría caducado la posibilidad de toda persona de defender sus derechos. Habría operado el consentimiento por omisión imputable a las partes.


3).- Que los pocos casos citados como "ejemplo" por la Asociación denunciante, fueron conocidos en la vía de amparo por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y todos fueron desestimados en lo principal; esto es, que los actos por los que se declararon los niños en abandono, no violaban la Constitución de Costa Rica, ni nuestras obligaciones internacionales.


4).- Que los recursos de amparo, por tratarse de remedios tutelares, otorgan una protección inmediata contra un acto dictado por autoridades administrativas, pero no impiden a las partes plantear los juicios plenarios en los que discutan con amplitud, los puntos que consideran les afecta. Estos juicios como se dijo nunca fueron presentados.


5).- Todas las adopciones fueron tramitadas bajo la supervisión e intervención de los jueces de familia, quienes por sentencia firme las acordaron. Contra esas sentencias nunca fueron planteados recursos de apelación ni de Casación.


En consecuencia, se ha incumplido el requisito de invocar y demostrar el agotamiento de los recursos internos. Art. 46.a) y 47.a) de la convención y 32.d), 35.a), 37.1) y 41.a) del Reglamento de la Comisión.


3. EXCEPCION PRELIMINAR DE CADUCIDAD:


Conforme al art. 46 de la Convención y el art. 35.b), 38.1) y 41.a) del Reglamento de la Comisión, respecto de los casos señalados como "ejemplo", la petición ha sido presentada fuera del plazo de seis meses contados desde que les fueron comunicadas las resoluciones administrativas o las sentencias judiciales, por lo que ha operado en su contra el plazo de caducidad, haciendo la petición inadmisible. Veamos cada "ejemplo":


a).- Caso de xxx: recayó sentencia de adopción Nº97-93 de 14 de abril de 1993. Como sentencia de primera instancia podía ser apelada. No lo fue. Han transcurrido más de dos años desde esa fecha;


b).- xxx: Recayó sentencia declarando el abandono de sus hijos, Nº428 de 22 de marzo de 1995. Han caducado los recursos para ante el Tribunal Superior;


c).- xxx: Por resolución del Patronato Nacional de la Infancia de 8 de febrero de 1995, se acordó que sus hijos regresaran a su casa. Transcurrieron más de 6 meses desde esa fecha. Ya no hay caso que defender.


d).- xxx: Sus hijos fueron adoptados en 1973 y 1974. El último recurso de amparo se resolvió en 1994.


4.- EXCEPCION PRELIMINAR DE INCOMPETENCIA POR RAZON DE LA MATERIA:


La petición de ADEPRODEMM cuestiona el modo en que se emplean los recursos que el fisco de Costa Rica destina para la operación y programas del Patronato Nacional de la Infancia. La peticionaria aduce que esos fondos públicos deberían ser entregados directamente a los menores de edad de Costa Rica, por lo que solicitan que la Comisión sirva de intermediaria porque Costa Rica debe "dar cuentas públicamente" (folio 19). Por tratarse la inversión pública en programas para la protección dela madre, el menor y el anciano desvalido un derecho de naturaleza social, conforme al art. 26 de la Convención y arts. 64 del Reglamento, así como por el Protocolo de San Salvador a la Convención, sobre Derechos Sociales Económicos y Culturales -aun no aprobado ni ratificado por Costa Rica- la obligación del Estado Costarricense es precisamente el desarrollo progresivo de esos derechos mediante la cooperación internacional y en la medida de los recursos disponibles. De manera que un caso de cumplimiento de derechos de naturaleza programática o directiva como estos, no puede tramitarse conforme al procedimiento de peticiones individuales. En efecto serán las Comisiones Ejecutivas del Consejo Interamericano Económico y Social y del Consejo Interamericanopara la Educación la Ciencia y la Cultura los competentes para analizar los informes y estudios que someta nuestro país sobre la materia. Art. 42 de la Convención y 64 del Reglamento de la Comisión.


Debe recordarse que, por la formulación del art. 42 de la Convención, así como de las normas correspondientes del Protocolo de San Salvador, no nos encontramos frente a normas jurídicas autoaplicativas, autoejecutivas, de aplicación inmediata o -self executing- sino de normas directivas o normas programáticas que plantean metas y propósitos a cumplir. En este sentido, la valoración de cuánto ha invertido Costa Rica en el campo de la familia y qué valoración podrá hacerse de los programas, no es materia propia de la Comisión.


Por ello la Comisión no es competente para analizar este tipo depeticiones.


5.- EXCEPCION PRELIMINAR DE FALTA DE DERECHO:


Conforme al art. 46.c) y 47.b) 32.b), 35.b), 41.b) del Reglamento de la Comisión, la petición planteada por APRODEPAMM no revela una violación a uno o algunos de los derechos protegidos por la Convención, de manera que es inadmisible por falta de derecho.


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Lic. Laura Soley Gutiérrez.


Abogada Asistente.


 


Lic Fabián Volio Echeverría.


Procurador Adjunto.


 


FBB/FVE/LSG/xcv