OJ-003-96

30 de enero de 1996.

 

Señor

Fernando E. Naranjo Villalobos

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto

S.O.    

 

Estimado Señor:

   Como usted recordará, señor Ministro, su despacho había solicitado nuestra colaboración para elaborar la respuesta del Estado de Costa Rica a la denuncia planteada por xxx ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (oficio 910-95 DAJ de 2 de junio de 1995). Aun cuando participamos con sugerencias sobre la estrategia jurídica a seguir, la revisión de la jurisprudencia Constitucional sobre pensiones, y la contestación del Gobierno de Costa Rica del día 9 de agosto de 1995, (Oficio 1291-95 DAJ), hemos revisado de nuevo los antecedentes del caso xxx con ocasión de las nuevas denuncias que han sido planteadas contra nuestro país y sobre las que estamos preparando informes técnicos. Consideramos conveniente, con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, agregar otros conceptos jurídicos a la muy completa respuesta presentada por nuestro país; sobre todo plantear las excepciones que admite la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

CAPITULO PRIMERO. REQUISITOS DE ADMISION DE LA PETICION:

1.- FALTA DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS:

   La petición de xxx se funda en dos motivos principales: a) que la ley costarricense, al prohibir el recurso de amparo contra sentencias jurisdiccionales, incumple los arts. 8 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, pues no existe un recurso rápido y sencillo para defender los derechos protegidos por la Constitución, la ley o esa Convención; y b) que él considera cumplidos los requisitos que la ley costarricense exige para obtener una pensión.

a).- El recurso de amparo sí es un recurso sencillo y rápido para amparar violaciones a los derechos fundamentales:

   Sobre este punto, es claro que el petente ataca directamente el art. 30.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que dice:

"Artículo 30. No Procede el amparo: (...).

b) Contra las resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial (...)."

   Sin embargo, los patrocinadores extranjeros de xxx olvidaron lo dispuesto por el art. 48 de la Constitución de Costa Rica, que dice:

"ARTICULO 48.- Toda persona tiene derecho al recurso de hábeas corpus para garantizar su libertad e integridad personales, y al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta Constitución, así como de los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República. Ambos recursos serán de competencia de la Sala indicada en el artículo 10."

   El recurso de amparo protege los derechos fundamentales consagrados por la Constitución y además por los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

   Esto significa que el recurso de amparo podrá ser presentado contra las decisiones de todas las autoridades administrativas sin excepción, que violen los derechos fundamentales de los habitantes de Costa Rica.

   Este tipo de recurso de amparo ha sido usado de manera masiva por los costarricenses y extranjeros, al punto que la Sala Constitucional ha resuelto más de 25.000 casos en 6 años de funcionamiento.

   Por otra parte, el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone la más amplia posibilidad de impugnación de actos administrativos por la vía del amparo:

"ARTICULO 29. El recurso de amparo garantiza los derechos y libertades fundamentales a que se refiere esta ley, salvo los protegidos por el de hábeas corpus.

Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.

El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas."

    Esto significa que cualquier persona puede presentar el recurso de amparo, considerados también los menores de edad y los extranjeros, aun contra simples amenazas, sin que sea necesario cumplir trámite previo alguno y sin que sean necesarias otras formalidades más que presentarlo por escrito.

"ARTICULO 31. No será necesaria la reposición ni ningún otro recurso administrativo para interponer el recurso de amparo. Cuando el afectado optare por ejercitar los recursos administrativos que conceda el ordenamiento, se suspenderá el plazo de prescripción mientras la Administración no resuelva expresamente, sin perjuicio de que se ejerza directamente en cualquier momento.”

   Por ello es falso que no exista en Costa Rica un "recurso sencillo y rápido", o "cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes", como lo exige el art. 25 de la Convención. Por el contrario, la única limitación existente sería la de no dejar pasar la etapa administrativa, que en este caso fue lo que ocurrió, y es un error imputable únicamente a las partes, puesto que no procede el amparo contra sentencias o autos y resoluciones judiciales.

   Nótese que el señor xxx pudo haber planteado un recurso de amparo contra las resoluciones de la Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Nº1226-91 de las 08:10 horas del 29 de mayo de 1991, que le denegó su pensión; y sin embargo no lo hizo.

   Ahora bien, como el sr. xxx no atacó las resoluciones administrativas, y perdió su caso luego de agotadas las 3 instancias judiciales normales, pues la Sala Segunda de Casación le denegó su pretensión, y como él alega en esta petición que su problema es la regla del art. 30.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debió haber agotado la posibilidad de plantear una acción de inconstitucionalidad contra ese artículo que considera violatorio a la igualdad jurídica de todos los costarricenses. En efecto la Ley de la Jurisdicción Constitucional permite atacar las leyes dictadas en contra de la Constitución y los instrumentos internacionales. En este sentido dice la LJC:

ARTICULO 73. Cabrá la acción de inconstitucionalidad:

a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional.

b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.

c) Cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento.

d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional.

e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.

f) Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas."

   Como podrá observarse, las posibilidades de atacar una ley inconstitucional son amplísimas y no hay excusa para que el sr. xxx no lo hiciera, sobre todo porque los efectos de la sentencia son declarativos y retroactivos a la fecha de la promulgación de la norma:

"ARTICULO 91.- La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales."

   Por estas razones, en este caso no es cierto que no exista en Costa Rica el recurso judicial rápido y sencillo, o cualquier otro recurso judicial efectivo para proteger los derechos fundamentales del aquí petente, pues el recurso de amparo puede interponerse contra las autoridades administrativas con la mayor amplitud; y, si su cuestionamiento se dirige contra la validez del art. 30.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debió haber planteado una acción de inconstitucionalidad contra dicha norma, y no lo hizo.

   En consecuencia, no habiendo agotado el recurso de plantear una acción de inconstitucionalidad contra el art. 30.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el caso no cumple el requisito de admisibilidad exigido por los arts. 46.a), 47.a), y 32 y 32.d), 35.a), 37.1) y 41.a) del Reglamento de la Comisión.

2.- LA PETICION ES INADMISIBLE POR NO EXISTIR VIOLACION A LA CONVENCION:

   El principal problema del sr. xxx, es que no cumplió los requisitos exigidos por la ley para obtener una pensión a cargo del Fisco, denominada Pensión de Hacienda. Analicemos de seguido el régimen jurídico de las pensiones de hacienda:

a) El REGIMEN JURIDICO DE LAS PENSIONES DE HACIENDA:

   La Ley de Pensiones de Hacienda, Nº148 de 23 de agosto de 1943 originalmente beneficiaba a los servidores del Ministerio de Economía y Hacienda que no estuvieran protegidos por leyes especiales. Con posterioridad, diversas adiciones a la ley incluyeron a otros grupos de funcionarios y empleados públicos, como lo fueron los ex-miembros de los Supremos Poderes, los servidores de la Asamblea Legislativa, los de la Contraloría General de la República, los del Ministerio de Hacienda cuando se separó de la Cartera de Economía y algunos miembros del Servicio Exterior.

   De manera genérica, los requisitos exigidos por este régimen eran:

a) tener más de cincuenta años de edad;

b) haber servido más de 30 años para alguna de las instituciones cubiertas por la ley de Hacienda;

c) haber cotizado durante 30 años como mínimo en alguno de los regímenes de Pensiones; y

c) no disfrutar de otra pensión del Estado.

   En caso de ser menos de 30 los años servidos, para poder optar por una pensión proporcional a los años cotizados, debían tener más de 10 años de servicio para el Estado, de los cuales por lo menos uno debía haberlo laborado para entidades cubiertas por este régimen especial, y tener una edad mínima de 55 años en el caso de las mujeres, y 57 los hombres.

   Sobre el tema, al analizar este régimen a la luz de todas las reformas legislativas operadas a la fecha y sobre todo por la Ley 7013, la Procuraduría General de la República, por dictamen Nº401- 84 del 26 de diciembre de 1984, estableció "el Principio de Actualidad" como un requisito más, según el cual los interesados en disfrutar una pensión de Hacienda, debían además cumplir el requisito de ser servidores "actuales" en alguna de las dependencias cubiertas por el Régimen de Pensiones de Hacienda.

   Conforme lo explica nuestro dictamen C-008-94 del 17 de enero de 1994, originalmente dicho principio no fue aceptado por la Sala Segunda de Casación de la Corte Suprema de Justicia (ver la sentencia Nº124 de las 09:00 horas del 24 de junio de 1992 de la Sala Segunda de Casación la Corte Suprema de Justicia).

   No obstante, ese criterio sufrió un cambio radical pues la Sala Segunda de Casación en reiteradas sentencias posteriores, acogió la tesis que esta Procuraduría había sostenido al respecto.

   A manera de ejemplo, la Sala Segunda de Casación en su sentencia Nº237 de las 9:40 horas del 21 de octubre de 1993, en lo que concierne dice así:

"III.- (...). La reforma introducida por la ley 7013, está dirigida a los servidores del sector público, que, al momento de entrar en vigencia, se encontraban vinculados a una relación laboral con el Estado o sus Instituciones, en los sectores no excluidos por ley, o que, durante su vigencia, se llegaran a vincular. No es posible interpretar que están también comprendidas dentro del supuesto de la norma 1 Bis de la ley, todas aquellas personas que con anterioridad a la vigencia de la misma, fueran servidores del sector público y que dejaron de serlo por cualquier razón antes de su promulgación, porque para que ello así sea, debe resultar expresamente de la ley, lo que no ocurre en este caso, razón por la que el actor, no pudo acogerse a los beneficios de dicho régimen, por ser el mismo optativo únicamente para los servidores del sector público, y el accionante ni a la hora de entrar a regir la ley citada, ni durante la vigencia de ésta, se ha encontrado dentro de los presupuestos del artículo 1Bis, ya que no laboró para el sector público durante la vigencia de la Ley 7013."

   De igual manera, la sentencia Nº319 de las 10:10 horas del 15 de diciembre de 1993, de la misma Sala Segunda dijo:

"II.- ... La ley Nº 7013, ya derogada y posteriormente anulada por razones de inconstitucionalidad, en nada puede favorecer al actor, (...), porque esa ley lo que pretendió fue la inclusión en el Régimen de Pensiones de Hacienda, según el texto del artículo 1 Bis transcrito (...) "de todos los servidores del sector público" con excepción de quienes trabajaban para el Magisterio Nacional y el Poder Judicial, y de ahí que, si no hay prueba de que el actor al entrar en vigencia esa norma (3 de diciembre de 1985, fecha de publicación en el Diario Oficial La Gaceta) o durante su vigencia, fuera tal servidor, no puede ser considerado como destinatario de la norma (...)."

   Tal circunstancia de ser indispensable haber ostentado la calidad de "Funcionario Público" encuentra sustento legal en lo establecido por los artículos 1 bis, 16 y 17 de la Ley Nº148 según la reforma por la Ley 7013:

"Artículo 1º bis.- Además de las personas expresamente enumeradas con derecho a acogerse a este régimen de Pensiones, incluidas las que hayan obtenido ese derecho por diversas leyes o normas presupuestarias, quedan igualmente amparados por las disposiciones de esta ley todos los servidores del sector público, centralizado y descentralizado, del Estado y sus instituciones, incluidos los empleados y funcionarios de la Fábrica Nacional de Licores. Exceptúense de los dispuesto en el párrafo anterior a los servidores amparados por los regímenes especiales de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y del Poder Judicial." (Se agregó el subrayado).

"Artículo 16.- Los servidores que estuvieren protegidos por algún régimen especial de pensiones o jubilaciones, pero que aún no gocen de la respectiva pensión o jubilación, podrán optar por los beneficios que otorga la presente ley, siempre que reúnan los requisitos correspondientes." (Se agregó el subrayado)

"Artículo 17.- Los servidores que ingresen a instituciones cubiertas por el Régimen de Pensiones de Hacienda y los que se beneficien con esta ley en ambos casos a partir de la vigencia de ésta, deberán cumplir con el requisito de haber cotizado durante treinta años, como mínimo, a cualquiera de los regímenes de pensiones. Aquellos que cumplieren cincuenta y siete años de edad, en el caso de los hombres, y cincuenta y cinco, en el caso de las mujeres, tendrán derecho a pensionarse con un monto proporcional a los años cotizados." (Se agregó el subrayado)

   La propia ley 7013 dispuso que entraría en vigor a partir del 3 de noviembre de 1985, fecha en que fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta. Por lo que, para optar por una pensión la persona debía ser servidor del Estado o sus instituciones a partir de aquella fecha de vigencia y, lógicamente, continuar laborando para el Estado durante todo el período en que rigió. Es decir, los interesados debieron trabajar con el Estado o sus instituciones entre el 3 de diciembre de 1985 (fecha de vigencia de la Ley 7013) al 19 de noviembre de 1991, fecha en que por disposición del artículo 3º de la Ley Nº 7268 del 14 de noviembre de 1991, fue expresamente derogada. Claro está, aparte de haber pagado las cuotas necesarias.

   Posteriormente, la Sala Constitucional, por sentencia de inconstitucionalidad Nº1633-93 de las 14:33 horas del 13 de abril de 1993, declaró nula la ley Nº7013 por el hecho de obligar a la Caja Costarricense de Seguro Social a trasladar al régimen de hacienda, las cuotas aportadas por el interesado, aun cuando preservó los efectos de esa ley 7013 hasta por 18 meses después de su publicación, con el objeto de proteger a los que ya casi habían cumplido los requisitos para pensionarse. En otras palabras, los interesados debían estar prestando sus servicios para el Estado o sus instituciones, y cumplir los requisitos establecidos en el art. 17 de la ley Nº7013; todo durante el período de su vigencia, que es el comprendido entre el 3 de diciembre de 1985 al 19 de mayo de 1993.

   Como bien se ha explicado en repetidas ocasiones por parte de esta Procuraduría, con la modificación introducida a la Ley 148 de 23 de agosto de 1943 por la derogada ley 7013, se crearon dos clases de servidores amparados por el Régimen de Pensiones de Hacienda: Por un lado, los originalmente previstos por la Ley Nº148, más los que fueron incluidos por reformas posteriores. Por otro lado, los servidores de otros despachos beneficiados mediante la Ley Nº7013 el 18 de noviembre de 1985; quienes a su vez configuran dos subgrupos:

a) los que al momento de entrar en vigencia la norma, tenían satisfechos absolutamente todos los requisitos exigidos por el régimen para ser titulares de sus derechos, y

b) todos aquellos servidores del Sector Público, centralizado y descentralizado del Estado y sus instituciones, incluidos los empleados y funcionarios de la Fábrica Nacional de Licores, que sin tener a esa fecha los requisitos, optativa y libremente, decidían ingresar al régimen, en cuyo caso debían someterse a sus postulados para disfrutar de sus beneficios a futuro.

   Lo anterior se infiere del numeral 16 de la Ley Nº7013 de 18 de noviembre de 1985. Y como analizamos supra, todos ellos debían ostentar la condición de ser funcionarios "actuales" del sector público, de conformidad con lo establecido en los artículos 111 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

   Y con ocasión del Proyecto de ley de "Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional", la Sala Constitucional consideró que:

"... el ingreso del servidor al régimen le otorga el derecho legítimo a aspirar al disfrute de sus beneficios, lo que se consolida cuando se han cumplido todos los requisitos objetivos señalados en la ley, el derecho al retiro con sus implicaciones jurídicas ha sido declarado por la administración ..." (Voto Nº 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991).

   Por ello el sr. xxx no había adquirido el Derecho a la pensión, ni antes ni durante la vigencia de la ley 7013.

b) EL PETENTE NO HABIA PAGADO EL NUMERO DE CUOTAS REQUERIDAS:

   Como segundo argumento, el sr. xxx aduce que él ya había pagado el número de cuotas que exigía la Ley.Sin embargo, del estudio del expediente judicial, donde constan las certificaciones que él mismo aportó, se demuestra que tenía 18 años y 8 meses de laborar para la Administración Pública al momento de solicitar su pensión, y el último puesto que ocupó en la administración pública fue en Aluminios Nacionales S.A., una empresa del Estado, hasta noviembre de 1983 (folio 23), antes de entrar en vigencia la Ley 7013, 3 de noviembre de 1985. La ley exigía un mínimo 30 años de servicios.

   Aun cuando hubiese solicitado una pensión proporcional, conforme al art. 17 de la Ley según reforma por la ley 7013, no era trabajador del Estado, sus instituciones o empresas al 3 de noviembre de 1985, pues dejó de trabajar para el sector público en noviembre de 1983, y por ello no tenía derecho ni a la pensión proporcional.

   Como conclusión, la petición del sr. xxx es inadmisible por carecer del derecho a la pensión. En consecuencia, esta petición debe ser rechazada ad portas, conforme a lo dispuesto por los arts. 47.b) de la Convención y 35.b) 41.b), del Reglamento pues no se exponen hechos que caracterizan una violación a los derechos definidos en la Convención.

CAPITULO SEGUNDO: EL REGIMEN UNIVERSAL DE PENSIONES Y JUBILACIONES:

1.- El DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PENSION O JUBILACION:

   En Costa Rica, a toda persona le asiste el derecho a la jubilación como prestación directa de su trabajo, para la que contribuirá el servidor a lo largo de un período determinado; derecho que es reconocido en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna de conformidad con los artículos 33 (igualdad ante la Ley) y 73 (seguros sociales) de nuestra Constitución Política. Dice el art. 73:

"Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales."

   Este es el régimen universal de jubilación, denominado Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, que protege a todos los trabajadores asalariados de los sectores público y privado, con las excepciones contempladas en los arts. 4º y 65º de la Ley Constitutiva de la Caja, según se verá. El seguro, protege también a los trabajadores no asalariados que voluntariamente se adscriban al mismo.

   Este, como se explicó es el régimen universal para todo trabajador sin distinciones.

Paralelo al sistema universal, han sido creados por Ley otros tres regímenes especiales o extraordinarios, que benefician a ciertos funcionarios públicos. Estos son:

a) El REGIMEN DE PENSIONES DEL MAGISTERIO, que protege a los maestros de educación primaria, secundaria y universitaria;

b) El REGIMEN DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL PODER JUDICIAL, para el que contribuyen todos los jueces del país y demás funcionarios administrativos de la Corte Suprema de Justicia; y

c) El REGIMEN DE HACIENDA, por el que se jubilan los servidores públicos de la Administración Pública Central y de otras entidades, régimen que financia directamente el Fisco y para el que el funcionario hace un aporte menor.

   Como todo derecho, el régimen de pensión o jubilación se rige por una serie de condiciones objetivas establecidas para determinar quién ha adquirido el derecho a percibir las prestaciones que contempla. En este sentido, se consolida el derecho cuando estas exigencias legales se han cumplido, como lo ha afirmado la Sala Constitucional de Costa Rica, que es el máximo tribunal constitucional del país (1), en la sentencia de inconstitucionalidad #1147-90:

"III.- En Primer lugar, la Sala declara que sí existe un derecho constitucional y fundamental a la jubilación, a favor de todo trabajador, en general; derecho que, como tal, pertenece y debe ser reconocido a todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna (...).

VI.- (...) a) En primer lugar, porque del texto mismo del artículo 73, de su ubicación en el capítulo de "garantías Sociales" de la Constitución y de los instrumentos internacionales aludidos se desprenden claramente su sentido y su intención de consagrarlo como derecho del trabajador y no como simple competencia de la Caja (...).

VII.- En realidad no se ignora que el de jubilación, como cualquier otro derecho, está sujeto a condiciones y limitaciones, pero unas y otras solamente en cuanto se encuentren previstas por las normas que las reconocen y garantizan y resulten, además, razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin (...)»

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 (1) La Corte Suprema de Justicia es integrada por 3 Salas de Casación, especializadas por materia y por una cuarta -la Sala Constitucional que ejerce la jurisdicción constitucional. Es una cámara totalmente autónoma y opera como tribunal de única y última instancia en materia de protección de derechos constitucionales.

 

   Por ello, seguidamente haremos un breve recuento de las condiciones o requisitos que norman y regulan el derecho de pensión o jubilación dentro de los diversos regímenes existentes en nuestro país, antes de entrar de lleno en el caso consultado -haciéndose especial énfasis en el Régimen de Hacienda-.

2.- EL REGIMEN UNIVERSAL DE LA CCSS:

   Según acuerdo tomado por el artículo 2º de la Sesión Número 4304, celebrada el 29 de junio de 1971 y sus reformas, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, aprobó el Tercer Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, que establecía como requisitos mínimos para ser beneficiario de una pensión de ese Régimen por Vejez, los siguientes:

1) Tener 60 años de edad;

2) Haber cotizado un mínimo de 460 cuotas.

   En caso de no tener dichos requisitos, podían los varones optar por una pensión proporcional teniendo más de 50 años de edad y un mínimo de cotizaciones; o en el caso de las mujeres, tener 55 años de edad y 260 cotizaciones (artículo 14).

   El monto de la pensión era calculado con base en los 48 salarios mensuales más altos sobre los que hubiera cotizado el asegurado en los últimos 10 años (artículo 41) y sus topes mínimos y máximos son acordados periódicamente por la Junta Directiva de la Caja. Para 1991 el máximo era de 18.000,00 (dieciocho mil colones) pudiendo excepcionalmente aumentarse hasta en 25.000,00 (veinticinco mil colones), artículo 58.

   Por su parte el nuevo Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social que entró en vigor el 1º de febrero de 1995 -publicado en La Gaceta Nº50 del 10 de marzo de 1995- regula la administración y el otorgamiento de prestaciones relacionadas con el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte -en lo que nos interesa- de conformidad con los siguientes requisitos, para acogerse a Pensión por Vejez:

1) Tener los 65 años de edad;

2) Haber contribuido al sistema al menos 240 cuotas mensuales como mínimo (artículo 5).

   El cálculo del monto de las pensiones por este régimen se hará con base en el promedio de los 48 salarios o ingresos mensuales más altos, devengados por el asegurado en los últimos 60 meses debidamente cotizados, antes del mes de inicio de la pensión, estableciéndose una cuantía básica igual al 60% del salario promedio (artículos 23 y 24 del Reglamento).

   En lo que respecta a topes máximos y mínimos de pensión, según se desprende del artículo 29, éstos serán fijados periódicamente por la Junta Directiva de la Caja.

3.- LOS REGIMENES ESPECIALES DE PENSIONES:

a.- REGIMEN DE PENSIONES DEL PODER JUDICIAL:

   De conformidad con la derogada Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 8 de 29 de noviembre de 1937 y sus reformas -vigente al momento de fallarse este caso en los Tribunales de Justicia-, las Jubilaciones y Pensiones de los servidores judiciales se regían por las siguientes condiciones:

a) haber servido cargos en el ramo judicial por más de 30 años;

b) tener más de 65 años de edad;

c) haber contribuido al fondo de pensiones y jubilaciones con el 5% mensual de su salario.

   En caso de los que hubiesen servido por más de 30 años, la jubilación sería igual a las dos terceras partes del sueldo que correspondía al último año servido, y en caso de los mayores de 65 años de edad sería en proporción a los años laborados, siempre que no fuesen inferiores a diez, de conformidad con el artículo 231 de la citada ley.

   La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial Nº7333 -publicada en la Gaceta Nº124, Alcance Nº 24 del 1 de julio de 1993-, varió los requisitos por los cuales los servidores judiciales tendrían derecho a acogerse a una jubilación, de la siguiente manera:

a) haber cumplido 60 años de edad;

b) 30 años o más de servicio para la Administración Pública;

c) haber cotizado para legalmente para ese Régimen con el 7% del salario mensual.

   El monto de la pensión será igual al salario promedio de los mejores 12 salarios mensuales ordinarios devengados al servicio del Poder Judicial, de conformidad con el numeral 224 de esa ley. En caso de no cumplir a cabalidad los dos primeros requisitos -edad y años servidos- la jubilación se calculará, en el primer caso, en proporción a la edad del servidor, según el mecanismo establecido por el numeral 225.a) de la citada ley: salario promedio (artículo 224) multiplicado por la edad del servidor, dividida entre sesenta; en el segundo, de acuerdo al numeral 225.b), se calculará en proporción a los años de servicio -siempre que el número de años servidos no sea inferior a 10-, multiplicando el salario promedio (artículo 224) por el número de años de servicio y el producto se dividirá entre 30. Ninguna jubilación o pensión podrá ser inferior a la tercera parte del sueldo que, para el último cargo o empleo servido señale el presupuesto de gastos del Estado, vigente en el año en que se hiciere el pago, ni exceder una suma igual al salario base de un diputado. (Artículos 224 y 229). Y es el Consejo Superior del Poder Judicial el organismo que le corresponde otorgar de oficio o a solicitud de parte, las jubilaciones o pensiones, al tenor de numeral 235 ídem.

b.- REGIMEN DEL MAGISTERIO NACIONAL:

   El Régimen del Magisterio Nacional establecía en su normativa Nº2248 de 5 de setiembre de 1958 y sus reformas, establecía los siguientes requisitos para gozar de una pensión o jubilación de ese régimen:

a) tener 30 años de servicio al Magisterio Nacional,

b) cubrir las cuotas que bajo la ley le corresponde cotizar al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (7% mensual), por el mismo período de tiempo;

c) haber alcanzado en el ejercicio de su profesión los 60 años de edad.

   Se establece un mínimo de servicio y cotización en 25 años para ser beneficiario de este régimen, siempre que durante 10 años consecutivos o 15 alternos lo hayan hecho a la enseñanza especial.

   En cuanto al monto de la pensión, se calculará con base en los 12 mejores salarios devengados durante los últimos 2 años en el servicio del Magisterio, más el promedio de los sobresueldos devengados en el mismo período y el monto del beneficio se calculará de acuerdo con la jornada promedio cumplida en los últimos años de servicio (Artículo 8º de la ley citada); limitándose su tope máximo en el salario correspondiente a la clase de puesto de Director General de Educación con 30 aumentos anuales (artículo 9º) y su mínimo, al monto del salario del puesto de clase mínima actualizado en la Administración Pública (artículo 9º).

   El organismo rector de este Régimen lo fue La Junta Directiva del Régimen de Pensiones del Magisterio (artículo 23).

   Por su parte, la nueva ley Nº7531 de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, establece que para obtener el derecho a las prestaciones que otorga este régimen, los funcionarios deben cumplir los siguientes requisitos:

a) un mínimo de 400 cotizaciones mensuales, y

2) haber servido un mínimo de 20 años en el Magisterio Nacional y haber cotizado las correspondientes 240 cuotas.

   De igual forma, se podrá adquirir el derecho a la pensión o jubilación cuando se cumplan 60 años de edad, siempre y cuando se haya cotizado para el Magisterio con las 240 cuotas como mínimo, debiéndose tomar en cuenta que estos requisitos entrarán en vigencia escalonada; es decir, hasta el 31 de diciembre de 1999 se requerirán 360 cuotas, y a partir del 1º de enero de 2000 y hasta el 31 de diciembre del 2004, el requisito aumentará en ocho cuotas por año (Artículo 41).

CAPITULO TERCERO. CRONOLOGIA DE LOS HECHOS:

   En el caso que nos ocupa, el señor xxx demandó al Estado en la vía laboral el 2 de marzo de 1992 ante el Juzgado Primero de Trabajo de San José, expediente Nº222-92, para que se le concediera el derecho a una Pensión de Hacienda, con fundamento en la Ley Nº148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, en especial la contenida en la Ley Nº7013 y por haber cumplido -según él- los requisitos señalados en el Considerando IV de la sentencia Nº1225- 91 de las 11:00 horas del 28 de junio de 1991, dictada por la Sala Constitucional (sobre la igualdad de requisitos para todos los protegidos por el Régimen).

   Entre los hechos que motivaron al señor xxx a interponer formal demanda laboral contra El Estado, se encuentran los siguientes:

1) El 17 de marzo de 1986, el accionante se apersonó al Departamento Nacional de Pensiones para solicitar su Pensión de Hacienda, según quedó demostrado en los folios 21 y 22 del expediente judicial;

2) Según consta en certificación de nacimiento emitida por el Registro Civil (visible a folio 13) el señor xxx nació el 15 de noviembre de 1929, y como bien lo aceptó en el Hecho 4º de su demanda, visible a folio 3 del expediente judicial, el entonces accionante aceptó que a la fecha en que solicitó formalmente su pensión estaba pronto a cumplir los 57 años de edad, para ser exacto 56 años 4 meses y 2 días, según lo valoró la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de casación Nº292 de las 14:20 horas del 5 de octubre de 1994;

3) Según argumentaba el actor en el Hecho 3º de su demanda (folio 2), a la fecha de solicitar su pensión -17 de marzo de 1986- tenía más de 28 años de servicio en el Sector Público, pero sólo unos 19 años de cotizaciones al Régimen de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Pero la Resolución Nº1226-91 de las 08:10 horas del 29 de mayo de 1991, dictada por el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que le denegó la pensión (visible a folio 26 y 27 del expediente judicial,) se tiene por demostrado que el xxx tenía 18 años y 8 meses de laborar para la Administración Pública al momento de solicitar su pensión, distribuidos de la siguiente manera: en 1954 laboró para el M.O.P.T. de agosto a diciembre (Folio 63); para el Banco Anglo del 7 de febrero de 1951 al 4 de enero de 1954 (Folio 64); para el C.N.P. desde agosto de 1954 a febrero de 1977 (folio 65); para el Ministerio de Planificación y Política Económica del 1 de marzo de 1976 al 15 de julio de 1976 (folio 68) y el último puesto que ocupó en la administración pública fue en Aluminios Nacionales S.A., una empresa del Estado, hasta noviembre de 1983 (folio 23), antes de entrar en vigencia la Ley 7013;

4) Según criterio del actor, él se encontraba amparado por las disposiciones de la Ley 7013 por cuanto el Decreto Ejecutivo Nº18594 H de 31 de octubre de 1988 -publicado en la Gaceta del 21 de noviembre de 1988-, dispuso que los servidores públicos cesantes tienen derecho a acogerse a los beneficios de la ley de Pensiones de Hacienda; pero según apreciación que oportunamente hizo esta Procuraduría en la contestación de la demanda -de fecha 6 de abril de 1992- (folio 29 del expediente judicial), dicho Decreto Ejecutivo pretende evitar que un solicitante haga reiteradas peticiones de revisión y luego no se acoja a la pensión, debiendo advertirse que el numeral 2º del mismo Decreto dice que la renuncia del servidor al cargo, se hará efectiva cuando se dicte el acto administrativo que declara formalmente el derecho a la pensión. El Decreto no ampara a las personas que ya habían renunciado tiempo atrás.

La renuncia es un requisito para la eficacia de la pensión, máxime que dicha normativa se dirigía a los trabajadores cesantes a partir del 21 de noviembre de 1988 y no antes como lo pretendía la parte actora, pues una interpretación contra-legem no podría considerarse como fuente de derecho y mucho menos, retrotraer sus efectos al momento último en que fue funcionario público activo - noviembre de 1983-.

5) Mediante resolución Nº1226-91 de las 08:10 horas del 29 de mayo de 1991, el Departamento Nacional de Pensiones le denegó la pensión de Hacienda al señor xxx pues "... el peticionario no ha demostrado encontrarse dentro de las prescripciones de la Ley 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas; se deniega con fundamento en la Ley 7013 de 18 de noviembre de 1985 por tanto el artículo 17 de la citada ley establece expresamente: "los servidores que ingresen a instituciones cubiertas por el Régimen de Pensiones de Hacienda y los que se beneficien con esta ley, en ambos casos, a partir de la vigencia de ésta, deberán cumplir con el requisito de haber cotizado durante 30 años, como mínimo, a cualquiera de los regímenes de pensiones. Aquellas que cumplan 57 años de edad, en el caso de los hombres y 55 las mujeres, tendrán derecho a pensionarse con un monto proporcional a los años cotizados ... Se infiere de la anterior que requisito fundamental para que alguien esté amparado por la ley 7013, es que se encontrase trabajando para la Administración Pública al momento de la promulgación de dicha ley. Requisito este que no cumple xxx pues como puede verse en su expediente, el dejó de laborar para la Administración en 1983, momento en el cual aún no existía la citada ley 7013."

6) Mediante formal reclamo administrativo ante el Ministro de Hacienda de fecha 18 de febrero de 1992, el actor solicita agotamiento de vía administrativa para proceder ante los tribunales de justicia.

7) El Juzgado Primero de Trabajo de San José, en sentencia de primera instancia Nº197-94 de las 08:30 horas del 23 de enero de 1994 (Visible a folio 108 del expediente judicial), RECHAZA en todos sus extremos la demanda de xxx contra El Estado, al acoger la excepción de falta de derecho opuesta por esta Procuraduría, pues a la apreciación del juzgador, el accionante no era servidor público ni cuando formuló el reclamo administrativo ante el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a inicios de 1986, ni tampoco cuando se promulgó la citada Ley 7013, faltándole el requisito de "actualidad"; además que, el actor no tenía un año como mínimo de cotización a alguna de las instituciones públicas protegidas por el Régimen de Hacienda.

8) El actor, inconforme con lo resuelto en primera instancia apela la sentencia y por su parte, el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, en sentencia de segunda instancia Nº548 de las 10:20 horas del 31 de mayo de 1994, REVOCA la sentencia de alzada y declara con lugar el otorgamiento de la Pensión de Hacienda en favor del actor de conformidad con las disposiciones de la Ley Nº148 y sus reformas, por estos motivos:

" ... en medio de las dos posiciones contradictorias surgidas en diferentes momentos, el criterio más acertado es el que no contempla la actualidad como requisito inexcusable dentro del marco de aplicación de la Ley 7013, porque esa interpretación contraviene el espíritu de la Ley."

9) La Procuraduría General de la República interpuso recurso de casación el 12 de agosto de 1994, recurso que acogió la Sala Segunda de Casación de la Corte Suprema de Justicia, sentencia Nº292 de las 14:20 horas del 5 de octubre de 1994, pues a criterio de ese máximo tribunal -en lo que a materia laboral compete- el requisito de "actualidad" es jurídicamente indispensable para aspirar al beneficio jubilatorio y "sí debe contemplarse al momento de examinar la situación fáctica de cada proceso, y ello no sólo con fundamento en aquélla normativa, sino también con la propia ley Nº7013 ...", y por tanto, revocó la sentencia de Segunda Instancia y confirmó la de primera en todos sus extremos.

10) El 8 de noviembre de 1994 el señor xxx interpuso Recurso de Amparo contra la sentencia de casación alegando que la Sala Segunda no aplicó en su favor derechos declarados mediante otras sentencias de la Sala Constitucional que resultan de aplicación y acatamiento obligatorio "erga omnes". Sin embargo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por sentencia de amparo Nº6613-94 de las 15:48 horas del 9 de noviembre de 1994, con base en los artículos 9º y 30 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, RECHAZO de plano el recurso por cuanto

"... resulta improcedente que esta Sala se pronuncie sobre los extremos alegados en el recurso, toda vez que ... las actuaciones y resoluciones jurisdiccionales no están sometidas al control de constitucionalidad por vía de amparo ..."

   En Costa Rica no procede el amparo contra sentencias, autos u otras resoluciones judiciales, sino contra los actos de las autoridades administrativas, como ya fue expuesto.

CONCLUSIONES

   Al valorar los hechos expuestos, podemos concluir que:

a) no tiene derecho a pensión, porque no había pagado el número de cuotas requeridas por ley;

b) el actor no tiene derecho a obtener una pensión del régimen especial de hacienda pues había dejado de laborar para toda entidad pública desde noviembre de 1993 y la Ley Nº7013 que lo hubiese beneficiado, entró en vigor el 17 de noviembre de 1985, por lo que no le es aplicable, porque no era servidor público ni al momento de formular formalmente su solicitud de pensión ante el Departamento Nacional de Pensiones, ni tampoco cuando se promulgó la ley de cita;

c) que el petente no tiene derecho a la pensión puesto que laboró para otras instituciones Estatales, no cubiertas por el Régimen de Hacienda;

CAPITULO QUINTO. EXCEPCIONES PRELIMINARES:

1.- EXCEPCION PRELIMINAR DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS:

   El sr. xxx funda su petición en el art. 25. de la Convención porque: "la Ley de amparo de Costa Rica violenta los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos humanos al poner límites al "recurso sencillo y rápido" contemplado en el artículo 25, pues según la ley interna costarricense, este recurso no es aplicable contra resoluciones jurisdiccionales." (folio 3, párrafo 5 de la petición) La norma que impide el amparo contra resoluciones judiciales es el art. 30.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y si él considera que le impide ejercer el derecho que le asiste conforme al art. 25 de la Convención, se habría producido una violación al art. 7º de la Constitución de Costa Rica que otorga a los tratados y convenciones internacionales rango superior a las leyes. El procedimiento para anular leyes inconstitucionales por oponerse a una convención internacional y por ende a la Constitución de Costa Rica, es plantear una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Si la Sala estima que el art. 30.b) de la de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, viola el art. 7º de nuestra Constitución y por ende el art. 25 de la Convención Americana, la norma será anulada del todo.

   Sin embargo, el sr. xxx no agotó ese recurso de plantear una acción de inconstitucionalidad contra la norma que le impide el amparo contra la sentencia de casación que le denegó su pensión.

   En consecuencia, se ha incumplido el requisito de invocar y demostrar el agotamiento de los recursos internos. Art. 46.a) y 47.a) de la convención y 32.d), 35.a), 37.1) y 41.a) del Reglamento de la Comisión. Por tanto, el caso es inadmisible.

2.- EXCEPCION PRELIMINAR DE FALTA DE DERECHO:

   Conforme a los artículos 46.c) y 47.b) 32.b), 35.b), 41.b) del Reglamento de la Comisión, la petición planteada por el sr. xxx no revela una violación a uno o algunos de los derechos protegidos por la Convención, de manera que es inadmisible por falta de derecho. En efecto, como ya fue desarrollado supra, si él no cumplió los requisitos de la ley Nº7013 por no haber pagado las cuotas necesarias, y además había renunciado 2 años antes de promulgarse esta ley, no tiene derecho a la pensión. En consecuencia, la petición es inadmisible por no constituir hechos que caracterizan una violación de los derechos a definidos por la Convención.

   Además, el sr. xxx dejó de cotizar voluntariamente tanto para el régimen de hacienda como para el universal de la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que la falta de derecho se debe a un acto imputable a su incuria.

PETITORIA

   Por las razones expuestas y normas citadas, la petición del señor xxx, debe ser rechazada ad portas.

San José, 29 de enero de 1996.

Guillermo Bonilla Herrera.

Asistente.

Lic. Fabián Volio Echeverría.

Procurador Adjunto.

FVE/LGB/xcv.

cc.