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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 026
 
  Dictamen : 026 del 14/02/1996   

C-026-96


San José, 14 de febrero 1996.


 


Señor


Lic. Héctor Hernández Reyes


Jefe -Departamento Legal


MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA


S.D.


 


Estimado señor


   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, doy contestación a su Oficio de fecha 08 de enero de 1996, mediante el cual - previo Acuerdo de la Sesión Ordinaria Número 156-95, artículo No. 3.1 del día 14 de diciembre de 1995- solicita el criterio técnico jurídico "en torno a si el Ejecutivo Municipal puede, además de lo establecido en el artículo 76 del Código Municipal, percibir anualidades y quinquenios, igual que cualquier funcionario público y de la misma Municipalidad."


   Antes de emitir el dictamen respectivo de lo solicitado, es pertinente advertir que, en virtud de los artículos 1 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- este Despacho se encuentra inhibido para pronunciarse acerca de casos concretos, como el que se traza en el texto de su Oficio. Si embargo, y por esta vez, se evacuará la interrogante en términos generales, de la siguiente manera:


   Para el análisis de lo consultado, este Órgano consultor se permitirá estudiar en forma separada, los presupuestos que interesan aquí, a fin de obtener una mayor comprensión de la respuesta que toca a este asunto.


I- OPINION DE LA ASESORIA LEGAL:


   En criterio del Departamento Legal de la Institución a su cargo, "sí es procedente el pago de anualidades al funcionario en mención, ya que no hay prohibición legal alguna para el disfrute de anualidades, existiendo en cambio, la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 que lo autoriza a partir del inicio de servicios en el sector público. La base para el cálculo del monto debiera ser sin embargo la señalada en el artículo 69 de la Convención Colectiva vigente. Lo mismo se aplicará para quinquenios, sin existir tope o límite de anualidades en años servidos."


II.-SITUACION JURIDICA DEL EJECUTIVO MUNICIPAL:


   La Sala Constitucional, mediante el Voto Número 1119-90 de 18 de noviembre de 1990, estudió detenidamente la naturaleza jurídica de un ejecutivo municipal dentro del engranaje de trabajo en el que se circunscribe, determinando con fundamento en los artículos 55, 58, 154 y 156 del Código Municipal, y la doctrina que los informan que, la relación de servicio de este servidor público con la municipalidad, se encuentra regulada de modo especial en esa normativa, la cual "...lo excluye de la garantía de estabilidad laboral ( que sí protege al resto de los empleados municipales) en dos sentidos: por una parte, autoriza un nombramiento a plazo fijo por cuatro años; de otra, exonera su nombramiento y remoción de los procedimientos que al efecto señala el Título V del Código tratándose de los funcionarios municipales que no dependan directamente del Concejo. En este caso, la garantía de estabilidad otorgada a los servidores públicos en la Constitución, viene a resultar limitada por la ley, pues la restringe al requisito de una votación calificada (dos terceras partes de los miembros del Concejo) para su remoción antes del vencimiento del plazo, sin requerir justa causa. Con mayor razón, el vencimiento del plazo opera como causal de extinción legal de la relación, sin que se violenten por todo esto, los artículos 191 y 192 de la Constitución, pues ella autoriza dichas limitaciones, según lo expuesto hasta aquí." (1)


(1) Véase Considerando IV.


   Por otra parte, la doctrina imperante en nuestro medio, y con fundamento en las disposiciones del Código en referencia, ha calificado al Ejecutivo Municipal, como el administrador general de la municipalidad, siendo el jefe jerárquico de esa corporación, y el encargado de vigilar y coordinar su organización y funcionamiento, "...ejecuta los acuerdos del Concejo, función en la que sí está sometido a sus órdenes jerárquicas; asiste a sesiones del Concejo con voz, pero sin voto, pues no lo integra; elabora y propone al Concejo el proyecto de presupuesto ordinario, así como la creación de las plazas y servicios; nombra y administra al personal de la municipalidad, con excepción del Auditor o Contador (según sea el caso, de conformidad con los arts. 60 y 61 del Código), que son de nombramiento y dependencia del Concejo; ostenta la representación legal de la municipalidad y ejerce el veto contra las resoluciones y acuerdos del Concejo (art. 57 incisos a) y m).Es quien celebra los convenios y contratos a nombre de la municipalidad y relativos a sus gastos fijos u ordinarios, y quien dispone las adquisiciones de bienes y servicios, todo ello siempre por debajo de los montos legalmente asignados como límite de su capacidad negociadora y de representación a nombre de la municipalidad, por encima del cual los actos y contratos respectivos son de competencia exclusiva del Concejo (art. 21,d); en relación con estos últimos, la competencia del Ejecutivo es puramente ejecutora de los acuerdos del Concejo..." (2)


(2) Eduardo Ortíz, "La Municipalidad de Costa Rica", Madrid, 1987, p.p. 129-130.


   Lo detallado permite substraer dos presupuestos importantes, que en definitiva orientan la condición del Ejecutivo Municipal dentro del instituto corporativo en el que se encuentra, y, en consecuencia, la respuesta de la interrogante que corresponde. Así, el nombramiento de ese funcionario público lo es, por un determinado plazo legal de cuatro años, pudiendo el Concejo Municipal, mediante el procedimiento normativo, reelegirlo por un período igual; y de otro lado, sus funciones son de dirección, administración, fiscalización, y ejecución, traduciéndose su actuar temporal con la Municipalidad en una relación de confianza, lo que la misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Considerando V del Voto de cita, ha subrayado que:


"... Entre el Ejecutivo y el Concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe..."


   Como bien se ha observado de lo expuesto, lo característico de esa clase de cargos es encontrarse, en una relación determinada de servicio no típicamente laboral, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices. En este sentido, se lee en el Voto Constitucional de referencia que, lo que existe en estos casos, es una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario, la cual puede estar apoyada, ya sea, por los requerimientos del cargo, en aspectos subjetivos de orden personal; o bien puede esa relación de confianza, provenir de "elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término) necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas."


III.- PAGO DE ANUALIDADES Y QUINQUENIOS SEGUN EL ARTICULO 69 DE LA CONVENCION COLECTIVA:


   El artículo 69 de la IV Convención Colectiva que rige todavía a la Municipalidad de Montes de Oca, reconoce un 3% por concepto de anualidad y un 3% por concepto de quinquenio, a los trabajadores de esa Institución, siendo estos servidores los definidos por el artículo 2 inciso c) del actual Reglamento Autónomo de Servicios de la Institución consultante, en concordancia con los elementos característicos que del trabajador común hace el artículo 4 del Código de Trabajo. Tal normativa reglamentaria, dice:


C) Trabajadores: Las personas físicas que presten a la Municipalidad sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en forma subordinada y a cambio de una retribución o salario, sea en forma ocasional o por medio de un contrato de trabajo, verbal o escrito, expreso o tácito o colectivo."


   Asimismo, tal y como se plasma claramente en el "PREAMBULO" y artículo 1 de la enunciada normativa convencional, ese instrumento jurídico se celebra - de conformidad con las disposiciones de los artículos 54 y siguientes y concordantes del Código de Trabajo- "entre la entidad patronal denominada Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales de la Provincia de San José -constituyendo éste como la "organización social que representa los intereses de los trabajadores- mediante el cual la primera se compromete a tratar los problemas de tipo laboral y social, de su interés profesional, o para el estudio, mejoramiento y defensa de sus intereses económicos y sociales."


   La contraposición económico-social en que se hallan ambas partes, permite deducir naturalmente que los trabajadores de esa Corporación Municipal son los destinatarios de los beneficios y garantías estipulados en dicha Convención, amén del carácter que el documento convencional tiene en el campo fáctico y jurídico del trabajo. Por consecuencia, la Municipalidad como patrono y los representantes de éste, no pueden ser beneficiarios de la regulación del convenio, ya que son los que, en virtud de los propios intereses de la administración, acuerdan las reglas para la consecución de la paz social con sus empleados a través de una negociación bilateral, fijando las condiciones de la relación de servicios, claro está, dentro de los límites legales y presupuestarios de la corporación municipal. A este respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Voto #2308-95 de las dieciséis horas tres minutos del nueve de marzo de mil novecientos noventa y cinco, dijo que:


...la convención colectiva es el resultado de una negociación bilateral que ha tenido lugar entre la entidad pública (para el caso, JAPDEVA) y sus funcionarios. Evidentemente, los intereses de estos últimos en obtener determinadas condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los institucionales, y hasta en algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de que la entidad pública, que inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de personal en el marco más amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a la cual sus funcionarios o empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente intereses privados. La estructura de la negociación - en un extremo, la jerarquía que expresa la voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública), y en el otro, el sindicato, que sostiene los de los empleados- explica y justifica la exclusión de algunos funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de tenerles también como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público; puesto que en ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se impone al sentido común como objetiva, razonable, y, por ende, no discriminatoria."


   En todo caso, y como se apuntó arriba, la Convención Colectiva de trabajo en análisis, es patente en determinar a través de su normativa, la posición de las partes involucradas ahí, observándose, quienes son los beneficiarios de la misma. Valga recalcar que, el artículo 1 incisos a), b) y c) del Reglamento Autónomo de Trabajo aportado a su consulta, en plena concordancia con los artículos 2, 4 y 5 del Código de Trabajo, deslinda los conceptos de patrono y sus representantes, así como el de los trabajadores, no dejando duda el carácter que tiene un ejecutivo municipal dentro de la corporación, al señalarlo como uno de los representantes patronales de la Municipalidad. Ello con toda razón jurídica, por las atribuciones que ese funcionario tiene, en virtud de los artículos 55 y 57 del Código Municipal.


   En una situación igual a la que se comenta aquí, esta Procuraduría General de la República, en el Pronunciamiento No. C-211-92 ya había explicado que:


"Dado que los funcionarios que se ubican en los puestos mencionados en el artículo 4 de la Convención no son protegidos por ésta lo que se explica por el carácter que ostentan los indicados funcionarios, es especial al constituir la jerarquía del organismo al cual representan incluso como patronos, y que el salario de estos funcionarios comprende aspectos diferentes, "tanto de carácter monetario (que implican el pago de sumas superiores a las del resto del personal), como de otro tipo ..."


   Los antecedentes expuestos son abundantes para arribar a la siguiente exposición.


IV.- ANALISIS Y CONCLUSION DE LO CONSULTADO:


   Se consulta específicamente si el ejecutivo municipal puede, además de lo establecido en el artículo 76 del Código Municipal, percibir anualidades y quinquenios, igual que cualquier funcionario público y de la Municipalidad.


   Como se analizó en líneas atrás, el ejecutivo municipal es un funcionario público de carácter sui géneris, no está cobijado por las garantías que establecen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Su nombramiento y remoción al cargo está sujeto a la facultad legal del Concejo de la Municipalidad, mediante una votación no menor de las dos terceras partes de sus miembros, y por un período fijo de cuatro años, con la opción de reelegirlo en un plazo igual; amén que, por el rango especial de sus funciones, el salario que percibe escapa al sistema salarial de los trabajadores comunes. De ahí que, el artículo 76 del Código Municipal es el encomendado de regular la remuneración del ejecutivo municipal, autorizando a la Contraloría General de la República, la fijación anual de la misma -vía aprobación- dentro de los montos máximos prefijados por dicho ordinal, y de conformidad con los presupuestos económicos-municipales existentes (3). En efecto, y bajo dichos términos, este ente contralor en Oficio No.016007, de fecha 12 de diciembre del año pasado, envió a la Institución a su cargo, la aprobación oportuna del salario de ese funcionario, en la forma que sigue:


(3) Con fundamento en el Art. 169 Constitucional.


 


"1.1- El salario del Ejecutivo Municipal con base en la tabla del artículo 76 del Código Municipal, por un monto de ¢125.000,00 mensuales, dicho artículo establece que son montos máximos, y no podría ser incrementado por un sistema de pago (pago bisemanal) ni por reconocimiento de anualidades y quinquenios al Ejecutivo Municipal, el contenido presupuestario para el salario de esa improbación, se trasladó a "Fondos sin asignación presupuestaria", del programa I.


1.2- El reconocimiento de anualidades al personal excepto para la plaza de Ejecutivo Municipal, por las razones expuestas en el punto anterior. Dicha autorización se concede con base en la información aportada." (SIC) (Lo resaltado no es del original)


   Se comprende de lo transcrito que, en atención a la naturaleza de su cargo, y lo ordenado por el artículo 76 del Código Municipal, el sistema salarial de un ejecutivo municipal se aparta entonces, de la esfera de las retribuciones pecuniarias que le corresponden a los demás servidores del Sector Público, incluyendo a los de la Municipalidad.


   El fundamento jurídico expuesto, resulta suficiente para responder lo interrogado, y por ende sobra decir que, tampoco se puede reconocer al ejecutivo municipal los conceptos salariales que prevé el numeral 69 de la Convención Colectiva de trabajo vigente en ese lugar, en cuanto a los porcentajes de anualidad y quinquenio se refieren, ya que son aplicables únicamente a los trabajadores comunes de la Corporación Municipal, y no a la parte patronal de la Institución.


   En punto a la opinión vertida por el Departamento Legal de la Municipalidad consultante, esta Procuraduría discrepa de la misma, por cuanto no es cierto que "sí procede el pago de anualidades al Ejecutivo Municipal, ya que no hay prohibición legal alguna para el disfrute a su favor, de las anualidades, según la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 ", pues es precisamente la recién citada regulación salarial aprobada por la Contraloría General de la República con apoyo del mencionado artículo 76, la que no autoriza el pago de los sobresueldos en cuestión.


   Por todo lo expuesto, y de conformidad con el principio de legalidad que rige la actuación del Estado, este Despacho concluye que es improcedente el pago de las anualidades y quinquenios al Ejecutivo Municipal, por disposición del artículo 76 del Código Municipal y de la Contraloría General de la República.


   De usted, muy atentamente


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADJUNTA