C-053-98

San José, 25 de marzo de 1998

 

Señor Rodolfo Vargas Vásquez

DIRECTOR EJECUTIVO

FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General, damos respuesta a su atento oficio DE-017-98 de fecha 27 de enero de 1998, mediante el cual solicita criterio en relación con la reforma introducida a la Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles número 7509 del 30 de abril de 1995, establecida con la aprobación de la Ley 7729 del 4 de diciembre de 1997 publicada en la Gaceta 245 del 19 de diciembre de 1997, específicamente en lo que respecta al FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL.

PROBLEMA PLANTEADO:

   La presente solicitud de consulta, fue tomada por Acuerdo de la Junta Planificadora del Fondo de Desarrollo Municipal, en sesión número 40, celebrada el 17 de diciembre de 1997, que señala:

"ACUERDO NOVENO: Consultar a la Procuraduría General de la República cual es la situación del fideicomiso 117-96 luego de la modificación al artículo 28 de la Ley 7509, adjuntando el documento elaborado por el fiduciario"

   La consulta pretende que se abarque la situación del fideicomiso como la de la Junta Planificadora posterior a la reforma introducida por la Ley 7729 y que se refiera además a la vigencia, del Comité Especial del Fideicomiso.

   Se adjunta a la solicitud el criterio vertido por el Lic. Ronald Drake López, del Banco Cooperativo R.L. externado mediante oficio de fecha 31 de diciembre de 1997.

   En relación a la existencia del Fondo de Desarrollo Municipal el Banco Cooperativo R.L. esa entidad es del criterio que:

"Cabe recalcar que la desaparición del fideicomitente, como es el caso que nos ocupa, en que desaparece por la nueva Ley, el Fondo de Desarrollo Municipal, de acuerdo con el Código de Comercio, no implica que el fideicomiso deba desaparecer. El mismo continúa hasta su efectiva liquidación".

   Por otra parte, en relación con la vigencia del Comité Especial del Fideicomiso que fuera creado en el contrato y que lo integran los miembros de la Junta Planificadora, se señala que: "Si bien es cierto no es preciso que se mantenga el Comité Especial del Fideicomiso, toda vez que la existencia del mismo no tendría ya razón de ser, ya que al fiduciario únicamente le compete a partir del 1 de enero de 1998, iniciar la liquidación del fideicomiso, sí es claro que el Comité Especial del Fideicomiso, debe actuar en todos aquellos actos aprobados por la Junta Planificadora antes de la entrada en vigencia de la nueva Ley. Es decir, si la Junta Planificadora, aprobó en las últimas sesiones celebradas antes de la entrada en vigencia de la nueva ley, la asignación de recursos a las Municipalidades de que se trate, el Comité Especial de Fideicomiso, debe reunirse para conocer de esas aprobaciones, cumpliéndose así con lo que al respecto establece el Contrato de Fideicomiso."

   Por último, el Banco Cooperativo, es del criterio de que:

"...conforme a la nueva Ley, los recursos no asignados, antes del 1 de enero de 1998, por parte de la Junta Planificadora, deben ser traspasados a la Unión de Gobiernos Locales..."

   Por tanto, el ente fiduciario (Banco Cooperativo), es del criterio que el fideicomiso se mantiene vigente a efecto de iniciar el proceso de liquidación, y que el Comité Especial creado en el Contrato de Fideicomiso posterior a la derogación del artículo 28 de la Ley 7509 no tiene razón de existir salvo para actuar en aquellos actos emitidos por la Junta Planificadora anterior al 31 de diciembre de 1997, y que se emitieron para asignar recursos del fondo.

   Se solicitó además para completar la documentación necesaria por parte de este Órgano Asesor mediante nota suscrita de fecha 23 de febrero del presente año al Director Ejecutivo del Fondo de Desarrollo Municipal, el criterio jurídico de ese Órgano. Mediante Oficio No. DE-033-98 de fecha 9 de marzo de los corrientes el señor Rodolfo Vargas en calidad de Director Ejecutivo del Fondo nos informa que "según los artículos 28 y 30 de la Ley No.7509 vigentes durante la existencia del FDM, no se cuenta con recursos para gastos operativos. Estos debían ser cubiertos por IFAM, entidad que obtuvo el pronunciamiento favorable de la Sala Constitucional para no cubrir dichos gastos. Tal y como se plantea en la consulta presentada por nosotros, el FDM existió hasta el 31.12.98 (sic) por lo cual en este momento, tal y como lo indica el transitorio I de la Ley No.7729, sólo estamos entregando los recursos asignados a los distritos seleccionados por la Junta Planificadora y coordinando con el Banco Fiduciario para la entrega del dinero que resulte a la Unión de Gobiernos Locales".

   De igual modo, mediante nota enviada el 23 de febrero pasado por esta Procuraduría a la Unión de Gobiernos Locales se le solicitó informara si esa Unión estaba conformada por todas las Municipalidades del país y en caso negativo indicara cuáles Municipalidades no la conformaban, solicitud que fue respondida mediante el Oficio DE.20-98 suscrito por el Director Ejecutivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, indicando que las Municipalidades de Pérez Zeledón y Tibás desde los años 1990 y 1996 respectivamente no están afiliadas a la Unión.

CONSIDERACIONES PREVIAS

   Para abordar la presente consulta es necesario hacer algunas consideraciones previas respecto al espíritu del legislador en la aprobación de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles (Ley 7509), como en la que introdujo sus reformas mediante Ley 7729. Asimismo, nos avocaremos a exponer el Instituto de la ABROGACION O DEROGACION y del FIDEICOMISO. Y por último haremos referencia a la UNION NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES, por ser esta la entidad que de acuerdo a la reforma introducida a la Ley a través del Transitorio I recibiría el saldo de los recursos del Fondo de Desarrollo Municipal, después de su liquidación.

A- LEY DE IMPUESTOS SOBRE BIENES INMUEBLES (LEY 7509)

"Para que una descentralización rinda sus frutos, es importante, primero, que no se trate de una mera desconcentración o de que todas las etapas de la cadena no queden en manos de la misma institución, o de que la responsabilidad plena no quede en manos de la institución que le corresponde administrarlo." (folio 522 del expediente legislativo 11.661)

   Partiendo de la anterior premisa, la discusión parlamentaria del proyecto se centró en dictar una legislación que atendiera la política de descentralización, autonomía y fortalecimiento de los gobiernos locales. La descentralización y fortalecimiento municipal se vería reflejado en una adecuada recaudación, que sin aumentar la tasa impositiva podría ver multiplicado su ingreso por ese concepto. La competencia otorgada a los gobiernos locales estaría acompañada de una política de eficiencia tributaria, en tanto sean los entes interesados en cobrar los impuestos para el aprovechamiento de sus comunidades.

   La trascendencia del cambio en lo referente a la descentralización de la recaudación tributaria en materia de impuesto territorial, motivó a la consulta del proyecto de ley inicial, a todas las Municipalidades del país, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Ministerio de Hacienda, al Registro Nacional, al Instituto de Desarrollo Notarial y a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, entre otros. De especial interés es analizar la intervención en el proceso de aprobación de la Ley por parte del Ministerio de Hacienda y de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, respecto al tema de la consulta.

   El proyecto inicial - que dista mucho del texto de ley aprobado- no incluía dentro de su contenido la creación del Fondo de Desarrollo Municipal. En realidad, el proyecto contaba con la creación de un fondo denominado, Fondo de Compensación Municipal con el aporte del 10 % del ingreso anual que por concepto de impuesto territorial recaudaran las Municipalidades, el cual se giraría al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, con el fin de cubrir los requerimientos de crédito de las Municipalidades. (Ver artículo 26 del texto sustitutivo del proyecto presentado por la Comisión Especial para Estudiar la Centralización del Estado y el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, folio 275 del Expediente Legislativo número 11.661).

   Esta propuesta estuvo en discusión en el seno del órgano pero no logró su aprobación. Por su parte, las sugerencias al proyecto en estudio que presentaron representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, incorporaba la creación del Fondo de Solidaridad Municipal que posteriormente se denominaría FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL. La propuesta inicial versó en el siguiente sentido:

"4.3 Se sugiere establecer un fondo de solidaridad municipal, al cual todas las municipalidades contribuyan con un 20% del impuesto territorial, tal que permita apoyar el desarrollo institucional y la lucha contra la pobreza entre las municipalidades y distritos más pobres del país. La distribución se hará con base a un índice de Desarrollo Humano que construirá el Ministerio de Planificación Y Política Económica, el cual deberá ser actualizado cada dos años.

4.4 El órgano para distribuir estos fondos será una Junta integrada por tres representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, un representante del Ministerio de Planificación y Política Económica y un representante del IFAM." (Folio 427 del Expediente Legislativo número 11.661)

   La propuesta de la Unión Nacional de Gobiernos Locales fue acogida en el seno de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración e incorporada al proyecto de Ley. Durante el análisis del proyecto de Ley de cita, fue invitado como exponente un representante del Ministerio de Hacienda, quien se refirió a la iniciativa de la siguiente forma:

"El Ministerio de Hacienda considera que este campo de descentralización fiscal, del fortalecimiento de la capacidad financiera, y económica de los municipios, es indispensable para que podamos avanzar en materia de profundización del proceso o vida democrática del país. (...) Nos gustaría que las Municipalidades cobren los impuestos, persiga al que no paga, se preocupe por llegar hasta el contribuyente, se apropiare de los recursos a cabalidad, sin embargo, ha sido la regla de este país mantener un principio de solidaridad en lo que se refiere al desarrollo de sus ciudadanos y de sus regiones, por esta razón creemos de vital importancia la creación de un Fondo como el que aquí se está proponiendo. Un Fondo que tiene la intención de canalizar recursos hacia las regiones más pobres, además tiene la intención de canalizar recursos hacia los municipios más débiles y también canalizar recursos y posibilidades de desarrollo a los distritos, a los barrios que sufren de problemas de infraestructura, pobreza, problemas sociales en general, que son los que efectivamente queremos atacar por la vía de descentralización fiscal." (folios 536 y 542 del expediente legislativo número 11.661).

   La incorporación por parte del legislador de la iniciativa de la Unión de Nacional de Gobiernos Locales, culminó con la aprobación del artículo 28, 29 y 30 de la ley 7509 que se refieren al FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL, y que conviene traer a colación a pesar de que sólo el último numeral se encuentra vigente.

   Por su parte, el artículo 29 de la Ley 7509 (derogado posteriormente por la Ley 7729), introdujo pautas para la inversión de los recursos provenientes del Impuesto sobre bienes inmuebles destinados al fondo, al señalar:

"Artículo 29- Inversión de los Recursos Previa consulta a los Consejos de Distrito, según lo establecido en el Código Municipal, los recursos se asignarán a las municipalidades y se invertirán en crear y mejorar la infraestructura pública de los distritos elegidos: se incluirán la construcción y mantenimiento de vías, el manejo de desechos sólidos, las instalaciones educativas, deportivas, culturales y de salud, la electrificación, los programas de vivienda, la telefonía pública, la protección del medio ambiente y los acueductos. Para ser beneficiarios del Fondo, las municipalidades deben presentar un plan de uso de los recursos y un informe de la inversión realizada en el período anterior. El Fondo se distribuirá en un máximo de cinco cantones por año para aplicarlo a los distritos elegidos. Un mismo distrito no puede ser beneficiario por más de dos años consecutivos. Se destinará, por lo menos, la mitad de los recursos al desarrollo de las zonas rurales".

   Asimismo, el legislador contempló el medio por el cual serían administrados los recursos asignados al Fondo, estipulando categóricamente que el Contrato de Fideicomiso sería el medio que se utilizaría. Cabe indicar que el artículo 30 permanece vigente.

"Artículo 30- Limitación en el uso de los recursos.

El Fondo de Desarrollo Municipal se constituirá en fideicomiso, en un Banco del Sistema Bancario Nacional. Los recursos no podrán destinarse a cubrir los gastos operativos del IFAM, las municipalidades o la Junta Planificadora."

   Como se puede observar de la normativa transcrita, el Fondo de Desarrollo Municipal fue creado con presupuesto fijo y permanente a cargo de todas las municipalidades del país, no obstante de que los recursos se invertirían en aquellas comunidades con índices bajos de desarrollo según los datos del Ministerio de Planificación y Política Económica. Esta iniciativa iba a ser dirigida por una junta integrada por representantes de entidades públicas, quienes tienen la responsabilidad de administrar adecuadamente los recursos y las inversiones de acuerdo a los fines establecidos en la propia ley: la infraestructura pública y desarrollo de las zonas rurales. Además la legislación es determinante, respecto a constituir un fideicomiso con los recursos que nutren el fondo, y a partir de esta disposición la Junta Planificadora quedaba autorizada con cualquier banco del Sistema Bancario Nacional de suscribir el Contrato de Fideicomiso, de ahí nace el contrato de Fideicomiso número 117-97 entre el FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL y el BANCO COOPERATIVO R.L, cuyos beneficiarios serían todas las municipalidades del país.

B- REFORMA A LA LEY DE IMPUESTOS SOBRE BIENES INMUEBLES. (LEY 7729).

   Para poder comprender los alcances y el espíritu de las modificaciones introducidas por nuestro legislador, respecto al Fondo de Desarrollo Municipal, y la ley en general, (Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles), se desarrollará un breve análisis de la iniciativa legislativa que culminó con la aprobación de la Ley 7729, del 15 de diciembre de 1997, publicada en la Gaceta número 245 del 19 de ese mismo mes y año.

   La exposición de motivos para un texto sustitutivo parcial de la Ley vigente se orientó hacia cuatro ejes:

1- La disminución del porcentaje del impuesto territorial, ya que el elevado monto del impuesto resultaba " confiscatorio".

2- La imposición de sanciones pecuniarias para aquellos sujetos que hicieran caso omiso de la obligación de declarar el impuesto. Esta iniciativa pretendía fortalecer el proceso recaudador de las Municipalidades.

3- Introducir una política de Justicia Tributaria en materia de impuestos directos, que se base en criterios de progresividad del tributo, para lo cual era necesario establecer mínimos exentos que disminuyan la carga tributaria en cierto sector de la población.

4- Y, por último, señalar a las Municipalidades un criterio justo de valoración, de tal forma que se basen en un porcentaje determinado del " valor mercado".

   Para plasmar en la Ley dichas modificaciones, se proponía únicamente la reforma a los artículos 15, 16, 21 e inciso f) del artículo 4, de la Ley 7509 de repetida cita. No obstante lo anterior, y bajo proceso similar al que se generó con la aprobación de la ley original, las reformas aprobadas distan mucho de la propuesta inicial, basta con señalar que con la promulgación de la ley 7729 se derogaron expresamente 8 artículos, modificó parcial o totalmente 12 numerales, y se adicionaron 9 normas.

   Con respecto al FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL, la iniciativa para un texto sustitutivo se generó bastante avanzado el proyecto inicial de reforma, y las recomendaciones por diversas modificaciones eran abundantes y variadas.

   Uno de los señores diputados, propuso la inclusión de moción de modificación a los artículos 28, 29 y 30 de la Ley 7509, que lejos de eliminar el Fondo, únicamente pretendía otorgar al IFAM, la administración y distribución de los recursos. Esta moción se presentó al plenario y fue aprobada en octubre de 1997. (Folios 917 a 919 del expediente legislativo número 12597).

   No obstante lo anterior, en noviembre de ese mismo año, un grupo de legisladores proponen una nueva moción que incluía la modificación del artículo 28, para que un porcentaje del impuesto recaudado anualmente se entregara a la Junta del Registro Nacional con destino al Catastro Nacional. Esta iniciativa fue aprobada sin mayor discusión el 26 de noviembre de 1997. (Folios 1280 al 1291 y 1309, 1348 y 1349 del expediente legislativo número 12597)

   De la forma plasmada el legislador deja sin efecto ni contenido económico el Fondo - que había creado escaso año y medio atrás-, mediante la modificación total del artículo 28 de cita, y teniendo conciencia de que los efectos reales del mismo se encontrarían pendientes aún posterior a la entrada en vigencia de la Ley 7729, sea el primero de enero de 1998, consignó un artículo Transitorio (Primero) y dejó vigente el artículo 30 de ese cuerpo normativo.

   El artículo 30 de la Ley 7729 que sustituye el contenido del artículo 28 de la ley 7509, señala:

"Artículo 30.- Recursos para el Catastro Nacional

Cada año las municipalidades deberán girar, a la Junta Administrativa del Registro Nacional, el tres por ciento (3%) del ingreso anual que recauden por concepto de impuestos de bienes inmuebles.

El Catastro Nacional utilizará el porcentaje establecido, para mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades, que la exigirán y supervisarán en cumplimiento de las metas relativas a esta obligación. El Catastro deberá informar cada año sobre los resultados de su gestión.

Anualmente, la Contraloría General de la República fiscalizará y rendirá cuentas a las municipalidades sobre el uso y destino de dichos recursos."

Por su parte el transitorio primero de la Ley 7729 indica:

"Transitorio I.- Los distritos de los cantones seleccionados como receptores de recursos del Fondo de Desarrollo Municipal conservarán su derecho a las sumas asignadas por la Junta Planificadora, con cargo a lo recaudado en 1996 y 1997. El fideicomiso deberá transferir esas sumas a las municipalidades respectivas. Los saldos que existan una vez asignados esos recursos a los cantones seleccionados, pasarán totalmente a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para que proceda a fomentar y ejecutar programas de capacitación en las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país."

   La reforma introducida al artículo 28 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, refleja el interés del legislador en propiciar los medios adecuados para que las municipalidades eleven los índices de eficiencia en el cobro del tributo, la necesidad de fortalecer la información catastral como aspecto medular que influye en el tema de impuesto territorial, impuso la tesis de brindarle recursos fijos y permanentes a la Junta Administrativa del Registro Nacional para ser invertidos en el Catastro Nacional, con un fin específico de mantener actualizada y accesible la información catastral para las municipalidades. En este sentido, esta política de eficiencia tributaria se impuso a la plasmada con anterioridad en la ley en estudio de solidaridad municipal.

   Respecto al Fondo de Desarrollo Municipal de acuerdo a lo transcrito se dispuso un artículo transitorio que prevé el destino de los recursos del Fondo que habían sido asignados por la Junta Planificadora y aquellos saldos posterior a la entrega del dinero a las municipalidades escogidas, de tal forma que posterior a la derogación del artículo 28 de repetida cita, las municipalidades escogidas se aseguraron la dotación de los recursos y el cumplimiento de los proyectos aprobados por la Junta Planificadora, antes del primero de enero de 1998.

C- SOBRE LA DEROGACION DE LAS NORMAS JURIDICAS.

   Respecto a la derogación de las leyes se debe señalar que esta puede ser de dos tipos: expresa o tácita. Sobre el particular en doctrina se ha indicado:

"La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior..." (Alberto Brenes Córdoba, Tratado de las Personas, Página 56).

   En el caso que nos ocupa, nos interesa ahondar sobre la derogación tácita.

"Como es bien sabido, junto a la derogación expresa, que se acaba de analizar, suele señalarse una segunda especie de derogación: la llamada derogación tácita. El rasgo distintivo primario de la derogación tácita, como el propio adjetivo sugiere, radica en que, a diferencia de la derogación expresa, la ley nueva no identifica la ley o disposición legal derogada. No es el legislador quien determina directamente el objeto de la derogación, sino los operadores jurídicos a partir de un esclarecimiento de la voluntas legis." (Diez Picazo, Luis, La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, página 285).

   Con la derogación tácita deviene como consecuencia la necesaria operación interpretativa sobre el alcance de la derogación. Al respecto en doctrina se ha señalado:

"La Ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulte incompatible con ella. La operación interpretativa habrá de dilucidar el sentido, la materia y los destinatarios de ambas leyes, así como la oposición o incompatibilidad existente entre ellas. Y finalmente, el alcance que el legislador ha querido dar a la nueva ley, dilucidando si debe ser o no un cuerpo legal que sustituya íntegramente a la ley anterior.

Como consecuencia de la apreciación interpretativa, la conclusión podrá ser que la nueva produce una derogación total de la ley anterior o una derogación simplemente parcial, por virtud de la cual quedan derogadas sólo algunas normas o disposiciones o queda limitado el alcance de la ley anterior en cuanto a su aplicación a determinados supuestos..." (Luis Diez Picazo y Antoni Gullon, Sistemas de Derecho civil, Volumen I, Introducción al Derecho de las Personas -Negocio Jurídico-, Segunda edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1978, páginas 132 y 133).

   Por su parte, cabe señalar que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General de la República, indicar que la ley posterior deroga en forma expresa o tácita, a la anterior, y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sobre la misma materia sea incompatible con la que le precedía. (Ver C-105-80, C-055-84, C-121-85, C-087-87, C-059-89, por su orden de fechas 16 de mayo de 1980, 2 de febrero de 1984, 7 de junio de 1985, 21 de abril de 1987 y 27 de marzo de 1989).

   En el caso que nos ocupa sobre la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se pude hacer una breve reflexión respecto a la forma y contenido de las reformas introducidas, en el sentido de que no se ha utilizado la mejor técnica jurídica al derogar tácitamente normas mediante lo que llaman " modificación del artículo", cuando el contenido sustitutivo propuesto evidentemente se contrapone al vigente, en cuyo caso el único efecto de la nueva disposición es la derogación de la norma. En efecto, con la modificación del artículo 28 de la Ley 7509, el efecto derogatorio se traduce en la cesación de su vigencia , y con ella, el Fondo de Desarrollo Municipal, su contenido económico, así como la estructura creada para la administración del mismo, la Junta Planificadora.

   No obstante de lo anterior, dado que la derogación tácita de la norma citada, no impediría que los efectos reales estarían pendientes, después de la entrada en vigencia de las reformas, lo cual sucede con algunas disposiciones dada su naturaleza y efectos desplegados durante su vigencia, el legislador recurre a las disposiciones transitorias para regular el destino de los efectos de la ley.

   Sobre este aspecto, la doctrina ha señalado:

"Pues bien, incluso en el supuesto mas elemental de que el efecto derogatorio se produzca en el momento mismo de la entrada en vigor de la ley derogatoria, ello no significa por sí sólo que haya un corte limpio en la regulación de la materia, de modo que comience a regir plenamente la nueva ley y pierda automáticamente cualquier eficacia normativa la antigua ley. ( ... ) En otras palabras, lo normal es bien que la ley nueva posea eficacia retroactiva en algún grado, bien que la ley antigua goce aún de algún tipo de eficacia residual o ultractividad. (Diez Picazo, Luis, La derogación de las Leyes, op.cit.p.183).

   Es en casos como los apuntados, en que el legislador recurre a las disposiciones transitorias, que son normas distintas a las que se encuentran en conflicto, y que establecen una regulación específica y diferenciada en el tiempo, para resolver la aplicación de la norma derogada. Respecto a la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el transitorio primero cumple el fin señalado, y recoge la voluntad del legislador respecto al Fondo de Desarrollo Municipal, al determinar que los recursos asignados por la Junta Planificadora a las municipalidades escogidas deberá ser girado por parte del Banco Cooperativo, en carácter de fiduciario, y que el saldo de los recursos serían entregados a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, entidad que deberá utilizarlos para fomentar y ejecutar programas de capacitación para las municipalidades. Con lo anterior y a pesar de que la derogación tácita de normas provoca el ejercicio interpretativo, situación de la cual no se escapó la ley de análisis, se debe señalar que el transitorio primero de la ley 7729 determina la situación de los recursos del fondo a pesar del cese de su vigencia, como se indicó.

D- EL FIDEICOMISO

   Un hecho fundamental para que el legislador no pudiera determinar la derogación inmediata del fondo en cuestión, es la existencia del fideicomiso, ya que como se verá, éste no se extingue con la desaparición del fideicomitente.

   La figura del fideicomiso se encuentra regulada en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de lo cual podemos extraer su naturaleza eminentemente privada.

   En doctrina el fideicomiso se ha definido como:

"... un negocio fiduciario, porque se opera una transmisión real de bienes que formarán un patrimonio autónomo y que la fiduciaria recibe en nombre propio, pero como lo hace para la realización de un fin no recepta su propiedad, sino solo su titularidad y posesión." (Davalos Mejía, Títulos y Contratos de Créditos, Quiebra, Volumen II, Editorial Harla S.A., México, 1984).

   En el fideicomiso se diferencian tres partes, el fideicomitente, el fiduciario, y el fideicomisario.

"El fideicomitente es quien constituye el contrato, mediante la afectación de bienes o derechos de su propiedad para el cumplimiento de determinados fines. El fiduciario es quien recibe la propiedad fideicometida para utilizarla conforme a los términos del contrato.

Finalmente, el fideicomisario es quien recibe los frutos o beneficios del fideicomiso". (Thompson Chacón Allan, Revista Ivstitia, Número 31, Año 3, El Fideicomiso, Página 9).

   En el caso en estudio, conviene rescatar la normativa aplicable del Código de Comercio.

   El artículo 633 dispone:

"Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos: el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo."

   Especial atención tiene señalar las obligaciones que por ley tiene el fiduciario. El artículo 644 señala:

"Son obligaciones y atribuciones del fiduciario:

a) Llevar a cabo todos lo actos necesarios para la realización del fideicomiso;

b) Identificar los bienes fideicometidos, registrarlos, mantenerlos separados de sus bienes propios y de los correspondientes a otros fideicomisos que tenga, e identificar en su gestión al fideicomiso en nombre del cual actúa;

c) Rendir cuenta de gestión al fideicomisario o su representante, y en su caso, al fideicomitente o a quien éste haya designado. Esas cuentas se rendirán, salvo estipulación en contrario, por lo menos una vez al año;

d) Con preferencia a los demás acreedores, cobrar la retribución que le corresponda; y

e) Ejercitar los derechos y acciones necesarios legalmente para le defensa del fideicomiso y los bienes objeto de éste."

   Por otra parte, dentro de las causales de extinción del contrato de fideicomiso el artículo 659 del Código de Comercio, establece:

"El Fideicomiso se extinguirá:

a) Por la realización del fin para que éste fue constituido, o por hacerse éste imposible;

b) Por el cumplimiento de la condición resolutoria a que está sujeto;

c) Por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario. En este caso el fiduciario podrá oponerse cuando queden sin garantía derechos de terceras personas, nacidos durante la gestión del fideicomiso;

d) Por revocación que haga el fideicomitente, cuando se haya reservado ese derecho. En este caso deberán quedar garantizados los derechos de terceros adquiridos durante la gestión del fideicomiso; y

e) Por falta de fiduciario cuando exista imposibilidad de sustitución."

   En caso de extinción del fideicomiso, y respecto a los bienes producto de éste, la legislación contempla lo siguiente:

"Artículo 660: Si en el acto constitutivo del fideicomiso se señalare a quién, una vez extinguido aquél, deben trasladarse los bienes, así se hará. Si no se dijere nada, serán devueltos al fideicomitente, y si éste hubiese fallecido la entrega será hecha a su sucesión."

   De lo expuesto y respecto a la consulta que nos ocupa, podemos señalar que el contrato de fideicomiso persigue como fin impulsar el desarrollo de los distritos más pobres del país. Comparecen tres sujetos:

   El fideicomitente en este caso el Fondo de Desarrollo Municipal, el Fiduciario, es decir el Banco Cooperativo Costarricense R. L.; y el Fideicomisario, que son todas las Municipalidades del país. Es importante tener presente que la constitución de un fideicomiso por parte de la Junta Planificadora esta determinado por el artículo 30 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles número 7509 que se mantiene vigente.

   Del contrato de fideicomiso suscrito por entre el Fondo de Desarrollo Municipal y el Banco Cooperativo, conviene resaltar que mediante la cláusula quinta, se crea de conformidad con lo establecido en el inciso 7 del artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, un Comité Especial, conformado por los mismos miembros que integran la Junta Planificadora del fondo.

   Sobre el particular, es importante señalar el criterio vertido por esta Procuraduría en el dictamen C-082-91 del 16 de mayo de 1991 que reza:

"Como puede verse, el Comité especial es creado al amparo del fideicomiso, y por lo tanto, mantiene la naturaleza privada, del contrato que dio origen, independientemente de que sea integrado por funcionarios públicos.

Siendo pues, dicho comité regido por el Derecho Privado, los actos que dictan también son de naturaleza privada, y por lo tanto no pueden enmarcarse dentro del concepto de acto administrativo."

   Ante la importancia que representa el Comité Especial, es necesario indicar las responsabilidades básicas que de acuerdo con la cláusula quinta del contrato de fideicomiso se le encomendaron:

"1. Definir las estrategias y políticas pertinentes, para el cumplimiento adecuado de la finalidad del Fideicomiso, así como para desarrollar una buena administración de los recursos.

2. Aprobar los Reglamentos y Procedimientos y demás condiciones bajo las cuales se administran y otorgan los fondos, así como los presupuestos y los gastos del Fideicomiso, todo ello conforme a su propio reglamento, el cual se anexa y forma parte integral de este Contrato.

3. Velar por el adecuado funcionamiento del Fideicomiso en todos sus extremos, de conformidad con lo establecido para los efectos en la Ley 7509."

   De lo expuesto podemos indicar que a pesar de la derogación del artículo 28 de la ley 7509 de repetida cita, la extinción del fideicomitente, en este caso del Fondo de Desarrollo Municipal, no implica la extinción del contrato de fideicomiso. En este caso corresponde al fiduciario, es decir al Banco Cooperativo atender diligentemente las obligaciones y atribuciones contempladas en el artículo 644 del Código de Comercio, en especial lo atinente con la ejecución de los actos necesarios para la realización del fideicomiso, que se traduce en la distribución de los recursos asignados por la Junta Planificadora con recargo al presupuesto de 1996 y 1997 a las municipalidades escogidas, y el saldo entregarlo a la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

   Es decir, el Contrato de Fideicomiso creado al amparo de la ley 7509, se mantiene vigente hasta tanto se distribuyan los recursos según lo señalado en el artículo transitorio primero de la ley 7729 y con relación al Comité Especial constituido en el Contrato de Fideicomiso, mantiene también su vigencia así como sus funciones y responsabilidades hasta la definición total de los recursos del fondo, velando según sus obligaciones por el adecuado funcionamiento del fideicomiso, lo cual conlleva una buena administración de los recursos.

E- LA UNION NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES.

   La Unión de Gobiernos Locales se constituyó mediante Estatuto aprobado por la Contraloría General de la República, como una entidad de derecho público representativa de carácter nacional con personería jurídica propia de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 3 de la Ley 519 del 13 de noviembre de 1972.

   De conformidad con el capítulo segundo y tercero del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales sus miembros activos son todas las municipalidades del país, Consejos Municipales de Distrito y Ligas Municipales, representadas por sus delegados. Según el artículo 4 del Estatuto son derechos de sus miembros:

"a. Todas las municipalidades. Consejos Municipales de Distrito y Ligas del Municipalidades del país, tienen el derecho de pertenecer a la UNION NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES."

   En este sentido es necesario aclarar que de conformidad con el oficio D.E.20-98 de fecha 23 de febrero de 1998, suscrito por el señor Benedicto Solís, Director Ejecutivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, indica que existen dos municipalidades que no se encuentran afiliadas a la Unión, a saber, Pérez Zeledón y Tibás, desde 1990 y 1996 respectivamente.

   Ahora bien, respecto al destino que el legislador otorga a los recursos restantes del fondo una vez concluido la distribución de las sumas asignadas a las municipalidades escogidas, cabe señalar que:

a- El contenido económico del Fondo de Desarrollo Municipal, por Ley está a cargo de todas las Municipalidades del país, las cuales debían aportar un ocho por ciento (8%), de la recaudación del impuesto territorial. El fin propuesto era el desarrollo institucional y de los distritos más pobres del país. Con este fin el legislador también dispuso la suscripción del fideicomiso.

b- No obstante lo anterior, con la reforma a la Ley de cita se propone que los dineros restantes (una vez distribuido lo correspondiente a las Municipalidades escogidas), deben entregarse a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, siendo que ésta no está conformada por todas las Municipalidades del país, según hemos apuntado supra dos Municipalidades no lo conforman.

   En aplicación de los principios de igualdad, razonabilidad, y proporcionalidad la Unión Nacional de Gobiernos Locales beneficiaria de los dineros restantes del Fideicomiso, deberá cumplir el cometido señalado por el legislador para todas las Municipalidades del país, integren o no la Unión, toda vez que el Fondo fue conformado con el aporte del ocho por ciento de la recaudación del impuesto territorial de todas las municipalidades del país sin excepción, por así disponerlo el artículo 28 de la Ley 7509 ya derogado.

III- CONCLUSIONES

   De todo lo expuesto supra y atendiendo el problema planteado en la consulta se pueden derivar las siguientes conclusiones:

1- Las reformas introducidas a la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles, (Ley 7509), mediante derogación expresa y tácita de las normas que crearon el FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL y la JUNTA PLANIFICADORA, tienen el efecto derivado de dicho acto legislativo, cual es la CESACION DE SU VIGENCIA.

2- En esta medida y con base en lo señalado por los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, y de acuerdo al Contrato de Fideicomiso sub exámine, tanto el Comité Especial como el Banco Cooperativo Costarricense conservan sus atribuciones y obligaciones, las cuales deberán cumplir hasta que se defina el destino de todos los recursos del fideicomiso 117-96. Lo anterior tomando en consideración que de acuerdo a lo estatuido por el legislador en el Transitorio Primero de la Ley 7729, el Fiduciario, es decir el Banco debe girar los dineros que la Junta Planificadora indique cumpliendo con los requisitos exigidos a los beneficiarios asignados antes de entrar en vigencia las reformas analizadas .

3- En aplicación de los principios de igualdad, razonabilidad, y proporcionalidad la Unión Nacional de Gobiernos Locales beneficiaria de los dineros restantes del Fideicomiso, deberá cumplir el cometido señalado por el legislador para todas las Municipalidades del país.

De usted atentamente,

Lic. L. Lupita Chaves Cervantes

PROCURADORA ADJUNTA

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