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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 042 del 10/03/1998
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 042
 
  Dictamen : 042 del 10/03/1998   

C-042-98


10 de marzo de 1998


 


Profesor


Francisco Maroto Mejía


Ejecutivo Municipal


Municipalidad de Oreamuno


S. O.


Estimado profesor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota DE 269-97 de 4 de abril pasado, en la que pone en nuestro conocimiento, el acuerdo de ese Consejo Municipal 5831, el cual solicita el pronunciamiento a que alude el artículo 175 del Código Municipal, sobre el recurso de revisión interpuesto por el ingeniero Luis Armando Campos Quesada, porque presuntamente, la municipalidad infringió el párrafo final del artículo 83 de la Ley de Construcciones, el cual dispone que "Las municipalidades que no tuvieren ingeniero municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un ingeniero civil incorporado."


SOBRE LOS HECHOS:


   De los documentos que conforman el expediente administrativo levantado al efecto, se tiene como acreditado lo siguiente:


1.- En escrito presentado a la municipalidad el 3 de marzo del año pasado, el ingeniero Luis Armando Campos Quesada interpuso recurso de revisión de los acuerdos del Consejo Municipal 4044-96 de la sesión 202-96 de 30 de mayo de 1996 y 5117-96 de la sesión 214-96 de 11 de julio del mismo año.


2.- El contenido de esos acuerdos es el siguiente:


ACUERDO No. 4044: "Se autorice al Ing. Andrés Huertas Guillén para que firme y selle los planos constructivos, en forma ad-honoren, que los vecinos del cantón presenten para su trámite una vez conocidos por la Comisión de Obras y por el Consejo Municipal, todo de conformidad con lo que estipula el Código Municipal. Con dispensa del trámite de comisión y se declare definitivamente aprobada. Sometida a discusión y votación, la moción es aprobada por 4 votos a favor y 3 en contra".


ACUERDO No. 5117-96: "Se autorice como ingeniero suplente para la firma y tasación de planos constructivos al Ingeniero Miguel Artavia.


Con dispensa del trámite de comisión y se declare definitivamente aprobada. Sometida a discusión y votación, la moción es aprobada por 4 votos a favor y 3 en contra.


3.- En escrito presentado el 3 de marzo de este año el Ing. Luis Armando Campos Quesada manifiesta que:


"Que los citados acuerdos municipales nombran a personas ajenas de la administración municipal para aprobar y tasar los planos constructivos que por mandamiento legal son de entera competencia del ingeniero municipal, en este caso del suscrito...", "...el procedimiento correcto era el recurrir a la Municipalidad más próxima para que los planos fuesen tasados allí por el Ingeniero Municipal y no como se hizo, sea nombrando a un miembro de la Comisión de Obras que es un órgano político y administrativo".


4.- Mediante acuerdo No. 5831-97, en sesión 284-97 celebrada el 3 de abril de este año, el Concejo Municipal de Oreamuno, solicita al señor Ejecutivo Municipal trasladar el expediente sobre el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el ingeniero municipal a esta Procuraduría.


FONDO DEL ASUNTO:


1- En lo que se refiere a la competencia de los profesionales en materia de construcciones, el artículo 83 de la Ley de Construcciones establece que "Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros...".


   Del anterior texto se desprende que la incorporación de un ingeniero o de un arquitecto a su colegio, al igual que en otras profesiones, los autoriza automáticamente para ejercer las funciones de ingeniero o de arquitecto responsables de una construcción. Tal incorporación al Colegio de Ingenieros y de Arquitectos, garantiza a la sociedad su capacidad para el ejercicio de la profesión.


   Posterior a la indicada norma, la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), solicitó a esta reformar el artículo 83 de la Ley de Construcciones, el cual, por el artículo único de la ley 1714 de 9 junio de 1953, introdujo un párrafo final que dice:


"Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado".


   En punto al ejercicio profesional de uno u otro, la reforma no mencionó al arquitecto, pero esta omisión de la ley carece de importancia si ambos, arquitecto e ingeniero, una vez incorporados a su colegio, pueden ejercer válidamente su profesión. De manera que en este punto no existe incoherencia digna de comentario y porque además, este no es el meollo de la solicitud de la municipalidad, pues ambos profesionales son responsables en virtud de la autorización automática que significa la incorporación al colegio profesional, para ejercer la profesión legítimamente.


2- La controversia descansa en la insubordinación de los acuerdos de nombramiento con el artículo 83 in fine de la Ley de Construcciones y consecuentemente, la aplicación del principio general de que un acto administrativo es nulo porque infringe una ley. Este principio general no es tan cierto cuando se atienden la cuestión de hecho o las circunstancias que empujaron a la municipalidad a tomar aquellos acuerdos y que rodearon el caso concreto, las cuales hacen presumir la validez de los actos cuestionados, debilitando aquél principio general de la nulidad. La cuestión de hecho del presente asunto es muy particular, están, por un lado, los acuerdos de nombramiento de un ingeniero y de un arquitecto, para que presten sus servicios gratuitamente al cantón, pese a la existencia paralela de un ingeniero municipal, temporalmente separado de sus funciones por infringir la Ley de Planificación Urbana, mediante un ejercicio profesional pernicioso para la comunidad. Y por otro lado, la disposición jurídica precitada, que dispone que solamente el ingeniero de la municipalidad más cercana puede autorizar planos en ausencia de un ingeniero de la municipalidad contigua más cercana. Esta incompatibilidad es la que alega el recurrente, ingeniero municipal separado, por cuya razón reclama la nulidad absoluta de los actos de nombramiento de sus colegas, porque estos no pueden autorizar planos constructivos, sino el ingeniero de la municipalidad más cercana, a tenor del precitado artículo 83 in fine de la Ley de Construcciones, bajo la premisa de que los nombrados en los acuerdos impugnados, no son "ingenieros municipales".


3- A golpe de vista, los acuerdos fueron tomados para beneficiar a la comunidad y frenar un ejercicio profesional contrario a leyes urbanísticas, decisiones con un claro fin público. Esta circunstancia, refuerza la presunción de validez de los actos impugnados y su conservación, y debilita el principio general de que un acto administrativo contrario a una ley sea nulo. Y es que además, en el presente asunto no existe nulidad absoluta ni relativa, y en el evento que fuera una nulidad de esta última categoría, que no lo es, el punto sería inatacable por vía de recurso de revisión, propia para acusar nulidades absolutas.


4- No existe en consecuencia, ninguna clase de nulidad en los acuerdos impugnados, primero, porque no enfrentan sino que protegen la prioridad del interés público; y segundo, porque no conculcan ningún derecho fundamental del recurrente, supuesto que los actos impugnados han frenado un ejercicio ilegítimo de una función pública de planeamiento urbano, y no podría utilizarse el recurso de nulidad para dispensar la ilicitud, según principios generales del derecho universalmente aceptados. También, para descartar la nulidad de los acuerdos impugnados o una desviación de poder por parte de la municipalidad, hay que echar mano del "intencionalismo" de la norma cuya infracción se acusa, partiendo de lo siguiente: El proyecto de reforma de esta norma, se hizo ley, con motivo de la solicitud de la entonces Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica, con el fin de evitar que personas no incorporadas al Colegio, sustituyan a sus colegiados en la autorización de planos constructivos, cuando una municipalidad no cuente con los servicios profesionales de un ingeniero o de un arquitecto, pero si como en el presente caso, una municipalidad utiliza los servicios, aún en forma gratuita, de un profesional en la materia, porque el profesional titular de la municipalidad ha hecho más daño que bien a los vecinos en materia urbanística, no puede concluirse que aquella prestación gratuita sea inválida, por una simple razón, contenida en el origen lingüístico de la palabra municipio, hecha norma (artículo 1º del Código Municipal), como un grupo de personas "que promueven y administran sus propios intereses", utilizando la herramienta de la representación (artículo 2 del mismo código).


5- Por último, para descartar la nulidad absoluta en este asunto, citamos, en lo que interesa, lo expuesto por esta Procuraduría General, en el dictamen C-194-91, el cual expresó lo siguiente:


"... para poder hablar de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ésta tiene que ser harto notoria, obvia, que aparezca de manera clara, sin que exija su comprobación en un proceso dialéctico, por saltar a simple vista.


"En armonía con lo anterior, y para efectos de una declaratoria de las nulidades dentro de nuestro ordenamiento, podemos distinguir tres clases a saber: la nulidad relativa, la absoluta y la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que es la que nos interesa en el presente estudio.


"Esta última categoría, tal y como lo hemos venido manifestando, es la nulidad de fácil captación y para poder hacer la diferencia con las restantes, es necesario señalar que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cuando está muy lejos de saltar a la vista su comprobación, puesto que la evidencia fácil, constituye el supuesto sustancial o indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro ordenamiento, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos.


"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:


"...sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961:


"... la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis" (GARRIDO FALLA, Fernando: "Tratado de Decreto Administrativo" volumen I, Parte General, 8º Edición, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1982, página 602).


En términos similares apunta González Pérez:


"... a) Que la infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47. La) y art. 110 LPA. Es necesario " una manifiesta y patente, infracción, sin dar a lugar interpretación o exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 6 de marzo de 1969) ..." GONZALEZ PEREZ, Jesús, " Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Civitas, S.A., Madrid, 1979, pág. 1291).


"Como puede observarse, recurrimos a la cita de la jurisprudencia española (y a la doctrina de la misma nacionalidad, como más adelante se verá), habida cuenta de que el principio establecido en el artículo 173 de nuestra Ley General de la Administración Pública tuvo como inspiración la legislación de aquel país. Efectivamente el Lic. Ortiz Ortiz, redactor de la norma, manifiesto en la Asamblea Legislativa lo siguiente:


"...lo que le puedo decir es esto: que en España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el acto es absolutamente nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de eso se produjo una reforma española de lo Contencioso, que es el origen de esta institución, tiene (sic) sentido de que los actos que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa, previo dictamen de lo que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría...


"Es una lástima que no esté aquí porque me hubiera gustado leer el artículo de la ley española de lo Contencioso tal y como está en su última versión donde se dice " los actos nulos de pleno derecho podrán ser anulados por administración en la vía administrativa, previa consulta al Consejo de Estado"; nosotros aquí no hemos hecho otra cosa que establecer una regla similar..." (Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración a las...


"Los adjetivos "evidente y manifiesto", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor los alcances, tenemos necesariamente que referimos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser " de orden público".


 Efectivamente, el tratadista García de Enterría apunta sobre el particular:


"... la nulidad de pleno derecho resulta ser entonces de orden público, lo cual explica que puede ser declarada de oficio por la propia Administración e incluso, por los Tribunales, aún en el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración. Este carácter de orden público de la nulidad de pleno derecho, explícitamente consagrado por la jurisprudencia (Sentencia de 11 de octubre de 1956, 31 de enero, 3 de julio y 25 de octubre de 1967, 27 de mayo y 27 de octubre de 1970, 22 de noviembre de 1972 y 31 de enero de 1975), supone, además, que su pronunciamiento debe hacerse en todo caso en forma preferente, y aún excluye, con respecto a cualquier otro, incluimos los relativos a la administración misma del recurso. Nada importa, por tanto, que el recurso jurisdiccional haya sido interpuesto fuera de plazo o por persona no legitimada, que el acto nulo objeto del mismo sea simple reproducción o confirmación de otro anterior no impugnado o que concurran cualesquiera otras causas de inadmisibilidad.


"El Tribunal está facultado y obligado, a declarar de oficio, por propia iniciativa, la nulidad del acto en todo caso, en interés del orden general, del orden público, del ordenamiento mismo que exige que se depuren en cualquier momento los vicios cuya gravedad determina la nulidad de pleno derecho del acto al que afectan..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Fernández, Tomás - Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo 1, cuarta edición, Civitas S.A., Madrid 1983, pág 571).


"En el mismo sentido, Fernández Rodríguez expresa al referirse a la nulidad de pleno derecho:


"... tiene, por si misma y con independencia de su declaración por el juez, trascendencia general o erga omnes, no sana, ni se convalida por el transcurso del tiempo y no es susceptible de consentimiento del ámbito propio de la autonomía de la voluntad, es indispensable para las partes a quienes afecta, en cuanto que rebasa la esfera de su propio interés, y afecta al interés general, al orden público...


"Esta identificación entre orden público y nulidad absoluta que resulta de la naturaleza propia de esta forma máxima de invalidez, es la única posible en el ámbito del Derecho Administrativo, puesto que los demás supuestos de invalidez no pueden llevar consigo aquella calificación como de orden público...". (FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás - Ramón, "La Doctrina de los Vicios de Orden Público", Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, pág. 209 - 210).


"Por su parte, Bocanegra Sierra manifiesta:


"Desde el punto de vista propuesto no cabe duda de que la declaración de nulidad de oficio debe ser obligada para la Administración, de acuerdo con las exigencias institucionales de la nulidad de pleno derecho; tal vinculación de la declaración de nulidad es exigida por la especial trascendencia, erga omnes, de los vicios de nulidad de pleno derecho. La especial consideración de estos vicios de nulidad radical, postula la exigencia del ordenamiento de su ineficacia, de manera obligada, cualquiera que sea el momento en que se detecte...


"Parece evidente, pues, que la declaración de nulidad se efectúa en el interés objetivo del ordenamiento; se trata de un interés en re ipsa..." (BOCANEGRA SIERRA, Raúl, "Las Revisiones de Oficio de los Actos Administrativos", Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, págs. 235-6)"


6- De acuerdo con todo lo dicho, podemos concluir, que no estamos en presencia de una nulidad absoluta que justifique el recurso de revisión previsto en el artículo 175 del Código Municipal, por cuya razón no se pidió a la municipalidad, la observancia a cabalidad de un procedimiento estricto con aquella finalidad, supuesto que los errores y omisiones observados en el procedimiento, resultaron intranscendentes para influir en la conclusión que contiene el presente dictamen.


Atentamente,


Luis Fernando Pérez                                                             Lic. Bernardo Lara Flores


Procurador adjunto                                                                                    Asistente