C-044-98

San José, 12 de marzo de 1998

Señor

Francisco De Paula Gutiérrez

MINISTRO DE HACIENDA

S.D.

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DM-150-98 de 20 de febrero de 1998, mediante el cual solicita a este Despacho, el criterio técnico jurídico acerca de lo siguiente:

"¿En el caso de un funcionario que habiendo prestado servicios aún antes de julio de 1992, y no gestionara el reconocimiento de anualidades en esa oportunidad, podría en la actualidad que lo solicita reconocerle el pago de las mismas, a partir del 14 de julio de 1992, al amparo de lo dispuesto por la Honorable Sala Constitucional en el Voto No. 78-I-96 de las catorce horas treinta minutos del día veinte de febrero de mil novecientos noventa y seis.

O en su defecto su pago se reconoce a partir de los tres meses anteriores a la presentación de la solicitud respectiva, tal y como lo establece el Decreto No. 18181-H ?"

CONSIDERACIONES PREVIAS:

   Antes de dar respuesta a su consulta, es importante, en primer término, hacer referencia a lo estipulado por el artículo 5 del "Reglamento para el procedimiento del pago de anualidades adeudadas" (1) (Emitido por el Decreto No.18181-H de 14 de junio de 1988) en relación con uno de los pronunciamientos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al aclarar la sentencia No. 5969-93 de las 15: 21 horas del 16 de noviembre de 1993, "en el sentido de la inconstitucionalidad allí declarada del artículo 607 del Código de Trabajo es aplicable a los servidores públicos amparados por el Servicio Civil u otros regímenes, a falta de disposiciones con rango de ley formal en contrario que regulen la prescripción en esas otras materias".(SIC)

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NOTA (1): "Las anualidades que se reconozcan con base en este reglamento, tendrán vigencia a partir de los tres meses anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente,..."

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   En esa oportunidad, dicha jurisdicción constitucional, adujo en lo conducente que:

"I.- De los puntos cuestionados por la Procuraduría General, únicamente se encuentra que no es suficientemente claro en la sentencia, el que se refiere a la posibilidad de la aplicación de la declaratoria de inconstitucionalidad a los servidores públicos protegidos por el Régimen de Servicio Civil, teniendo en cuenta que la normativa que regula esas relaciones prevé sus propios preceptos sobre prescripción en los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Sin embargo, en criterio de la Sala, esta regulación es insuficiente para justificar una distinción entre los funcionarios públicos de los trabajadores del sector privado en lo que al instituto de la prescripción se refiere, al menos en el sentido que le da la sentencia No. 5969, donde dicha figura significa la extinción de la posibilidad de ejercicio de derechos fundamentales, cosa que no puede establecerse vía reglamentaria, sin referencia alguna a la ley formal. En otras palabras, la Sala ya ha establecido que las limitaciones, y con lucha más razón la extinción, de derechos fundamentales no puede hacerse a través de reglamento autónomo, sobre todo en los términos de la Sentencia No.3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992:

a) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables;

b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y,

c) En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer."

   De este modo, aunque el Reglamento en cuestión sea ejecutivo en relación con el Estatuto de Servicio Civil en sentido genérico, no existe regulación en este último, es decir con rango de ley formal, de la prescripción de los derechos de los funcionarios públicos. En consecuencia y con base en el artículo 8 inciso 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no son de aplicación a los servidores de la Administración, las normas mencionadas del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, sino que éstos deben sujetarse a lo establecido en la sentencia que se aclara.

(Voto, Número 280-1-94 de las 14 :33 horas del 07 de junio de 1994)

(Lo resaltado no es del texto original)

   Como se comprende de lo expuesto, no se puede por " vía reglamentaria" restringir el ejercicio de los derechos fundamentales de los trabajadores, como lo hizo aquella normativa de grado inferior al Estatuto de Servicio Civil cuando previó la prescripción allí cuestionada. No cabe duda que, lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto No. 18l81-H citado por usted en su Oficio, incurre en el mismo vicio de ilegalidad e inconstitucionalidad apuntado, pues al limitar esa norma reglamentaria la vigencia del reconocimiento de las anualidades a partir de los tres meses anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente, sin ningún fundamento legal, se está violentando el "principio de reserva de ley" para el desarrollo de los propios cánones subjetivos- constitucionales , que solo es dable mediante una ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución Política para la emisión de esa clase de normas de rango superior.

   En consecuencia, por virtud del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (2) el criterio transcrito supra, es vinculante erga omnes, y desde esa óptica de obligatoriedad, la Administración Pública deberá estarse a los términos de la sentencia No. 5969 -93 de las 15: 21 horas del 16 de noviembre de 1993, siendo entonces que, la disposición contenida en el referido numeral 5 no puede aplicarse en el caso sometido a nuestra consideración.

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NOTA (2): No. 7128 de 11 de octubre de 1989

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   También es necesario tener a la vista el concepto del reconocimiento y pago de la antigüedad, previsto en los artículos 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, (3) ya que son supuestos que se deben tener claros al momento de la respuesta del asunto que nos atañe. De esos aspectos, vale transcribir parte de un fallo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que en forma atinada, explica lo siguiente:

"(...) como la última frase del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública señala que: "...Esta disposición no tiene carácter retroactivo, se ha llegado a mal interpretar en el sentido de que la antigüedad en término generales, no debe ser reconocida en forma pretérita, sino futura, lo que es un error. Este es otro matiz de la reforma en estudio, que fue objeto de discusión la que vino a ser saldada con la resolución del Tribunal del Servicio Civil de las 15: 55 hrs. de 21 de agosto de 1986, cuando en lo conducente expuso: "(...) Este Tribunal no comparte ni el criterio (...). Las razones son las siguientes: Tal y como consignó el legislador en la exposición de motivos de la Ley 6835-82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras del legislador, "se pretende corregir una gran injusticia". Si esa fue la pretensión, jamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la justicia se mantenga. El sentido que tiene la oración de la Ley que dispone: Esta disposición no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley;...Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar afectar al presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que fue la causa que motivó su emisión..." En efecto, para lo correspondiente al reconocimiento de la antigüedad claro que la norma tiene efectos hacia el pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro..." (1989. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 92 de las 15: 30 horas del 05 de julio. Ordinario laboral de O.E. S. contra I.C. del P.)

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NOTA (3): No. 2166 de 7 de octubre de 1957 y sus reformas.

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   De la tesitura copiada, tenemos que, mediante el inciso d) del citado artículo 12, se logra plasmar el derecho del trabajador público al reconocimiento de todo el tiempo laborado anteriormente, como una manera de incentivar la experiencia acumulada en el trabajo con el Estado, del cual resulta innegable su otorgamiento en la vía administrativa; pero para los efectos del pago de los aumentos anuales por ese mismo concepto, la misma disposición establece categóricamente que su aplicación no tiene carácter retroactivo.

   Aclarado lo anterior, procedemos a analizar seguidamente la presente interrogante, partiendo de dos hipótesis prácticos, a saber, cuando el funcionario dentro de la relación de servicio con la Administración Pública, gestiona el pago de las anualidades; o bien, cuando el servidor, al cesar de su cargo realiza ese reclamo, no sin antes, transcribir, lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha expuesto sobre la figura extintiva de derechos en materia de "relación de trabajo".

   En los Votos 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, y 0078-I-96 de las catorce horas treinta minutos del 20 de febrero de mil novecientos noventa y seis, en lo conducente y en su orden, señalan:

(No. 5969-93)

"Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anulan por inconstitucionales el párrafo último del artículo 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta" número 93 del 17 de mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción del derecho a las vacaciones por remisión al artículo 607 del Código de Trabajo, el cual también se anula por inconstitucional en cuanto se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para éstos todos sus derechos laborales prescriben en los términos del artículo 602, a contar de la terminación del contrato de trabajo. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anulada; sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidos con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992." (El subrayado no es del texto original)

(78-I-96)

"UNICO: En la resolución, cuya aclaración solicita el gestionante, se dispuso "...sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidas con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992.", interpretando el Contralor General de la República que al utilizarse el término "acaecidas" cuando se hace referencia a la prescripción de derechos, aquéllos casos en que hubiera transcurrido el término de ley vigente antes de la publicación de los avisos referentes a esta acción de inconstitucionalidad, por el sólo transcurso del tiempo están prescritos. Sin embargo, el fin de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo, como se expresa en el texto de la sentencia (ver considerando tercero), fue el de evitar que fenecieran los derechos laborales de quienes aún mantenían vigente su relación de trabajo, por el especial vínculo de subordinación existente entre patrono y empleado. Además, es de especial importancia recordar que la prescripción, es una excepción procesal, renunciable, de modo que basta con que no se oponga para que no exista. En otras palabras, la prescripción no opera o acaece mientras no se alegue. En consecuencia, no es de recibo la tesis expuesta por el gestionante, sino que con el objeto de evitar la confusión generada en la aplicación del dimensionamiento de la resolución aquí referida se opta por aclararla, señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes o después del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de finalizada la relación laboral." (El subrayado no es del original)

   Vale también indicar que, recientemente la Sala Constitucional, a través del Voto No. 0308-I de las catorce horas treinta y dos minutos del quince de julio del año pasado, aclaró o suprimió la palabra "después" que por error se puso tanto en el "Considerando Único" como en el "Por Tanto" del mencionado fallo No. 78-I-96, de manera que el texto correcto se leería como sigue:

"...señalando expresamente que dicho dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes del 14 de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después de finalizada la relación laboral."(El subrayado no es del original)

   De los textos que se transcriben, observamos que la única prescripción que le rige al trabajador en el actual ordenamiento jurídico para la repercusión negativa de sus derechos laborales, es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo al finalizar la relación de trabajo con la empresa o institución, estableciéndose y aclarándose a la vez, en los fallos de mención, que aquellas prescripciones operadas formalmente antes del 14 de julio de 1992, ya sea en el ámbito administrativo, o bien en el judicial, se mantienen válidas, caso contrario, los derechos de los servidores no prescriben o no han prescrito, mientras se encuentre vigente la contratación de servicio con el patrono.

I.- LA GESTION DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES DENTRO DE LA VIGENCIA DE LA RELACION DE SERVICIO.

   Como ha quedado claramente establecido de la lectura de los citados Votos Números 5969-93, 78-I-96 y 0308-I-97, si antes del 14 de julio de 1992, la Administración Pública o los Tribunales Laborales no hayan declarado formalmente la prescripción de las diferencias del pago de las anualidades ante una gestión hecha por un funcionario o funcionaria, en virtud del tiempo laborado anteriormente con el Estado, y aún mantiene vigente su relación de empleo con este patrono, es procedente jurídicamente reconocerle todo lo adeudado por el concepto indicado. Así, este Despacho, en una situación similar a la consultada, dijo lo siguiente:

"Ahora bien, el derecho de los servidores públicos tutelado por la ley surge al momento de inicio de la relación de servicio con un organismo público, no con la vigencia de la ley. De modo que si la Administración ha denegado el disfrute del reconocimiento de la antigüedad a un funcionario activo, éste puede plantear el reclamo correspondiente en cualquier momento de su relación de servicio, independientemente del tiempo transcurrido e incluso hasta seis meses después del cese de esa relación. Conforme con el dimensionamiento de los efectos de la resolución No. 5969-93 de las 15: 21 hras. del 16 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional, no existe un plazo de prescripción para el reclamo de los derechos de los servidores activos, salvo que antes del 14 de julio de 1992, hubiere sido formalmente declarada, judicial o administrativamente, la prescripción de esos derechos. Pero si a esa fecha no hubiere sido declarada tal prescripción, el servidor - puede en cualquier momento- presentar el reclamo por los derechos que no le han sido reconocidos. Lo que es consecuencia de lo resuelto por la Sala, en Voto No. 0078-I-96 de las 14: 30 horas del 20 de febrero de 1996:" (Ver, Dictamen C-085-97 de 30 de mayo de 1997)

II.-LA GESTION DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES FUERA DE LA VIGENCIA DE LA RELACION DE SERVICIO.

   Igualmente ha quedado determinado tanto en los Votos de referencia como en el Dictamen No. C-085-97 de cita que, la única prescripción aplicable en los casos en que por inercia del interesado le ha corrido el término para el reclamo de sus derechos laborales en tiempo, es la establecida por el artículo 602 del Código de Trabajo, que a la letra dice:

"Salvo disposición especial en contrario todos los derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos contratos"(Lo resaltado no es de original)

   De manera tal que, si la gestión de un funcionario para el reconocimiento del pago de los aumentos anuales es por tiempo laborado en una pasada relación de servicio con el Estado, en donde ha superado el plazo de los seis establecidos en el ordinal recién transcrito, es claro que esas diferencias se encuentran prescritas, debiendo pagarse la aludida antigüedad a partir del momento en que nuevamente entre a trabajar con la Administración Pública, según los términos de la Ley de Salarios de la Administración Pública en consulta.

III.- CONCLUSION:

   De acuerdo con la interrogante formulada, este Despacho concluye que, de conformidad con todo lo expuesto, aquellos casos de funcionarios que habiendo prestado servicios aún antes de julio de 1992, y no gestionaron el reconocimiento de anualidades en esa oportunidad, es dable su pago al amparo de lo dispuesto en los Votos Nos 5969-93 de las 15: 21 horas del 16 de noviembre de 1993, 078-I-96 de las 14: 30 horas del 20 de febrero de 1996 y 0308-I-97 de las 14 :32 horas del 15 de julio de 1997, siempre y cuando, en la vía administrativa o jurisdiccional no se hubiere declarado formalmente la prescripción de las diferencias salariales por el tiempo laborado anteriormente con el Estado.

De Usted, con toda consideración,

Licda Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv